Rapport fra tilsyn med folkehelsearbeidet i Evje og Hornnes kommune 2014

Sammendrag

Denne rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen det reviderte området, samt vurdering av det arbeidet som er gjort.

Tilsynet er del av et landsomfattende tilsyn som skal gjennomføres i samtlige fylker. Systemrevisjonen omfattet dette området:

• Om kommunen har kommet i gang med det løpende oversiktsarbeidet, og om kommunen har sørget for tverrsektoriell forankring og systematisk styring og kontroll av dette arbeidet.

I tillegg til å gjennomføre lovlighetskontroll med ovenfor nevnte tema skal Fylkesmannen vurdere kommunens arbeid. Det skal ikke konkluderes med om det foreligger avvik eller ikke under dette punktet i rapporten. Vurderingen skal gjøres på følgende premiss:

• Fylkesmannens vurdering av status i kommunen gjøres med utgangspunkt i bestemmelsene i lov og forskrift, og skal være en hjelp for kommunen i det videre arbeidet. Kommunen står fritt til selv å velge de løsninger som passer best i den enkelte kommune.

Fylkesmannen har sett at Evje og Hornnes kommune har igangsatt en rekke prosesser og følger sin egen fremdriftsplan. Det er likevel ikke tilstrekkelig i forhold til lovens krav:

Avvik 1:

Kommunen har ikke kommet i gang og tilrettelagt arbeidet med den løpende oversikten over helsetilstanden og det som påvirker helsen.

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder

Knut Berg
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Evje og Hornnes kommune i perioden 17.7.14 - 23.12.2014. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av det landsomfattende tilsynet på oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen har myndighet til å føre tilsyn etter lov om folkehelsearbeid §§ 31 og 32.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen, og om dette ivaretas på en slik måte at kommunens administrasjon styrer og kontrollerer det løpende oversiktsarbeidet på en systematisk måte. Det er ikke eksplisitt krav om «internkontroll» på dette området. Det legges likevel til grunn en vurdering av forsvarlig styring og kontroll. Derfor må de samme prinsipper legges til grunn som gjelder i «forskrift om internkontroll» i helse og omsorgstjenesten i kommunen.

Systemrevisjonen er gjennomført ved granskning av planer og styrende dokumenter, samt at vi har intervjuer med ansatte i kommunen. Den suppleres med en del som omhandler «vurdering» av kommunens arbeid.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Evje og Hornnes kommune har en Personalavdeling og en Økonomiavdeling. Det er også ansatt en egen rådgiver underlagt rådmannen for Helse og omsorg, og en i Oppvekst. Under denne ledelsen ligger det 9 ulike kommunale enheter i en to-nivåmodell.

Kommunen har tilsatt en folkehelsekoordinator i 20 %. Hun har også sitt daglige arbeid som avdelingsleder, helse i til sammen i 100 % stilling. Kommunen har involvert alle sektorer i forbindelse med at de laget Plan for helse og omsorg. Planen er politisk forankret og vedtatt i kommunestyret. Evje og Hornnes kommune har felles kommuneoverlege med Bygland kommune.

Evje og Hornnes ligger nederst i Setesdalregionen og er et handelssentrum for omliggende områder. Evjemoen militærleir var tidligere en viktig arbeidsplass, og en betydelig påvirkningsfaktor på lokalsamfunnet. Denne virksomheten er avviklet og det foregår i dag kun begrenset aktivitet på skytefeltet. Arbeidsledigheten er laver enn gjennomsnitt i fylket (3,1 %) og utgjorde pr okt. 2014 en andel på 2,8 % av arbeidsstyrken.

Kommunen har ca. 3.500 innbyggere og det forventes en ytterligere stigning av folketallet de neste årene. Størst økning kommer i aldersgruppene over 67 år. Andel elever som fullfører videregående skole er på siste måling høyere enn snittet i Aust-Agder (88% i 2008-kullet).

Dette varierer fra år til år (66% i 2007-kullet). Kommunen har en økning i andel av innbyggere som mottar sosialhjelp. De er også blant de kommunene med høyest andel som mottar sosialhjelp sett i forhold til de øvrige kommunene. Fylkesmannens kommunebilde for 2014 peker på at forekomsten av pasienter som bruker legemidler for psykiske lidelser er høyere enn i landet for øvrig. Videre at barnevernet er en sårbar tjeneste med lav bemanning i forhold til behovet for tjenester. (Kilde: Fylkesmannens kommunebilde 2014)

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 17.7.2014. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble holdt 16.10.2014.

Åpningsmøte ble holdt 21.10.2014.

Intervjuer

10 personer ble intervjuet. Kommuneoverlegen ble intervjuet i forbindelse med formøtet 21.10.2014.

Sluttmøte ble holdt 22.10.2014.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet tar utgangspunkt i det nye regelverket om folkehelsearbeidet fra 1.1.2012.

Dette regelverket angir en arbeidsform der kommunen skal skaffe seg løpende oversikt med folkehelsen i kommunen. Folkehelseloven § 5 sier at kommunen skal ha «nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne». I dette ligger at folkehelseutfordringer skal identifiseres.

Folkehelsearbeidet skal være tverrsektorielt og kunnskapsbasert, og baseres på lokale vurderinger og prioriteringer over hvilke folkehelseutfordringer kommunen velger å arbeide aktivt med. Dette følger av forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3-5.

Vi undersøkte følgende tema i lovlighetskontrollen:

• Om det løpende arbeidet hadde tilstrekkelig forankring mot rådmann/ledelsen i kommunen.
• Om det i det løpende oversiktsarbeidet hentes inn kunnskap og informasjon fra mange samfunnssektorer. Arbeidet skal ha tverrsektoriell organisering. Det må være avklart hvilke oppgaver som skal ligge til ulike enheter/virksomhetsområder (f.eks. å følge med på kilder, registrere informasjon, oppdatere informasjonen, utforme grunnlaget for beslutninger) og hvordan dette skal koordineres/håndteres i et tverrsektorielt perspektiv.
• Om det er kjent hvem som har ansvar for ulike oppgaver i det løpende oversiktsarbeidet, herunder om man har sørget for en tverrsektoriell organisering.
• Om kommunen har besluttet hvilke forhold den har behov for løpende å ha oversikt over når det gjelder befolkningens helsetilstand og faktorene som påvirker den. At kommunen har fattet beslutninger om dette er en del av lovlighetskontrollen.
• Om kommunen sørger for at medarbeiderne har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre sine oppgaver. Kommuneoverlegen skal ivareta bl.a. samfunnsmedisinsk rådgivning i folkehelsearbeidet, herunder også i oversiktsarbeidet og bidra med epidemiologiske analyser.
• Om kommunen fører internkontroll. Sjekker kommunens ledelse om arbeidet er kommet i gang og hvilke aktiviteter som pågår?
• Om kommunen fører internkontroll. Sjekker kommunens ledelse om arbeidet er kommet i gang og hvilke aktiviteter som pågår?

Det kommunale selvstyret legger opp til at kommunene i stor grad selv bestemmer hvordan den enkelte kommune organiserer og tilrettelegger arbeidet. Statens helsetilsyn har derfor bestemt at Fylkesmannen skal komme med en vurdering av status for kommunens arbeid. Følgende inngår i Fylkesmannens kartlegging og vurdering av det arbeidet som er gjort:

• Kommunens tilrettelegging av arbeidet med det løpende folkehelsearbeidet og den styring ledelsen har lagt opp til.
• Eventuelle sprik mellom identifiserte folkehelseutfordringer og hvilke forhold kommunen har besluttet å følge med på innenfor temaene a-f.
• I hvilket omfang kommunen har vurdert sitt behov for informasjonsinnhenting innenfor angitte tema i overskriftsforskriften § 3 a-f.
• Om kommunen har tatt stilling til hvilken informasjon som skal innhentes fra de ulike kunnskapskildene angitt i folkehelseloven § 5 a--c og hvor ofte dette skal skje.
• Om kommunen har tatt stilling til hvilke kilder den vil benytte seg av, og om kommunen faktisk innheter disse opplysninger fra disse kildene.
• I hvilket omfang kommunen foretar faglige vurderinger av innhentede opplysninger om årsaksforhold, konsekvenser og definerer hovedutfordringer og ressurser.
• I hvilket omfang det foreligger dokumentasjon av innhentede opplysninger og vurderinger av disse.

Kommunen skal i følge oversiktsforskriften foreta både et løpende oversiktsarbeid og utarbeide et samlet oversiktsdokument hvert fjerde år. Disse to oppgavene bør ses i sammenheng. Det løpende oversiktsarbeidet skal kunne anvendes som kunnskapsgrunnlag ved planlegging, iverksetting av tiltak og evaluering. Det samlede oversiktsdokumentet skal utarbeides hvert fjerde år og inngå som grunnlag for kommunens plan.strategi og øvrige plan.­ og beslutningsprosesser. Kommunene må derfor høsten 2016 ha ferdigstilt et samlet oversiktsdokument som grunnlag for sin plan.strategi for den neste fireårige plan.syklusen.

5. Funn

Fylkesmannen konkluderer med at arbeidet med kommunens Plan for helse og omsorg ikke tilfredsstiller kravene til hvordan kommunen skal innrette seg og jobbe med det løpende oversiktsarbeidet over helsetilstanden og påvirkningsfaktorer. Lovens forutsetning er ikke oppfylt.

Avvik 1:

Kommunen har ikke kommet i gang og tilrettelagt arbeidet med den løpende oversikten over helsetilstanden og det som påvirker helsen.

Dette er et avvik fra Folkehelseloven §§ 5 og 30, jf oversiktsforskriften 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Forskriften om det løpende oversiktsarbeidet er ikke godt nok kjent blant ledelsen og de ulike sektorene.
• Som en følge av manglende kjennskap til lovens krav har man ikke bestemt hvordan det skal organiseres og hvem som har ansvaret for arbeidet.
• Hvilke konkrete oppgaver med å følge utviklingen som er tillagt de ulike sektorene og nøkkelpersonene er ikke avklart.
• Kommunen har ikke nedtegnet hvilke informasjonskilder som skal brukes. For å holde oversikt over befolkningens helsetilstand og faktorene som påvirker den. For eksempel fullført videregående skole, skoletest-resultater, nøkkeltall helse osv.
• Det mangler dokumentasjon av eventuelle analyser av datamaterialet.
• Positive faktorer og ressurser for folkehelsen er ikke godt nok beskrevet.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kommunal planstrategi 2012 - 2016. vedtatt av kommunestyret 21.3.2013

• Evje og Hornnes kommunes hovedstrategi er å ha relativt ta kommunedelplaner, og flere tema/fagplaner på ulike områder. Planstrategien skisserer noen utfordringer framover innen levekår. Det er ikke foreslått å rullere kommuneplanens arealdel eller samfunnsdel i 4 års perioden.
• Kommunen har bevisst valgt ikke å ha egen «Folkehelseplan», jf vedtak i kommunestyret 21.3.2013: «Det skal i planperio.den innarbeides i kommuneplanen overordnende mål og strategier for folkehelsearbeidet jf folkehelselovens §§ 5 og 6».

Kommunen har en egen Plan for helse og omsorg, vedtatt 26.09.13. Kommuneplan 2010 -2021, vedtatt 10.12.2010
Samfunnsdelen

• Fire hovedtema er valgt ut for planperioden:
  1. Levekår
  2. Kultur og fritid
  3. Næringsutvikling
  4. Regionssenter Evje

• Folkehelse er ikke tatt opp som eget tema i kommuneplanens samfunnsdel. Det nevnes likevel en del satsinger og tiltak som kan sies å ha et «folkehelseperspektiv» (eventuelt «formål»). Herunder:
  - sosiale møteplasser
  - barn og unge (tidlig innsats)
  - fysisk aktivitet, idrett og friluftsliv

Delplaner:

• Kommunedelplan for idrett, friluftsliv, fysisk aktivitet og folkehelse
• Plan for helse og omsorg, Evje og Hornnes kommune 2013-2021

Temaplaner

• Plan for flyktningarbeidet i Evje og Hornnes kommune 2012-2015
• Interkommunal rusmiddelpolitisk handlingsplan for Setesdal 2013-2016
• Handlingsplan for trivsel, tryggleik og læring i grunnskulen 2010-2015

Forankring av arbeidet administrativt tverrsektorielt kulturelt og politisk:

• De vi intervjuet hadde god begrepsforståelse av folkehelse. Inntrykket er at man forstår folkehelsebegrepet som et tverrsektorielt ansvar som alle i kommunen må bidra inn i for at det skal gi langsiktige resultater.
• Folkehelse oppgis å være på agendaen i ledermøter og skal være integrert i alt planarbeid.
• Delplaner og temaplaner er alle politisk vedtatt.
• Kommunen har ikke etablert og forankret oppfølgingen av det løpende oversiktsarbeidet i kommunen pr i dag.
• Kommunen har imidlertid forankret generelt planarbeid som en tverrsektoriell arbeidsoppgave, dette kan man dra nytte av.
• Også politisk er oversiktsarbeidet ikke klart forankret. De ulike delplanene er imidlertid forankret, noe som peker på gode muligheter for politisk forankring også av det løpende folkehelsearbeidet. (En slik forankring er ikke avhengig av en egen «plan»).
• Folkehelsekoordinator har en relativt liten stilling (20%) og er plassert i helseavdelingen med lederoppgaver. Dette er en liten ressurs i forhold til oppgavene. Erfaringer fra forskning tyder på at man lykkes bedre med folkehelsearbeidet dersom folkehelsekoordinatoren plasseres mer strategisk nærmere rådmannsnivået.
• Kommuneoverlegen er tilgjengelig og kan bidra med samfunnsmedisinsk kompetanse. I 50 % stilling for to kommuner anses dette for tilstrekkelig til å ivareta oppgavene med «det løpende oversiktsarbeidet».
• Øverste ledelse følger med på det som skjer, men etterspør i liten grad konkrete resultater på dette området. Tydelige forventninger og oppfølging av de konkret arbeidsoppgavene som følger av kravet til «løpende oversikt» ville styrket fremdriften.

Kommunens egen Plan for helse og omsorg og «løpende oversikt»:

• Kommunen ser på Plan for helse og omsorg som et viktig bidrag til å ivareta folkehelse. I denne planen er det elementer som kan brukes i det løpende oversiktsarbeidet.
• Det mangler tilstrekkelig datagrunnlag og dokumentasjon av analyser i forhold til lovens krav om løpende oversikt.
• Kravet til å ha «oversikt over folkehelseutfordringene» et ansvar som påligger kommunen fra 1.1.2012 og som i stor grad er en videreføring av kommuneoverlegens ansvar etter den gamle kommunehelsetjenesteloven. Kommunen har etter vår vurdering ikke kommet langt i dette arbeidet.
• Oppgaven med både å ha «løpende oversikt» og lage et «oversiktsbilde» bør ses i nær sammenheng, og hvis man lykkes med en av delene så vil man dra nytte av det i den andre delen. (Tilsynets lovlighetskontroll ved dette tilsynet omfatter ikke kravet om ett ferdig «oversiktsbilde»).
• Datatilfanget skal velges mellom tilgjengelig informasjon fra statlige og fylkeskommunale databaser, samt viktige innspill fra lokal kunnskap i kommunen. For eksempel egne vurderinger fra NAV-Evje og Hornnes, Helse og sosialsektoren, skole og oppvekst mv. Det påpekes i rutiner for evaluering av helse- og omsorgsplanen at ledere fra alle sektorer kom med innspill fra sine tjenesteområder. I tillegg ble innbyggerne invitert til å komme med innspill. Disse rutinene kan brukes videre i arbeidet med den løpende oversikten.

Samlet vurdering av det løpende oversiktsarbeidet:

Evje og Hornnes har valgt å ikke ha egen «Folkehelseplan». Kommunen ser folkehelse som en del av det øvrige planarbeidet. Lovens krav til «det løpende oversiktsarbeidet» er en arbeidsmetode og stiller krav til systematisk organisering og styring, samt krav til dokumentasjon slik at man kan bruke tallene, analysene, konklusjonene mv. på lang sikt når kommunens planstrategi skal fastsettes. Evje og Hornnes har laget en Plan for helse og omsorg der elementer av denne kan bearbeides og brukes i det løpende oversiktsarbeidet. Det gjelder også kravet til oversiktsbildet, som bør ses i sammenheng.

7. Regelverk

Aktuelt lovverk:

• Lov om kommunenes folkehelsearbeid LOV 2011-06-24 nr. 29
• Forskrift om oversikt over folkehelsen FOR 2012-06-28-692

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kommunal planstrategi 2013-2015
• Utskrift fra møtebok i kommunestyret 21.3.2010 om kommunal planstrategi
• Kommuneplan for Evje og Hornnes kommune, Samfunnsdel 2010-2021
• Kommuneplan for Evje og Hornnes kommune, Arealdel 2011-2021
• Retningslinjer arealdel og vedtatte bestemmelser
• Kommunedelplan for idrett, friluftsliv, fysisk aktivitet og folkehelse
• Plan for helse og omsorg, Evje og Hornnes kommune 2013-2021
• Plan for flyktningarbeidet i Evje og Hornnes kommune 2012-2015
• Interkommunal rusmiddelpolitisk handlingsplan for Setesdal 2013-2016
• Handlingsplan for trivsel, tryggleik og læring i grunnskulen 2010-2015
• Temaplan for energi og klima 2010-2015
• Smittevernplan og Pandemiplan
• Rutine «Opplæringsloven Kapittel 9a Elevane sitt skulemiljø»
• Temaplan for Furuly Friluftspark
• Plan for helsemessig og sosial beredskap
• Risiko og sårbarhetsanalyse for kommunene i Setesdal, 2010
• Organisasjonskart administrasjonen i Evje og Hornnes kommune.
• Organisasjonskart helseavdelingen i Evje og Hornnes kommune.
• Stillingsbeskrivelse for kommuneoverlege
• Arbeidsavtale planfaglig ansvarlig
• Navn på 15 ansatte med oppgaver knyttet til folkehelsearbeidet
• Oversikt over navn: folkehelsearbeidet
• Stillingsbeskrivelse folkehelsekoordinator
• Dokumentasjon ved tilsyn (vedlegg 6 i første oversendelse)
• Stillingsbeskrivelse kommuneoverlege
• Dokumentasjon ved tilsyn (vedlegg 2 i andre oversendelse)
• Organisasjonskart

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev: Melding om tilsyn, 27.6.2014
• E-post: Oversikt over dokumentasjon, 9.7.2014
• Brev: Oversikt over dokumentasjon, 17.7.2014
• Brev: formøte, 14.8.2014
• Dokumenter fra kommunen, innkommet 20.8.2014
• Dokumenter fra kommunen, innkommet 26.8.2014

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Knut Berg, ass.fylkesmann
Lasse Svenstrup Andersen, seniorrådgiver, Sosial- og helseavdelingen
Kjetil Juva ass.fylkeslege, Sosial- og helseavdelingen
Solveig Pettersen Hervik, rådgiver folkehelse, Sosial- og helseavdelingen

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk