Rapport fra tilsyn med helse- og omsorgstjenester til utviklingshemmede - Songdalen kommune 2018

Fylkesmannen i Aust og Vest-Agder gjennomførte tilsyn med Songdalen kommune 29.5.- 30.05.2018. Vi undersøkte om Songdalen kommune sørger for at helse og omsorgstjenester til mennesker med utviklingshemming blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannen påpeker følende:

• Songdalen kommune har ikke systemer som sikrer at den enkelte bruker får individuelle tjenester utfra sitt enkeltvedtak og sitt behov.
  
  Dette er brudd på:
  Helse og omsorgstjenesteloven § 4-1
  Forvaltningsloven § 17
  Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

For å sikre forsvarlige tjenester til brukerne må kommunen sørge for at kommunen har styringssystemer som sikrer at den enkelte bruker får de tjenestene vedkommende har rett på gjennom tydelige enkeltvedtak som angir omfang og innhold i de tjenestene brukeren skal ha utfra sitt behov. Fylkesmannen ber om en tilbakemelding fra Songdalen kommune, der det redegjøres for hvordan kommunen planlegger å rette disse forholdene innen 01.10.2018.

1. Tilsynets tema og omfang

Systemrevisjonen omfatter undersøkelse av om kommunen gjennom systematisk styring og ledelse sikrer at mennesker over 18 år med utviklingshemming, og som bor i egen eid eller leid bolig, får forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

Fylkesmannen skulle undersøke og konkludere om kommunen legger til rette for at mennesker med utviklingshemming får personlig assistanse i form av:

• tilsyn og bistand til å ivareta egenomsorg
• bistand til aktivisering
• opplæring i dagliglivets gjøremål og personlig stell og egenomsorg

Fylkesmannen skulle videre undersøke og konkludere om kommunen legger til rette for at mennesker med utviklingshemming får:

• helsetjenester i hjemmet
• tilgang til medisinsk undersøkelse, utredning og behandling

Ved undersøkelser av temaene skulle Fylkesmannen også se på om kommunen legger til rette for at brukerne får medvirke, om det legges til rette for samhandling internt og for samarbeid med fastlege og spesialisthelsetjenesten.

Fylkesmannen skulle også undersøke om kommunen innhenter politiattest ved tilbud om ansettelse.

Personlig assistanse omfatter praktisk bistand, opplæring og støttekontakt. Det skal undersøkes om brukere får tilsyn og om de får bistand til egenomsorg og til å dekke behov for aktivitet. Det skal også undersøkes om brukerne får opplæring i dagliglivets gjøremål og personlig stell og egenomsorg.

Med bistand til egenomsorg menes her personrettede oppgaver som personlig hygiene, tannstell, hjelp til av- og påkledning og hjelp til planlegging og gjennomføring av måltider.

Med tilsyn menes her oppfølging fra ansatte utover praktiske oppgaver eller aktiviteter som gjennomføres sammen med brukeren.

Med aktivisering menes bistand til aktiviteter som gjennomføres i og utenfor hjemmet. Om de har et tilrettelagt arbeid, et tilpasset dagtilbud utenfor hjemmet eller en støttekontakt som dekker deler av behovet for aktivisering. Aktivisering innbefatter hjelp til å opprettholde kontakt med familie og sosialt nettverk, være i fysisk aktivitet og delta i aktiviteter og hobbyer ut fra egne interesser.

Med opplæring menes målrettede tiltak for å øke den enkeltes ferdigheter i dagliglivets praktiske gjøremål og personlig stell og egenomsorg.

Med helsetjenester i hjemmet menes helsetjenester som gis av hjemmesykepleien eller av ansatte som er tilknyttet boligen. Følgende helsetjenester i hjemmet inngår i tilsynet: legemiddelhåndtering, oppfølging etter legekonsultasjon, oppfølging for å vurdere behov for nødvendig helsehjelp hos lege og helsehjelp ved akutte tilstander. Tilsynet med legemiddelhåndteringen er avgrenset til istandgjøring og utdeling.

Med tilgang til medisinsk undersøkelse og behandling menes her kommunens medvirkning til at brukeren kommer i kontakt med lege ved behov, og i nødvendig grad bistår under konsultasjonen.

Kommunen har ansvaret for å sørge for forsvarlige tjenester, men står ganske fritt til å vurdere hvordan oppgavene skal løses. I mange kommuner har kommunen bygget bofellesskap eller samlokaliserte boliger, mad faste tjenesteytere knyttet til bofellesskapene.

Kravet er at den enkelte bruker skal ha individuelle tjenester tilpasset sine særegne behov innenfor de ulike temaene for tilsynet.

Kommunen skal sikre tilstrekkelig bemanning slik at hver enkelt bruker får de tjenester han skal ha, og at de ansatte har den nødvendige kompetansen til å yte forsvarlige tjenester.

Ledelsen skal sørge for at de ansatte får tilstrekkelig oppfølging gjennom daglig ledelse. Faglig ansvarlig på tjenestestedet må gjennom faste møtepunkter ha mulighet til å styre tjenestene slik at oppgaver blir utført likt og i samsvar med de planer og mål som er satt opp for den enkelte bruker.

Kommunen må ha systemer som sikrer informasjonsflyt mellom tjenestene som har ulike ansvarsområder overfor bruker.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Kommunen skal etter helse- og omsorgstjenesteloven (hol.). § 3-1 sørger for at alle som bor eller oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Innenfor de rammer loven setter, er kommunen gitt frihet til å organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forhold og behov, men kommuner skal tilby de tjenester som fremgår av hol. § 3-2. Kommunes plikt til å tilby tjenester etter hol. korresponderer med pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 2-1 a, som gir den enkelte rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen.

Kommunen skal gi praktisk bistand, opplæring og støttekontakt jf. hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b.

Opplæringen må omhandle forhold som faller innenfor begrepet praktisk bistand etter § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b. Det vil si at opplæringen har som mål å utvikle ferdigheter i dagliglivets gjøremål, personlig stell og egenomsorg.

Personlig assistanse omfatter bistand til aktivisering og må forstås som mer enn rene omsorgsoppgaver. Det omhandler det å kunne ta del i hverdagslivets opplevelser og aktiviteter, opprettholde kontakt med familie og sosialt nettverk, være i fysisk aktivitet, holde seg orientert og være aktiv med utgangspunkt i eget engasjement og interesser.

Aktiviteter i form av personlig assistanse må ses i sammenheng med andre aktivitetstilbud, både individuelle som støttekontakt og dagaktivitetstilbud/arbeidstrening og generelle velferds- og aktivitetstiltak.

Helsetjenester i eget hjem og tilgang til nødvendig medisinsk undersøkelse og behandling, jf. hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a. Helsetjenester i hjemmet omfatter både helsetjenester som er initiert av kommunens helsetjeneste og oppfølging av behandlingstiltak igangsatt av brukers fastlege eller av spesialisthelsetjenesten.

Helsetjeneste i hjemmet som ytes hyppig er hjelp til legemiddelhåndtering. Legemiddelhåndtering er nærmere regulert i forskrift om legemiddelhåndtering og kommer til anvendelse der pasienten ikke selv håndterer legemidler.

Etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 3-1 første og andre ledd har pasient og bruker rett til å medvirke både ved utforming og ved utøvelse av helse- og omsorgstjenester. Dette innebærer at pasienter og brukere skal gis mulighet til å bidra i planlegging, utforming, utøving og evaluering av sine tjenester.

Kommunen har etter hol. § 3-4 en plikt til å legge til rette for samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere, der det er nødvendig for å tilby tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven.

Kravet om forsvarlige tjenester er hjemlet i lovens § 4-1. Forsvarlighet er en rettslig standard. Det innebærer at innholdet bestemmes av normer utenfor loven, som anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet endrer seg i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatning.

For å kunne sørge for helse- og omsorgstjenester på en forsvarlig måte må kommunen sette i verk systematiske tiltak, jf. hol. § 3-1 tredje ledd hvor kommunen plikter å: planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Kommunens styringsplikt etter denne bestemmelsen samsvarer med plikten til internkontroll etter helsetilsynsloven § 3. Kravene til internkontroll er nærmere beskrevet i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Forskriften skal bidra til faglig forsvarlige helse- og omsorgstjenester og være et verktøy som sikrer at daglige arbeidsoppgaver blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav. Det å sikre forsvarlige tjenester er en kontinuerlig prosess som også fordrer at kommunen arbeider systematisk med kvalitetsforbedring.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Songdalen kommune har 9000 innbyggere og er en innlandskommune med grense mot Kristiansand og Søgne kommuner. Kommunen blir sammen med disse to kommunene, en del av nye Kristiansand kommune fra 01.01.2020.

Kommunen er organisert med rådmann og kommunalsjef for helse og omsorg, for oppvekst og for økonomi.

Organisasjonskart Songdalen kommune

Kommunen har gjennomført en organisasjonsendring fra 01.03.2018, ved at det ble etablert en egen forvaltningsenhet. Denne er organisert med egen enhetsleder i helse og omsorg.

Enhet for habilitering har slik organisering:

Kirkeveien bofellesskap har 8 leiligheter med 8 beboere. Det er tilknyttet 12,25 årsverk til bofellesskapet, en sykepleier (fagleder), 2 miljøterapeuter, 14 fagarbeidere og 8 assistenter.

Svarttjønnheia har 6 leiligheter, men bare 4 beboere akkurat nå. 8,2 årsverk er tilknyttet boligene, 2 miljøterapeuter (inkl fagleder), 5 fagarbeidere og 4 assistenter.

Rosselandsveien har 6 leiligheter med 7 beboere, ett tvillingpar deler en leilighet. 5,69 årsverk, fordelt på 3 miljøterapeuter (inkl fagleder) 2 fagarbeidere og 4 assistenter. Denne enheten er ganske nyetablert og det er yngre brukere som bor der.

Tre av beboerne har vedtak om tvang om makt etter helse og omsorgstjenesteloven kapittel 9, alle disse bor i Kirkeveien 14.

Kommunen har et aktivitetssenter som gir tilbud på dagtid til voksne utviklingshemmede. Enhetsleder har ansvaret for aktivitetssenteret. I tillegg gis det tilbud om voksenopplæring. Kommunen har kjøpt plasser ved Mjåvatn arbeidstreningssenter som også gir dagtilbud til flere av brukerne.

Samtlige beboere har primærkontakt/koordinator. Kommunen har skriftlige retningslinjer for hva som er primærkontaktenes særlige oppgaver, med tilhørende sjekkliste.

Det foreligger stillingsbeskrivelser for faglig leder, miljøterapeut, arbeidsbeskrivelse for fagarbeidere og assistenter.

Journalgjennomgang:
Alle de 18 brukerne hadde vedtak om praktisk bistand. Noen vedtak ga «samletilbud» om helse og omsorgstjenester i form av helsehjelp samt personlig assistanse og praktisk bistand.

Vedtakene var til dels gamle og det fremgikk ikke når de skulle evalueres. Det var imidlertid startet et arbeid med evaluering av vedtakene samt fatte nye. Dette var et arbeid som var i gang i samarbeid med den nye forvaltningsenheten.

Vedtakene har gjennomgående en konkretiseringsgrad som sier at det skal gis «opplæring, støtte og veiledning til»…og så er det ramset opp hvilke aktiviteter dette gjelder, rengjøring, personlig hygiene, tilbereding og tilrettelegging av måltider osv. Ingen av vedtakene angav hvor mye tid som var tenkt at skulle medgå til denne bistanden. I noen vedtak var det formulert f.eks. «oppfølging i bolig fra kl 07.00 – kl 23.00 samt tilsyn på natt». Disse ble kategorisert som «ressurskrevende brukere» i dokumentasjonen.

Vedtakene inneholder angivelse av omfanget av betalingstjenester, som stort sett er begrenset til betaling for en time pr uke.

Brukerne har vedtak om dagtilbud og der var det gitt et omfang både når det gjaldt antall dager og timer pr dag. De fleste brukerne hadde tilbud om støttekontakt.

Alle brukerne hadde dagsplaner og/eller ukeplaner, men disse inneholdt gjennomgående ganske lite detaljer. Det var de faste aktivitetene som var ramset opp, frokost, dagtilbud, middag, kveldsaktivitet osv. Flere manglet ukeplan for lørdag og søndag.

Enkelte hadde imidlertid detaljerte rutinebeskrivelser i tillegg, der det fremgikk både hva som skulle skje og hvordan det skulle gjøres.

Plan/rapport fra Profil ble også gjennomgått. Disse var av svært ulik kvalitet, og mange sa lite om hva som lå i planen for de ulike tiltaksområdene.

Vi fant individuell plan i 6 av sakene. Fem av disse bodde på Rosselandsveien, en privat.

Kommunen har avvikssystem som er kjent for de ansatte. Det er skriftlige rutiner for hva og hvordan avvik skal håndteres. Avviksmeldingen ble sendt enhetsleder og fagleder var ikke kjent med avvikene med mindre enhetsleder valgte å informere om disse.

Brukermedvirkning og pårørendekontakt ivaretas gjennom årlige/halvårlige ansvarsgruppemøter, i tillegg til løpende kontakt med familie/pårørende.

Ferie- og fritidstilbud. De fleste brukerne har vedtak om støttekontakt, stort sett 3 – timer pr uke. Noen få hadde mindre, men det var fordi brukeren ikke ønsket å benytte seg av tilbudet.

Songdalen kommune tilrettelegger ikke for ferietilbud til brukerne

Det finnes brukerpermer og beskjedbøker, noen hadde elektroniske slike, Joda-care. I brukerpermen er praktisk opplysninger tilgjengelig. Disse oppbevares på vaktrommet.

De ansatte ved enhetene jobber med alle brukerne ved enheten. Bortsett fra at alle har sin primærkontakt, fremgår det ikke at noen ansatte har særlig ansvar for enkelte mer enn andre. Det er etablert ansvarsvakt ved noen av bofellesskapene. Brukere som ikke bor i bofellesskapene har 1 til 3 personer som yter tjenester hos dem.

Ressurssituasjonen:
Fagleder ved Svarttjønnheia er for tiden sykmeldt, og fagleder ved Kirkeveien fungerer som fagleder både i Kirkeveien og på Svarttjønnheia.

Vi fikk høre at bemanningen var styrket ved Svarttjønnheia ved at det nå alltid er to på jobb. Det er hvilende nattevakt ved denne enheten. Dersom det oppstår problemer ved Kirkeveien nattetid, må nattevakten fra Rosselandveien tilkalles.

Vi fikk forelagt et notat fra enhetsleder der de ansatte ble oppfordret til å vurdere behovet for vikar ved sykdom og annet fravær. Det sto eksplisitt at det måtte påregnes at enkelte brukere ikke fikk det tilbudet de var tenkt den dagen, dersom det var sykdom uten at det ble satt inn vikar. Dette gjenfant vi også i avviksmeldingene.

Helsetjenester:
Kommunen har rutiner for legemiddelhåndtering og disse er godt kjent blant de ansatte. Ansvar for medisinhåndtering er klart og alle gjennomfører medisinkurs. Det er primærkontakten som har ansvaret for kontakt med fastlege. Brukerne får følge til lege, enten av pårørende eller primærkontakt, hvis mulig. Noen gjør det også alene.

Møtestruktur – styring og ledelse:
Fagleder har et sentralt ansvar ved boligene. Fagleder Kirkeveien ha fått frigjort tid til å ha faglederansvaret også ved Svarttjønnheia.

Det gjennomføres personalmøter hver 6. uke, og for tiden hadde de felles avdelingsmøter for alle tre enhetene. Ved behov hadde de møter enhetsvis i etterkant av disse. Enhetsleder har ansvaret for disse møtene. Han oppleves å være tett på.

Fagleder følger med i Profil. Hun har ikke tilgang til avviksmeldingene, hvis ikke enhetsleder sender dem til henne.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Organiseringen

Det var vanskelig å finne dokumentasjon på hvordan den enkelte bruker følges opp. Vedtaket gir lite informasjon. Der står det «bistand til», «veiledning i», osv, men det står ikke f.eks hvor

mye tid det skal brukes på bistand til handling, skrive handlelister, hjelp til å tilberede middag for de som velger ikke å spise på «fellesen», osv.

Det er vanskelig å vurdere om det er tilstrekkelig ressurser, når det ikke fremgår av vedtakene hvilket omfang det er på tjenesten den enkelte får.

Tjenestene ble gitt til brukerne utfra en vurdering av behovet, en vurdering som ble gjort av den enkelte tjenesteyter. Det framsto som at tjenestene ble ytt som en del av det samlede tjenestetilbudet i bofellesskapet, mer enn som tydelige individuelle tjenester knyttet opp mot brukerens enkeltvedtak. Den enkelte ansatte gjorde selv en vurdering av om jobben var utført godt nok, eller hvor mye tid som skulle brukes på den enkelte.

Det var heller ingen som planmessig fulgte med på dette. Det var mye gode prosedyrer, men lite utsjekk på om dette skjedde.

Vedtakene fattes av forvaltningsenheten, som er nyopprettet.

Vi så at kommunens innsparingstiltak kunne gå ut over tjenestetilbudet til brukerne ved at enkelte f.eks ikke fikk sitt vanlig oppsatte dagtilbud en dag.

Journalgjennomgang

Vedtakene var til dels gamle, men det var startet et arbeid med evaluering av vedtakene samt fatte nye. Det gikk heller ikke fram av de nyere vedtakene omfanget av tjenestene til den enkelte bruker. Heller ikke sto det noe i vedtakene om målet for de ulike tjenestene. Heller ikke i annen dokumentasjon fant vi konkrete arbeidsmålene for den enkelte bruker, heller ikke de som hadde individuell plan.

Plan/rapport fra Profil var av svært ulik kvalitet, og mange sa lite om hva som lå i planen for de ulike tiltaksområdene

Brukermedvirkning og pårørendekontakt synes å være i fokus og godt ivaretatt. Dette sikres gjennom årlige/halvårlige ansvarsgruppemøter, i tillegg til løpende kontakt med familie/pårørende.

Vi fant lite skriftlig dokumentasjon på hva støttekontakten skulle brukes til, eller ble brukt til. Det er også uklart hvordan støttekontaktene ble fulgt opp og om det ble gitt noe form for rapportering fra dem.

Det finnes brukerpermer, beskjedbøker, Joda-care. Om alt er samlet i Profil er vi ikke helt sikre på.

Det var ikke helt lett å spore hva som skjedde med avvikene og hvordan de ble fulgt opp. Det var en svakhet at avvikene gikk direkte til enhetsleder uten at det var avklart hvilken informasjon fagleder skulle få. Dette gjaldt f.eks. avvik knyttet til at brukere ikke fikk det tilbudet de skulle hatt pga fravær der det ikke ble satt inn vikar.

5. Tilsynsmyndighetens konklusjon

Fylkesmannen påpeker følgende:

• Songdalen kommune har ikke systemer som sikrer at den enkelte bruker får individuelle tjenester utfra sitt enkeltvedtak og sitt behov.
  
  Dette er brudd på:
  Helse og omsorgstjenesteloven § 4-1
  Forvaltningsloven § 17
  Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

Med hilsen

Anne Sofie Syvertsen (e.f)
fylkeslege

Helene Frydenberg
seniorrådgiver

 

Brevet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. Saksbehandler: Helene Frydenberg, tlf: 37 01 75 04

Kopi til:
Statens helsetilsyn Postboks 231 Skøyen 0213 OSLO

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 16.03.2018.

Det ble gjennomført samtaler med brukere den 15.05.2018

Tilsynet ble gjennomført i Songdalen kommune, og innledet med et kort informasjonsmøte den 29.05.2018. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 30.05.2018.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart – habilitering
• Oversikt – bofellesskapene
• Opplæringsplan, legemiddelhåndtering
• Årshjul – utvikling, kompetanse og kvalitetstiltak
• Stillings/arbeidsbeskrivelser
• Retningslinjer for primærkontakt
• Håndbok for koordinatorer
• Støttekontakt
• Samarbeidsinstanser
• Info og rutiner
• Regler for rapportskriving
• Prosedyre, legemiddelhåndtering
• Avvik – rutiner
• Tvang og makt
• Delegasjon
• Oversikt ansatte og brukere
• Saksbehandlingsrutiner, oppfølging av vedtak, evaluering mm

Vi fikk tilsendt 18 journaler for gjennomgang før tilsynet.

• Alle brukerne som var omfattet av tilsynet.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver, Helene Frydenberg, revisjonsleder
• Seniorrådgiver, Egil Nordlie, revisor
• Rådgiver, Mia Wiik, revisor
• Fra NFU, Jan Johannessen, observatør