Rapport fra tilsyn med folkehelsearbeidet i Gjerstad kommune 2014

Sammendrag

Denne rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen det reviderte området, samt vurdering av det arbeidet som er gjort.

Tilsynet er del av et landsomfattende tilsyn som skal gjennomføres i samtlige fylker. Systemrevisjonen omfattet dette området:

• Om kommunen har kommet i gang med det løpende oversiktsarbeidet, og om kommunen har sørget for tverrsektoriell forankring og systematisk styring og kontroll av dette arbeidet.

I tillegg til å gjennomføre lovlighetskontroll med ovenfor nevnte tema skal Fylkesmannen vurdere kommunens arbeid. Det skal ikke konkluderes med om det foreligger avvik eller ikke under dette punktet i rapporten. Vurderingen skal gjøres på følgende premiss:

• Fylkesmannens vurdering av status i kommunen gjøres med utgangspunkt i bestemmelsene i lov og forskrift, og skal være en hjelp for kommunen i det videre arbeidet. Kommunen står fritt til selv å velge de løsninger som passer best i den enkelte kommune.

Fylkesmannen har sett at Gjerstad kommune har utarbeidet egne delplaner som kan være en begynnelse på det løpende folkehelsearbeidet. Det er likevel ikke tilstrekkelig i forhold til lovens krav:

Avvik 1:

Kommunen har ikke tilrettelagt for arbeidet med den løpende oversikten over helsetilstanden og påvirkningsfaktorer.

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder

Knut Berg
ass.fylkesmann

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Gjerstad kommune i perioden 27.6.14 – 23.12.2014. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av det landsomfattende tilsynet på oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen har myndighet til å føre tilsyn etter lov om folkehelsearbeid §§ 31 og 32.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen, og om dette ivaretas på en slik måte at kommunens administrasjon styrer og kontrollerer det løpende arbeidet på en systematisk måte. Det er ikke eksplisitt krav om «internkontroll» på dette området. Det legges likevel til grunn en vurdering av forsvarlig styring og kontroll. Derfor må de samme prinsipper legges til grunn som gjelder i «forskrift om internkontroll» i helse og omsorgstjenesten i kommunen.

Systemrevisjonen er gjennomført ved granskning av planer og styrende dokumenter, samt at vi har intervjuer med ansatte i kommunen. Den suppleres med en del som omhandler «vurdering» av kommunens arbeid.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Politisk har man vedtatt to delplaner: 1) Plan for helse og omsorg og 2) Plan for oppvekst og utdanning som er ment å skulle ivareta folkehelseperspektivet. Det legges det opp til en tverrsektoriell tilnærming i kommunen: Planarbeidet er godt politisk forankret. Det er ikke lagt opp til en egen strategi for å holde løpende oversikt over helsetilstander og påvirkningsfaktorer, eller lage et oversiktsbilde. Kommunen har startet opp med å lage et såkalt «utfordringsbilde» som ennå ikke er sluttført.

Administrativt har Gjerstad kommune organisert seg med et lederteam. I tillegg til rådmannen er leder for Administrasjonsenheten og leder for Plan, nærings- og Kulturenheten (PLN) med i Lederteamet. Kommunen har i tillegg åtte andre tjenesteenheter (skoler, barnehager, Nav, Pleie og omsorg, Teknisk drift og Familiehuset). Organisasjonskart:

https://www.gjerstad.kommune.no/organisasjon/organisasjonskart/

Kommunen har tillagt enhetsleder for familiehuset en folkehelsekoordinator rolle estimert til 30 % stilling, denne personen er også leder for familiehuset. Folkehelsearbeidet er inntil år 2012 forankret i et Folkehelseprogram (2012). Med ny planstrategi skulle det inngå i en større helhet.

Gjerstad er en innlandskommune plassert øst i Aust-Agder. Kommunen har ca. 2.500 innbyggere innbyggere pr. september 2014, og det forventes en ytterligere stigning av folketallet de neste årene.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 17.7.2014. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble holdt 28.10.2014.

Åpningsmøte ble holdt 4.10.2014.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble holdt 5.10.2014.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet tar utgangspunkt i det nye regelverket om folkehelsearbeidet fra 1.1.2012.

Dette regelverket angir en arbeidsform der kommunen skal skaffe seg løpende oversikt med folkehelsen i kommunen. Folkehelseloven § 5 sier at kommunen skal ha «nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne». I dette ligger at folkehelseutfordringer skal identifiseres.

