Rapport fra tilsyn med folkehelsearbeidet i Lillesand kommune 2014

Sammendrag

Denne rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen det reviderte området, samt vurdering av det arbeidet som er gjort.

Tilsynet er del av et landsomfattende tilsyn som skal gjennomføres i samtlige fylker. Systemrevisjonen omfattet dette området:

• Om kommunen har kommet i gang med det løpende oversiktsarbeidet, og om kommunen har sørget for tverrsektoriell forankring og systematisk styring og kontroll av dette arbeidet.

I tillegg til å gjennomføre lovlighetskontroll med ovenfor nevnte tema skal Fylkesmannen vurdere kommunens arbeid. Det skal ikke konkluderes med om det foreligger avvik eller ikke under dette punktet i rapporten. Vurderingen skal gjøres på følgende premiss:

• Fylkesmannens vurdering av status i kommunen gjøres med utgangspunkt i bestemmelsene i lov og forskrift, og skal være en hjelp for kommunen i det videre arbeidet. Kommunen står fritt til selv å velge de løsninger som passer best i den enkelte kommune.

Fylkesmannen har sett at Lillesand kommune har igangsatt en rekke prosesser og følger sin egen fremdriftsplan i folkehelsearbeidet. Det er likevel ikke tilstrekkelig i forhold til lovens krav:

Avvik 1:

Kommunen har ikke samfunnsmedisinsk kompetanse tilgjengelig, og dette hindrer dem i videre .fremdrift med den løpende oversikten overfolkehelsearbeidet.

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder

Knut Berg
ass.fylkesmann

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Lillesand kommune i perioden 27.6.14 - 23.12.2014. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av det landsomfattende tilsynet på oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen har myndighet til å føre tilsyn etter lov om folkehelsearbeid §§ 31 og 32.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen, og om dette ivaretas på en slik måte at kommunens administrasjon styrer og kontrollerer det løpende arbeidet på en systematisk måte. Det er ikke eksplisitt krav om «internkontroll» på dette området. Det legges likevel til grunn en vurdering av forsvarlig styring og kontroll. Derfor må de samme prinsipper legges til grunn som gjelder i «forskrift om internkontroll» i helse og omsorgstjenesten i kommunen.

Systemrevisjonen er gjennomført ved granskning av planer og styrende dokumenter, samt at vi har intervjuer med ansatte i kommunen. Den suppleres med en del som omhandler «vurdering» av kommunens arbeid.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Politisk legges det opp til en tverrsektoriell styring i kommunen: I tillegg til Formannskapet har man Tjenesteutvalg som behandler prinsipielle saker som gjelder kommunens tjenesteproduksjon. Planutvalg tar oppgaver som følger av plan- og bygningsloven.

Administrativt har Lillesand kommune tre kommunalsjefer under rådmannens ledelse. Disse tre sektorene kalles Sektor for helse og kultur, Sektor for skole og barnehage, og Sektor for tekniske tjenester. Kommunen er videre delt inn i 27 enheter. Organisasjonskart:

https://www.lillesand.kommune.no/

Kommunen har tilsatt en folkehelsekoordinator i 70 % stilling. Folkehelsearbeidet er politisk forankret i planstrategien (2012-2015) og implementeringsplan for folkehelse (2013-2016), vedtatt 30.10. 2013. Kommunen har involvert alle sektorer i oppstarten av arbeidet med å skaffe oversikt over folkehelseutfordringene. Det er nedsatt en styringsgruppe og en arbeidsgruppe.

Lillesand ligger sentralt plassert med grense mot Kristiansand i vest og Grimstad i øst. Lillesand er en del av «Knutepunkt Søm som blant annet samarbeider om folkehelse. Kommunen har ca. 10.300 innbyggere pr. september 2014, og det forventes en ytterligere stigning av folketallet de neste årene. Størst økning kommer i aldersgruppene over 67 år. Arbeidsledigheten er relativt lav, dette kan ha sammenheng med at kommunen ligger sentralt plassert i forhold til byene på hver side.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 27.6.2014. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble holdt 26.8.2014.

Åpningsmøte ble holdt 23.9.2014.

Intervjuer

6 personer ble intervjuet. Kommunelegen møtte ikke.

Sluttmøte ble holdt 24.9.2014.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet tar utgangspunkt i det nye regelverket om folkehelsearbeidet fra 1.1.2012.

Dette regelverket angir en arbeidsform der kommunen skal skaffe seg løpende oversikt med folkehelsen i kommunen. Folkehelseloven § 5 sier at kommunen skal ha «nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne». I dette ligger at folkehelseutfordringer skal identifiseres.

Folkehelsearbeidet skal være tverrsektorielt og kunnskapsbasert, og baseres på lokale vurderinger og prioriteringer over hvilke folkehelseutfordringer kommunen velger å arbeide aktivt med. Dette følger av forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3-5.

Vi undersøkte følgende tema i lovlighetskontrollen:

• Om det løpende arbeidet hadde tilstrekkelig forankring mot rådmann/ledelsen i kommunen.
• Om det i det løpende oversiktsarbeidet hentes inn kunnskap og informasjon fra mange samfunnssektorer. Arbeidet skal ha tverrsektoriell organisering. Det må være avklart hvilke oppgaver som skal ligge til ulike enheter/virksomhetsområder (f.eks. å følge med på kilder, registrere informasjon, oppdatere informasjonen, utforme grunnlaget for beslutninger) og hvordan dette skal koordineres/håndteres i et tverrsektorielt perspektiv.
• Om det er kjent hvem som har ansvar for ulike oppgaver i det løpende oversiktsarbeidet.
• Om kommunen har besluttet hvilke forhold den har behov for løpende å ha oversikt over når det gjelder befolkningens helsetilstand og faktorene som påvirker den. At kommunen har fattet beslutninger om dette er en del av lovlighetskontrollen.
• Om kommunen sørger for at medarbeiderne har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre sine oppgaver. Kommunelegen skal ivareta bl.a. samfunnsmedisinsk rådgivning i folkehelsearbeidet, herunder også i oversiktsarbeidet og bidra med epidemiologiske analyser.
• Om kommunen fører internkontroll. Sjekker kommunens ledelse om arbeidet er kommet i gang og hvilke aktiviteter som pågår?

Det kommunale selvstyre legger opp til at kommunene i stor grad selv bestemmer hvordan den enkelte kommune organiserer og tilrettelegger arbeidet. Statens helsetilsyn har derfor bestemt at Fylkesmannen skal komme med en vurdering av status for kommunens arbeid. Følgende inngår i Fylkesmannens kartlegging og vurdering av det arbeidet som er gjort:

• Kommunens tilrettelegging av arbeidet med det løpende folkehelsearbeidet og den styring ledelsen har lagt opp til.
• Eventuelle sprik mellom identifiserte folkehelseutfordringer og hvilke forhold kommunen har besluttet å følge med på innenfor temaene a-f
• I hvilket omfang kommunen har vurdert sitt behov for informasjonsinnhenting innenfor angitte tema i overskriftsforskriften § 3 a-f.
• Om kommunen har tatt stilling til hvilken informasjon som skal innhentes fra de ulike kunnskapskildene angitt i folkehelseloven § 5 a-c og hvor ofte dette skal skje.
• Om kommunen har tatt stilling til hvilke kilder den vil benytte seg av, og om kommunen faktisk innheter disse opplysninger fra disse kildene.
• I hvilket omfang kommunen foretar faglige vurderinger av innhentede opplysninger om årsaksforhold, konsekvenser og definerer hovedutfordringer og ressurser.
• I hvilket omfang det foreligger dokumentasjon av innhentede opplysninger og vurderingene av disse.

Kommunen skal i følge oversiktsforskriften foreta både et løpende oversiktsarbeid og utarbeide et samlet oversiktsdokument hvert fjerde år. Disse to oppgavene bør ses i sammenheng. Det løpende oversiktsarbeidet skal kunne anvendes som kunnskapsgrunnlag ved planlegging, iverksetting av tiltak og evaluering. Det samlede oversiktsdokumentet skal utarbeides hvert fjerde år og inngå som grunnlag for kommunens planstrategi og øvrige plan­ og beslutningsprosesser. Kommunene må derfor høsten 2016 ha ferdigstilt et samlet oversiktsdokument som grunnlag for sin planstrategi for den neste fireårige plansyklusen.

5. Funn

Fylkesmannen konkluderer med at mangel på samfunnsmedisinsk kompetanse er en kritisk faktor som bremser videreføringen av det arbeidet som er igangsatt. Lovens forutsetning er ikke oppfylt.

Avvik 1:

Kommunen har ikke samfunnsmedisinsk kompetanse tilgjengelig, og dette hindrer dem i videre .fremdrift med den løpende oversikten over folkehelsearbeidet.

Dette er et avvik fra Folkehelseloven §§ 5, 30 og 27 bokstav a. Det vises også til oversiktsforskriften § 3 og 4.

Folkehelseloven 27 bokstav a): Samfunnsmedisinsk kompetanse: Kommunen skal ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse for å ivareta oppgaver etter loven her. Det skal ansettes en ellerflere kommuneleger som medisinsk-faglig rådgiver for kommunen for å ivareta blant annet:
a) samfunnsmedisinsk rådgivning i kommunens folkehelsearbeid, jf §§ 4 til 7, herunder epidemiologiske analyser, jf § 5 annet ledd,

Kommunene kan samarbeide med andre kommuner om ansettelse av kommunelege.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Løpende oversikt: hvilke konkrete oppgaver med å følge utviklingen som er tillagt de ulike sektorene og nøkkelpersonene er ikke avklart.
• Kommunen har ikke besluttet hvilke forhold den har behov for løpende å ha oversikt over når det gjelder befolkningens helsetilstand og faktorene som påvirker den. For eksempel fullført videregående skole, skoletestresultater, nøkkeltall helse osv.
• Kommunelegen møter ikke ved innkallinger til møter i Styringsgruppa. Kommunen har ikke annen samfunnsmedisinsk kompetanse tilgjengelig.
• Det mangler analyse av datamaterialet. Det foreligger pr i dag en rekke oppstillinger av tall og grafer uten at dette er systematisert eller analysert.
• De positive faktorer som kan påvirke helsetilstanden er i liten grad beskrevet.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kommunal planstrategi 2012 - 2015, vedtatt av bystyret 31. 10.2012

• I den kommunale planstrategien er folkehelse tatt opp som tema, og det er påpekt at kommunens oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i kommunen skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi, jf. folkehelseloven § 6.
• Ifølge planstrategien har kommunen pr. vedtaksdato startet arbeidet med å finne gode systemer for å ivareta kravene i den nye folkehelseloven.
• Planstrategien foreslår at det skal utarbeides en folkehelsestrategi/-plan for folkehelsearbeidet i kommunen.

Kommuneplan 2011-2023, vedtatt 11.10.2011
Samfunnsdelen

• Folkehelse er tatt opp som tema i kommuneplanens samfunnsdel. Det er herunder:
  - skissert noen rammer for folkehelsearbeidet og gitt en kort beskrivelse av status («Slik har vi det»),
  - satt opp mål innenfor temaet folkehelse («Slik vil vi ha det»), og
  - angitt «tiltak» for hvordan de skal nå målene («Slik kommer vi dit»).

Revisjon av Kommuneplanen (2014-2026)

• Kommunen reviderer kommuneplanen.

Forankring av arbeidet administrativt, tverrsektorielt (kulturelt) og politisk:

• Tjenesteutvalget har vist interesse for folkehelsearbeidet. Utvalget har hatt to møter om folkehelse og levekår sammen med kommunens administrasjon. Plan for implementering av folkehelsearbeid i Lillesand kommune 2013-2016 er politisk vedtatt.
• I oktober 2013 ble det avholdt en egen temadag for kommunalt ansatte med tema «folkehelse». Videre har hele ledergruppa deltatt på kurs om «styringsdata» i 2013.
• Folkehelse oppgis å være på agendaen i alle ledermøter.
• Samtlige intervjuobjekter hadde god begrepsforståelse av folkehelse. Inntrykket er at man forstår folkehelsebegrepet som et tverrsektorielt ansvar som alle i kommunen må bidra inn i for at det skal gi langsiktige resultater.
• Det synes ennå uklart hva de ulike sektorene skal bidra med konkret, for eksempel hva de skal følge med på og spille inn, både i oppstarten og i det løpende kontinuerlige oversiktsarbeidet. (Kommunen fremholder at de ennå ikke er ferdige med dette arbeidet og at dette kommer senere.)
• Øverste ledelse følger med på det som skjer, men etterspør i liten grad konkrete resultater. Tydeligere forventninger og oppfølging av egen tidsplan ville styrke fremdriften. Når kommunelegen ikke tar ansvar for at samfunnsmedisinsk kompetanse ivaretas i det løpende arbeidet, bør dette følges opp av ledelsen ved at man sørger for å bringe denne kompetanse inn i det løpende arbeidet. Kommunelegens stilling består i arbeid en dag i uka som kommunelege. Det er lite for en kommune av Lillesands størrelse, det blir derfor begrenset hva kommunelegen har kapasitet til å bidra med ved siden av andre gjøremål.

Implementeringsplan 2013-2016

Folkehelsearbeidet er politisk forankret i vedtatt implementeringsplan, datert 30.10. 2013.

• Styringsgruppa består av kommunelegen og folkehelsekoodinatoren (leder av gruppa), samt tre kommunalsjefer fra hver sektor (teknisk - skole og barnehage -helse og kultur). I tillegg tre rådgivere, disse kommer fra hver sin sektor (tre til sammen).
• Kommunen har økt stillingshjemmelen for folkehelsekoordinatoren fra 20 % til 70 %.
• Det er nedsatt en arbeidsgruppe som skal arbeide med folkehelseutfordringer.
• Det er laget en fremdriftsplan. Kommunen har ikke klart å følge denne tidsmessig, bla skulle første utkast til oversiktsbildet vært klart våren 2014, det samme gjelder analyse av årsakssammenhenger og konsekvenser.
• Andre utkast til oversiktsbildet skal være ferdig vår 2015, og skriftlig oversiktsdokument skal være ferdig vår 2016.

«Løpende oversikt» og det samlede oversiktsbildet

• Vi fikk presentert et «utkast til oversiktsbilde", dvs. at kommunen ikke har presentert et funksjonelt oversiktsbilde, jf egen fremdriftsplan. Informasjonsinnhentingen er ikke ferdig. Det mangler tilstrekkelig datagrunnlag på enkelte områder. På andre områder som pkt. 4.0 om «Skader og ulykker» er det ikke fylt ut noe.
• Kravet til å ha «oversikt over folkehelseutfordringene» er et ansvar som påligger kommunen fra 1.1.2012 og som i stor grad er en videreføring av kommunelegens ansvar etter den gamle kommunehelsetjenesteloven. Kommunen har ikke kommet langt i dette arbeidet.
• Oppgaven med både å ha «løpende oversikt» og lage det samlede oversiktsbilde bør sees i nær sammenheng, og hvis man lykkes med en av delene så vil man dra nytte av det i den andre delen.
• Datatilfanget skal velges mellom tilgjengelig informasjon fra statlige og fylkeskommunale databaser, samt viktige innspill fra lokal kunnskap i kommunen. For eksempel egne vurderinger fra NAV-Lillesand, Helse og sosialsektoren, skole og oppvekst mv.
• Kravet til å ha «oversikt over folkehelseutfordringene» er ikke noe som inntrer ved rullering av kommuneplanen i 2016. Det er et ansvar som påligger kommunen fra 1.1.2012 og som i stor grad er en videreføring av kommunelegens ansvar etter den gamle kommunehelsetjenesteloven. Kommunen har ikke kommet langt i dette, jf «Oversiktsbildet».
• Det foreligger pr i dag en rekke oppstillinger av tall og grafer uten at dette er systematisert, i noen særlig grad vurdert årsakssammenhenger, konsekvenser, definert hovedutfordringer og ressurser.
• Det mangler analyse av datamaterialet. Samfunnsmedisinsk kompetanse er ikke benyttet/tilgjengelig. Der kommunen ikke har tilstrekkelig personell med samfunnsmedisinsk kompetanse eller lignende, må slik kompetanse hentes inn fra andre. Dette gjelder for eksempel kompetanse innen epidemiologi, kunnskap om årsakssammenhenger mellom påvirkningsfaktorer og helse.
• Utkastet til oversiktsbildet bærer preg av at man ikke har fulgt lovens og forskriftens systematikk: det skal 1) innhentes informasjon som 2) deretter systematiseres og analyseres, før man til sist skal 3) utarbeide grunnlag for beslutninger om mål og tiltak for folkehelsearbeidet. Underveis i dette arbeidet er samfunnsmedisinsk kompetanse avgjørende for det løpende arbeidet.
• I følge folkehelseloven skal oversikten etter § 5 inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi og kommunen skal etter plan- og bygningsloven fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor. Det betyr at en ikke skal gå direkte fra oversiktsbildet til tiltak, men ha vurdert og fastsatt mål for arbeidet.

Samlet vurdering av det løpende oversiktsarbeidet:

Alt i alt har Lillesand gjort en rekke grunnleggende grep for å forankre arbeidet med folkehelseutfordringene i ulike sektorer, blant annet ved å etablere en forståelse og kultur blant ansatte. Også politisk er arbeidet klart forankret, noe som vil styrke det langsiktige arbeidet. Fylkesmannen mener at kommunen bør følge opp de gode initiativ og sørge for at konkrete arbeidsoppgaver som følger av lov og forskrift blir gjort. Fremdriften bør sikres ved systematisk oppfølging fra ledelsen i den tidsperioden som gjenstår før rullering av kommuneplanen inne 2016. Kommunen er inne i en kreativ prosess denne høsten og gjør fremskritt.

7. Regelverk

Aktuelt lovverk:

• Lov om kommunenes folkehelsearbeid LOV 2011-06-24 nr. 29
• Forskrift om oversikt over folkehelsen FOR 2012-06-28-692

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kommunal planstrategi
• Plan for implementering av folkehelsearbeidet (2013-2016)
• Utkast: Oversiktsbilde
• Oversikt over navn: folkehelsearbeidet
• Stillingsbeskrivelse folkehelserådgiver
• Dokumentasjon ved tilsyn (vedlegg 6 i første oversendelse)
• Stillingsbeskrivelse kommunelege
• Dokumentasjon ved tilsyn (vedlegg 2 i andre oversendelse)
• Organisasjonskart

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev: Melding om tilsyn, 27.6.2014
• E-post: Oversikt over dokumentasjon, 9.7.2014
• Brev: Oversikt over dokumentasjon, 17.7.2014
• Brev: formøte, 14.8.2014
• Dokumenter fra kommunen, innkommet 20.8.2014
• Dokumenter fra kommunen, innkommet 26.8.2014

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

• Lasse Svenstrup Andersen, seniorrådgiver, Sosial- og helseavdelingen
• Knut Berg, ass.fylkesmann
• Kjetil Juva, ass.fylkeslege, Sosial- og helseavdelingen
• Pia Molaug Hem, rådgiver, Miljøvernavdelingen

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk