Rapport fra tilsyn med planer for helsemessig og sosial beredskap i Iveland kommune 2015

Sammendrag

Fylkesmannen i Aust-Agder har gjennomført tilsyn som systemrevisjon i Iveland kommune. Tilsynet omfattet kommunens planer for helsemessig og sosial beredskap, herunder smittevern- og pandemiplaner. Formålet var å vurdere om kommunens planer ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Iveland kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap er ikke tilstrekkelig samordnet. Tiltakskortene er ikke tilstrekkelig operative som et verktøy til håndtering av uønskede hendelser.

Hallvard Kile
revisjonsleder

Gro Lislegard-Bækken
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Iveland kommune i perioden 12. november – 9. februar 2016. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannens myndighet til å føre tilsyn med kommunens planer for helsemessig og sosial beredskap følger blant annet av lov om kommunale helse- og omsorgtjenester m.m. § 12-3 jf. § 5-2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Iveland kommune ligger i innlandet i Aust-Agder fylke. Arealet er 262 km². Pr. januar 2015 bor 1315 personer i kommunen. Befolkningen bor spredt i kommunen med noe konsentrasjon rundt Vatnestrøm, Skaiå og Birketveit, der kommunehuset er plassert. Iveland grenser bl.a. til Vennesla kommune i Vest-Agder. Vennesla og Iveland samarbeider om legevaktsordningen. Iveland kommune er en del av det regionale samarbeidet i Setesdalsregionen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

• Varsel om tilsyn ble sendt 1. juli 2015.
• Åpningsmøte ble avholdt 12. november 2015 .
• Ni personer ble intervjuet.
• Sluttmøte ble avholdt 12. november 2015.
• Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittel 7: Dokumentunderlag.

4. Hva tilsynet omfattet

Undersøke om Iveland kommune har planer for helsemessig og sosial beredskap, herunder smittevernplan og pandemiplan, som samsvarer med kravene i lov og forskrift.

Kommunen plikter å utarbeide en beredskapsplan for sin helse- og omsorgstjeneste i samsvar med helseberedskapsloven, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2.

Krav til innholdet i planverket er bl.a. gitt i Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap, heretter benevnt forskriften.

Nedenfor følger en oversikt over de krav som stilles i forskriften og som Fylkesmannen har vurdert planverket opp mot.

I følge forskriften § 2 skal kommunestyret sørge for fastsettelse og oppdatering av beredskapsplanen. Det skal fremgå av beredskapsplanen hvor ofte planen og ROS-analysen den bygger på skal evalueres og oppdateres. Evalueringer og oppdateringer skal dateres og dokumenteres. Av dette følger at planene skal behandles i kommunestyret. Dette gjelder også etter mer omfattende eller grunnleggende endringer og revideringer av eksisterende planer.

Planene skal revideres årlig, jf. sivilbeskyttelsesloven § 15, 3. ledd.

ROS analysene skal oppdateres i takt med revisjon av kommunedelplaner, hvert fjerde år.
Jf. Sivilbeskyttelsesloven § 14, 3. ledd.

I følgeforskriften § 3 skal planene bygge på en ROS-analyse for den aktuelle kommune og dennes særegenheter. Forutsetningene som ROS-analysen bygger på skal dokumenteres.

I følge forskriften § 4 skal planene omfatte prosedyre for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse. Dette gjelder både personell og materiell. Prosedyrene må også være funksjonelle for personell som ikke er godt kjent med og i kommunen, eller som ikke har inngående beredskapserfaring.

Forskriften § 5 stiller krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap. Dette innebærer at kommunen ved en krise eller katastrofe skal kunne treffe beslutninger om egen virksomhets organisering og ressursdisponering og samvirke med overordnet ledd, myndigheter og samarbeidspartnere. Hvordan dette skal gjøres bør fremgå av planverket og være beskrevet slik at personell som ikke er godt kjent med og i kommunen, eller som ikke har inngående beredskapserfaring, kan nyttiggjøre seg informasjonen i en beredskapssituasjon.

Forskriften § 6 stiller krav til samordning av beredskapsplanene, både internt og eksternt.

Forskriften §7 stiller krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen skal ha nødvendig kompetanse, fått opplæring og ha nødvendig beskyttelsesutstyr. Planene skal være brukt i øvelser.

I følge forskriften § 8 skal kommunen sørge for å ha tilfredsstillende sikkerhet for forsyning av viktig materiell, utstyr og legemidler.

I forskriften § 9 stilles det krav til at kommunen har oversikt over personell som kan beordres.

Ovennevnte krav må omhandles i kommunens beredskapsplanverk.

5. Funn

Avvik 1:

Iveland kommunes planer for helsemessig og sosial beredskap er ikke tilstrekkelig samordnet. Jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap §6.

Avviket bygger på:

• Planverket med ROS-analyser er organisert i flere nivå: Regionalt for Setesdal, kommunalt, sektorvis og på enhetsnivå. Vi finner at alvorlige hendelser, eller følgene av slike, kan være beskrevet på ett av de overordnede nivåene, men at dette ikke følges opp på nivået under. Omvendt ser vi at enkelte av hendelsene vi finner på enhetsnivå er av en slik karakter, og med et potensiale, slik at de burde vært omtalt på sektornivå og kommunalt nivå.
• ROS-analysen for helsemessig og sosial beredskap beskriver fem hendelser, hvorav bare én er fulgt opp i plan for helsemessig og sosial beredskap.
• Vi finner at plan for kriseledelse omtaler enkelte hendelser knyttet til infrastrukturen i kommunen der problemer for helse- og omsorgstjenestene blir omtalt uten at disse problemene er nærmere definert og uten at dette er fulgt opp i planene på sektornivå.

Avvik 2:

Tiltakskortene er ikke tilstrekkelig operative som et verktøy til håndtering av uønskede hendelser. Jf. Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4

Avviket bygger på:

• Tiltakene er sortert under hendelser, men skrevet som stikkord under avsnitt, som er delt opp i forebyggende og avhjelpende. Etter stikkordene følger ingen beskrivelse av tiltakene, eller «oppskrift» til gjennomføring.
• Tiltakskort på enhetsnivå er å finne i Risiko og sårbarhetsanalysene. I samtalene kom det frem at det ikke er kjent for alle hvor tiltakskortene er å finne. Tiltakskort er ikke nevnt på tittelarket til ROS-analysene.
• Systemrevisjonen har et begrenset tema og forholder seg til den situasjonen kommunen er i innenfor den begrensede perioden tilsynet varer. Fokuset er rettet mot områder der det er risiko for svikt, og tilsynet gir derfor ikke et helhetlig og representativt bilde av kommunen. Tilsynet har merket seg at kommunen har en løpende prosess der planene blir revidert, blant annet på bakgrunn av et nytt vedlegg til regional ROS for Setesdal, datert mai 2015. Dette har i noen grad påvirket det første punktet i grunnlaget for avvik 1.

6. Regelverk

• Lov av 24.06.2011 nr 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven).
• Lov av 23.06.2000 nr 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven).
• Forskrift av 23.07.2001 nr 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap.
• Lov av 05.08.1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven).
• Forskrift av 17.06.2005 nr. 610 om smittevern i helse- og omsorgstjenesten.
• Lov av 25.06.2010 nr 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven).
• Forskrift av 22.08.2011 nr. 894 om kommunal beredskapsplikt.
• Forskrift av 20.12.2002 nr 1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten .

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Internkontroll for beredskapsarbeid - Iveland kommune -mai 2015
• Internkontroll for beredskapsarbeid - Iveland kommune - systematisk gjennomgang
• ROS PLO Nov 15
• ROS Setesdal 2015
• Rullering av helhetlig ROS i Setesdalen – vedtak fra Iveland kommune
• ROS Setesdal 2015 - analyseskjema endelig
• ROS Setesdal 2015- endelig versjon
• Saksframlegg - ROS Setesdal 2015
• Administrativ organisering - Iveland kommune
• Varslingsliste - oppdatert 21. september 2015
• Oppfølging av handlingsplan etter KTI øvelse juni 2013
• Rapport - Øvelse kraft tele info - Iveland 10. og 11. juni 2013
• Evalueringsmøte for hendelse den 5. desember 2013 - referat
• Evalueringsmøte for hendelse den 10. og 11. januar 2015 - referat - Iveland kommune
• ROS analyser til beredskapsplan Iveland 2015
• ROS-analyse helseavd. 2013
• Plan for helsemessig og sosial beredskap 2015 – Iveland
• Smittevernplan, revidert 2015
• Pandemiplan Iveland kommune
• Tuberkulosekontrollplan - Iveland
• Psykososialt kriseteam – Iveland
• Plan for kriseledelse - Iveland kommune

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, 1. juli 2015
• Mottatt dokumenter, 28. september 2015
• Program for tilsynet, 30. oktober 2015
• Mottatt dokumenter fra Fylkesmannen i Aust-Agder beredskap hos, 9. november 2015
• Mottatt dokumenter, 11. november 2015

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen i Aust-Agder deltok:

Hallvard Kile, revisjonsleder
Gro Lislegard-Bækken, revisor
Elin Gjerrestad Senum, revisor