Rapport fra tilsyn med planer for helsemessig og sosial beredskap i Tvedestrand kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Aust-Agder har gjennomført tilsyn som systemrevisjon i Tvedestrand kommune. Tilsynet omfattet kommunens planer for helsemessig og sosial beredskap, herunder smittevern- og pandemiplaner. Formålet var å vurdere om kommunen ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Under tilsynet ble følgende avvik påvist:

• Tvedestrand kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap og større revisjoner av disse er ikke godkjent av kommunestyret og kommunen har ikke et system som sikrer at planverket blir etterspurt av eller forelagt for kommunestyret.
• Tvedestrand kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap og endringer samt revideringer av disse er ikke kjent for de ansatte.
• Tvedestrand kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap er ikke samordnet.
• Tvedestrand kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap er ikke et verktøy til bruk for å håndtere uønskede hendelser og er således ikke operative.
• Tvedestrand kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap bygger på mangelfulle ROS-analyser.

Dato: 8. oktober 2014

Hallvard Kile
revisjonsleder

Gro Lislegard-Bækken
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Tvedestrand kommune i perioden 12. desember 2013 – 8. oktober 2014. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten i kommunen etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2. Myndigheten til å føre tilsyn med kommunenes planer for helsemessig og sosial beredskap følger blant annet av lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. § 12-3 jf. § 5-2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Tvedestrand er en bykommune i Aust-Agder fylke. Kommunen ligger ved kysten mellom Arendal og Risør. Mot innlandet grenser kommunen til Vegårshei, samt korte grenser til Åmli og Froland. Kommunen har ca. 6 000 innbyggere. 1/3 av innbyggerne bor i Tvedestrand by som er kommunens administrasjonssted. I sommerhalvåret øker folketallet betydelig, blant annet på en del av øyene.

Kommunen har en kommuneoverlege i 50% stilling. Fra høsten er det planlagt felles kommuneoverlegestilling med Risør. Kommunen har en egen beredskapsrådgiver. Innholdet i denne stillingen ble noe endret ved nyansettelse per 1. april 2014. Fokuset på beredskap er nå forsterket i kommunen. Både kommuneoverlegen og beredskapsrådgiveren inngår i rådmannens stab.

Enheten omsorg og rehabilitering, som har vært aktuell for dette tilsynet, har 200 ansatte hvorav en enhetsleder og 11 teamledere. Enheten er for tiden under omorganisering.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

• Varsel om tilsyn ble sendt 12. desember 2013
• Dokumenter fra kommunen ble oversendt 30. april 2014 og 19. mai 2014 og gjennomgått av tilsynslaget
• Åpningsmøte ble avholdt 28. mai 2014
• 6 personer ble intervjuet på tilsynsdagen og ordføreren ble intervjuet 3. juni 2014
• Oppsummeringsmøte ble avholdt 28. april 2014.

Oversikt over dokumenter som kommunen har oversendt, samt dokumenter som ble lagt frem under tilsynet er gitt i kapittel 7 - Dokumentunderlag.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet skulle undersøke om Tvedestrand kommune har planer for helsemessig og sosial beredskap, herunder smittevernplan med vedlegg, som samsvarer med kravene i lov og forskrift.

Kommunen plikter å utarbeide en beredskapsplan for sin helse- og omsorgstjeneste i samsvar med helseberedskapsloven, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2.

Krav til innholdet i planverket er bl.a. gitt i Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap, heretter benevnt forskriften.

Nedenfor følger en oversikt over de krav som stilles i forskriften og som Fylkesmannen har vurdert planverket opp mot.

I følge forskriften § 2 skal kommunestyret sørge for fastsettelse og oppdatering av beredskapsplanen. Det skal fremgå av beredskapsplanen hvor ofte planen og ROS-analysen den bygger på skal evalueres og oppdateres. Evalueringer og oppdateringer skal dateres og dokumenteres. Av dette følger at planene skal behandles i kommunestyret. Dette gjelder også etter mer omfattende eller grunnleggende endringer og revideringer av eksisterende planer.

Planene skal revideres årlig, jf. sivilbeskyttelsesloven § 15, 3. ledd.

ROS analysene skal oppdateres i takt med revisjon av kommunedelplaner, hvert fjerde år.
Jf. Sivilbeskyttelsesloven § 14, 3. ledd.

I følgeforskriftens § 3 skal planene bygge på en ROS-analyse for den aktuelle kommune og dennes særegenheter. Forutsetningene som ROS-analysen bygger på skal dokumenteres.

I følge forskriftens § 4 skal planene omfatte prosedyre for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse. Dette gjelder både personell og materiell. Prosedyrene må også være funksjonelle for personell som ikke er godt kjent med og i kommunen, eller som ikke har inngående beredskapserfaring.  

Forskriftens § 5 stiller krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap. Dette innebærer at kommunen ved en krise eller katastrofe skal kunne treffe beslutninger om egen virksomhets organisering og ressursdisponering og samvirke med overordnet ledd, myndigheter og samarbeidspartnere. Hvordan dette skal gjøres bør fremgå av planverket og være beskrevet slik at personell som ikke er godt kjent med og i kommunen, eller som ikke har inngående beredskapserfaring, kan nyttiggjøre seg informasjonen i en beredskapssituasjon.

Forskriftens § 6 stiller krav til samordning av beredskapsplanene, både internt og eksternt.

Forskriftens §7 stiller krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen skal ha nødvendig kompetanse, fått opplæring og ha nødvendig beskyttelsesutstyr. Planene skal være brukt i øvelser.

I følge forskriftens § 8 skal kommunen sørge for å ha tilfredsstillende sikkerhet for forsyning av viktig materiell, utstyr og legemidler.

I forskriftens § 9 stilles det krav til at kommunen har oversikt over personell som kan beordres.

Ovennevnte krav må omhandles i kommunens beredskapsplanverk.

5. Funn

Følgende avvik ble avdekket:

Avvik:

Tvedestrand kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap og større revisjoner av disse er ikke godkjent av kommunestyret og kommunen har ikke et system som sikrer at planverket blir etterspurt av eller forelagt for kommunestyret, jf. forskriften § 2 og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Det fremkommer ikke av planverket hvorvidt planen er godkjent av kommunestyret.
• Dette bekreftes gjennom intervjuene at planverket hverken godkjennes eller etterspørres av kommunestyret.

Avvik:

Tvedestrand kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap og endringer samt revideringer av disse er ikke kjent for de ansatte, jf. forskriften §§ 7 og 9 og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Planverket ligger på intranettet, men kommunen har ikke noe system som kontrollerer at planene eller endringer/revideringer blir lest.
• Det bekreftes gjennom intervjuene at intranettet ikke brukes aktivt av alle ansatte.
• Det fremkommer av smittevernplanen at enhetsleder skal kvittere for å ha mottatt og lest planen. Kvitteringsordningen følges ikke opp i praksis.
• De nåværende planene er ikke øvd årlig, siste øvelse var i 2011.

Avvik:

Tvedestrand kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap er ikke samordnet, jf. forskriften § 6.

Avviket bygger på følgende:

• Det foreligger ulike versjoner av den enkelte plan.
• Det er i den enkelte plan henvist til kapitler, tiltakskort o.l. som ikke omhandler det som det henvises til.

Avvik:

Tvedestrand kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap er ikke et verktøy til bruk for å håndtere uønskede hendelser og er således ikke operative, jf. forskriften §§ 4 og 5.

Avviket bygger på følgende:

• Tiltakskortene i de gjennomgåtte planene var ikke tilstrekkelig konkrete til å kunne fungere som verktøy for håndtering av hendelser i en beredskapssituasjon, f.eks. tiltakskortene for smitte og pandemi.
• Flere av tiltakskortene er bare henvisninger til plan for kriseledelse og plan for helsemessig og sosial beredskap, uten at det beskrives tiltak.
• Planverket henviser til kvalitetssystemet som ligger på et eget filsystem. Dette filsystemet brukes ikke aktivt av de ansatte.

Avvik:

Tvedestrand kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap bygger på mangelfulle ROS-analyser, jf. forskriften §§ 2 og 3 og sivilbeskyttelsesloven § 14, 3. ledd.

Avviket bygger på følgende:

• Det fremkommer ikke av planverket hvor ofte ROS analysene som det bygger på, skal evalueres og oppdateres.
• ROS analysene som er gjennomført er fra 2004 og 2008.
• Intervjuer bekrefter at ROS-analyser ikke er gjennomført senere enn 2008.

6. Regelverk

• Lov av 24.06.2011 nr 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• Lov av 23.06.2000 nr 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Forskrift av 23.07.2001 nr 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap  
• Lov av 05.08.1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven)
• Forskrift av 17.06.2005 nr. 610 om smittevern i helse- og omsorgstjenesten
• Lov av 25.06.2010 nr 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
• Forskrift av 22.08.2011 nr. 894 om kommunal beredskapsplikt
• Forskrift av 20.12.2002 nr 1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Politisk organisasjonskart
• Administrativt organisasjonskart
• Plan for kriseledelse
• Smittevernplan
• Plan for helsemessig og sosial beredskap
• Retningslinjer for psykososialt kriseteam
• Tips ved smitteutbrudd i enheten for omsorg og rehabilitering.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Årsmelding 2013
• Tilsynsrapport fra Fylkesmannen - beredskapsplaner og forebyggende beredskap - 26. april 2011.
• Øvelsesrapport - Østre Agder Brannvesen - 2013
• Balansert målstyring

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn 12. desember 2013
• Svar fra virksomheten 24.4.2013
• Programbrev for tilsynet 15.5.2014
• Rapport

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Hallvard Kile, revisjonsleder
Gro Lislegard-Bækken, revisor