Folkehelsearbeidet skal være tverrsektorielt og kunnskapsbasert, og baseres på lokale vurderinger og prioriteringer over hvilke folkehelseutfordringer kommunen velger å arbeide aktivt med. Dette følger av forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3-5.

Vi undersøkte følgende tema i lovlighetskontrollen:

• Om det løpende arbeidet hadde tilstrekkelig forankring mot rådmann/ledelsen i kommunen.
• Om det i det løpende oversiktsarbeidet hentes inn kunnskap og informasjon fra mange samfunnssektorer. Arbeidet skal ha tverrsektoriell organisering. Det må være avklart hvilke oppgaver som skal ligge til ulike enheter/virksomhetsområder (f.eks. å følge med på kilder, registrere informasjon, oppdatere informasjonen, utforme grunnlaget for beslutninger) og hvordan dette skal koordineres/håndteres i et tverrsektorielt perspektiv.
• Om det er kjent hvem som har ansvar for ulike oppgaver i det løpende oversiktsarbeidet.
• Om kommunen har besluttet hvilke forhold den har behov for løpende å ha oversikt over når det gjelder befolkningens helsetilstand og faktorene som påvirker den. At kommunen har fattet beslutninger om dette er en del av lovlighetskontrollen.
• Om kommunen sørger for at medarbeiderne har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre sine oppgaver. Kommunelegen skal ivareta bl.a. samfunnsmedisinsk rådgivning i folkehelsearbeidet, herunder også i oversiktsarbeidet og bidra med epidemiologiske analyser.
• Om kommunen fører internkontroll. Sjekker kommunens ledelse om arbeidet er kommet i gang og hvilke aktiviteter som pågår?

Det kommunale selvstyre legger opp til at kommunene i stor grad selv bestemmer hvordan den enkelte kommune organiserer og tilrettelegger arbeidet. Statens helsetilsyn har derfor bestemt at Fylkesmannen skal komme med en vurdering av status for kommunens arbeid.

Følgende inngår i Fylkesmannens kartlegging og vurdering av det arbeidet som er gjort:

• Kommunens tilrettelegging av arbeidet med det løpende folkehelsearbeidet og den styring ledelsen har lagt opp til.
• Eventuelle sprik mellom identifiserte folkehelseutfordringer og hvilke forhold kommunen har besluttet å følge med på innenfor temaene a–f
• I hvilket omfang kommunen har vurdert sitt behov for informasjonsinnhenting innenfor angitte tema i oversiktsforskriften § 3 a–f.
• Om kommunen har tatt stilling til hvilken informasjon som skal innhentes fra de ulike kunnskapskildene angitt i folkehelseloven § 5 a–c og hvor ofte dette skal skje.
• Om kommunen har tatt stilling til hvilke kilder den vil benytte seg av, og om kommunen faktisk innheter disse opplysninger fra disse kildene.
• I hvilket omfang kommunen foretar faglige vurderinger av innhentede opplysninger om årsaksforhold, konsekvenser og definerer hovedutfordringer og ressurser.
• I hvilket omfang det foreligger dokumentasjon av innhentede opplysninger og vurderingene av disse.

Kommunen skal i følge oversiktsforskriften foreta både et løpende oversiktsarbeid og utarbeide et samlet oversiktsdokument hvert fjerde år. Disse to oppgavene bør ses i sammenheng. Det løpende oversiktsarbeidet skal kunne anvendes som kunnskapsgrunnlag ved planlegging, iverksetting av tiltak og evaluering. Det samlede oversiktsdokumentet skal utarbeides hvert fjerde år og inngå som grunnlag for kommunens planstrategi og øvrige plan- og beslutningsprosesser. Kommunene må derfor høsten 2016 ha ferdigstilt et samlet oversiktsdokument som grunnlag for sin planstrategi for den neste fireårige plansyklusen.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen har ikke tilrettelagt for arbeidet med den løpende oversikten over helsetilstanden og påvirkningsfaktorer.

Dette er et avvik fra Folkehelseloven §§ 5 og 30, jf oversiktsforskriften § 3 og 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Arbeidet er ikke tilstrekkelig forankring inn mot sentral ledelse
• Ønske om tverrsektoriell organisering, men ikke alle deltar
• Det er uavklart hvilken ansvarsfordeling ansatte har i det løpende oversiktsarbeidet
• Kommunen har ikke besluttet hvilke forhold den har behov for løpende å ha oversikt over når det gjelder befolkningens helsetilstand og faktorene som påvirker den.
• Det mangler analyse av datamaterialet. Det foreligger pr i dag en god del oppstillinger i «utfordringsbildet» som kan benyttes i et videre arbeid.
• De positive faktorer som kan påvirke helsetilstanden er i liten grad beskrevet.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Forankring av arbeidet administrativt, tverrsektorielt (kulturelt) og politisk:

Kommunen har gjort en god del arbeid med 1) Plan for helse og omsorg og 2) Plan for oppvekst og utdanning. Dette er noe annet enn det «løpende oversikstarbeidet» som beskrives i loven og forskriften. Disse planene har blitt systematisk utarbeidet etter egne fremdriftsplaner av egne arbeidsgrupper. Arbeidet er organisert tverrsektorielt. Disse arbeidsgruppene har relativt stort handlingsrom. Planene er forelagt politisk nivå og godkjent. Lederne i enheten har i liten grad vært med på å påvirke resultatet før planen ble lagt frem og godkjent.

• De fleste intervjuobjekter hadde god begrepsforståelse av folkehelse som et tverrsektorielt ansvar som alle i kommunen må bidra inn i for at det skal gi langsiktige resultater.
• Det synes ennå uklart hva de ulike sektorene skal bidra med konkret, for eksempel hva de skal følge med på og spille inn, både i oppstarten og i det løpende kontinuerlige oversiktsarbeidet.
• Øverste ledelse følger med på det som skjer, men etterspør i liten grad konkrete resultater. Øverste ledelse er ikke kjent med kravene i «oversikstforskriften».

«Løpende oversikt» og det samlede oversiktsbildet

Det er nylig laget et «utfordringsbilde». Deler tall og statistikkmaterialet her vil kunne benyttes i det løpende oversiktsarbeidet. Her finner man noen analyser og vurderinger. Arbeidet med dette dokumentet var ikke forankret opp mot rådmannen, og har derfor heller ikke støtte hos lederne for enhetene eller politisk nivå. Dette kan være en oppstart for å se på utfordringer og muligheter (ressurser), og må på et senere tidspunkt lede til en prosess der hovedutfordringer utpekes. Man må da gjøre prioriteringer etter at analysearbeidet er gjort. Dette vil til dels være politiske beslutninger, jf kravet om politisk behandling av planstrategien. Neste kommunestyre konstitueres etter valget i 2015. Det et krav at dette nye kommunestyret skal vedta en planstrategi innen høsten 2016, og denne planen skal bygge på «det løpende oversiktsarbeidet» og «oversiktsbildet» som man i dag jobber administrativt med.

Samlet vurdering av det løpende oversiktsarbeidet:

Gjerstad utarbeidet gode delplaner som kan brukes videre i det løpende oversiktsarbeidet. I «utfordringsbilder» ligger det også mye som kan brukes videre.

For å få gjort de konkrete arbeidsoppgavene i «det løpende oversiktsarbeidet» og komme i gang med den arbeidsformen eller metoden som forskriften beskriver, er det avgjørende med administrativ forankring. Resultater og fremdrift må etterspørres fra øverste ledernivå. Ressurser i form av at kompetente medarbeidere får avsatt tid til å gjøre arbeidet er avgjørende.

7. Regelverk

Aktuelt lovverk:

• Lov om kommunenes folkehelsearbeid LOV 2011-06-24 nr. 29
• Forskrift om oversikt over folkehelsen FOR 2012-06-28-692

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kommunal planstrategi
• Plan for implementering av folkehelsearbeidet (2013-2016)
• Utkast: Oversiktsbilde
• Oversikt over navn: folkehelsearbeidet
• Stillingsbeskrivelse folkehelserådgiver
• Dokumentasjon ved tilsyn (vedlegg 6 i første oversendelse)
• Stillingsbeskrivelse kommunelege

· Dokumentasjon ved tilsyn (vedlegg 2 i andre oversendelse)

• Organisasjonskart

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev: Melding om tilsyn, 17.7.2014
• E-post: Oversikt over dokumentasjon
• E-post: Oversikt over dokumentasjon
• E-post: avtale om formøte
• E-post: Oversikt over dokumentasjon
• E-post: ettersending av dokumentasjon

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Knut Berg ass.fylkesmann

Solveig Pettersen Hervik seniorrådgiver(folkehelse), Sosial- og helseavdelingen

Lasse Svenstrup Andersen seniorrådgiver (jurist), Sosial- og helseavdelingen

Thomas C. Kiland-Langeland ass. direktør, miljøvernavdelingen

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk