Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (kvalifiseringsprogrammet) i Nav Drammen 2014

Fylkesmannen har i 2014 ført tilsyn med Drammen kommune (v/ Nav Drammen) og tjenesten kvalifiseringsprogram. Det vil si Nav Drammens arbeid med tildeling (kartlegging og vurdering) og gjennomføring (beslutning, oppfølging og evaluering) av kvalifiseringsprogrammet.

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

Drammen kommune v/Nav Drammen sikrer ikke gjennomføring av kvalifiseringsprogram i tråd med lov og forskrift

Det ble ikke gitt merknader.

Dato: 29.august 2014

Magnhild B. Pettersen
revisjonsleder

Anne Cathrine Dahl
revisor

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift

Innledning

Tilsyn er lovlighetskontroll. Hensikten med tilsyn er å styrke tjenesten og rettssikkerheten for brukerne. Fylkesmannen er etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9 gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Denne rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon av Drammen kommune v/ Nav Drammen i perioden fra 5.mai til 28.august 2014. Systemrevisjonen har bestått av gjennomgang av dokumenter og saksmapper og intervjuer av medarbeidere og ledere. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om tjenestene er forsvarlige og i samsvar med lovens krav, og om kommunen driver tilstrekkelig egen planlegging og kontroll av tjenestene de leverer. Kommunen har lovfestet plikt til å drive slik internkontroll.^[1]

Under tilsynet undersøkte vi om det er utarbeidet rutiner på de områdene tilsynet omfattet. Vi sjekket også om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Deretter vurderte vi om rutinene er i samsvar med regelverket. Vi kontrollerte hva som praktiseres, om dette er i samsvar med interne rutiner, samt om praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

Tema for tilsynet

Tema for tilsynet var om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Det vil for det første si Nav Drammens arbeid med kartlegging og vurdering av brukernes situasjon, retten til tjenesten og om tjenesten er tilgjengelig for aktuelle brukere. For det andre har vi sett på arbeidet med utforming av program, oppfølging av brukere som har program og programmets varighet.

Kvalifiseringsprogrammet er en av fem tjenester etter lov om sosiale tjenester i Nav. Rapporten er derfor ikke en samlet vurdering av de sosiale tjenestene ved Nav Drammen. Rapporten tar også bare utgangspunkt i det som var kontorets praksis på tidspunktet for gjennomføringen av tilsynet.

Om Nav Drammen og gjennomføring av tilsynet

Drammen er en kommune med ca 66000 innbyggere. Byen er regionhovedstad for et område med ca 160000 innbyggere. Drammen er en flerkulturell by. Drammen er den nest største innvandrerbyen i Norge, etter Oslo. Ca 23% av befolkningen er innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre.

Kommunens administrative hovedstruktur består av rådmann og ulike avdelinger som ledes av hver sin kommunaldirektør. Nav leder rapporterer til helse- og sosialdirektør som igjen rapporterer til rådmann når det gjelder de kommunale tjenestene i Nav. Den delen av ansvarsområdet som gjelder de statlige tjenestene rapporteres direkte til Nav Buskerud.

Nav Drammen gjennomførte våren 2014 en omorganisering av kontoret. På tjenesteområdet kvalifiseringsprogrammet ble det bla opprettet en egen «kvp-gruppe». To ansatte har nå fulltidsansvar for kvalifiseringsprogrammet. En ansatt har fått fagkoordinatoransvar for fagområdet, dvs at han bla har ansvar for opplæring, godkjenning av vedtak, ansvar for fagmøter og kontakt med tiltaksarrangører. Pr 10.juni 2014 er det opplyst at syv personer på kontoret har i oppgave å gjennomføre kartlegging og fatte vedtak i saker om kvalifiseringsprogram.

Nav Drammen har hatt få klagesaker til behandling (under 10 saker) hos Fylkesmannen på tjenesteområdet kvalifiseringsprogrammet i 2012/2013. KOSTRA-tall viser at andel kvp-deltakere i fylket ble halvert fra 2012 til 2013. I Drammen var antall personer som hadde kvalifiseringsprogram ved utgangen av 2013, 60 personer. KOSTRA-tall viser en markant økning i netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Drammen fra 2012 til 2013, samtidig som vi ser en nedgang i andelen unge mellom 18 og 24 år som mottar økonomisk stønad. Vi ser derimot en økning når det gjelder personer som mottar stønad over lenger tid ( over 6 måneder).

Fylkesmannen sendte revisjonsvarsel 5.mai 2014. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forkant av tilsynsbesøket er gitt i vedlegg til denne rapporten. Åpningsmøte ble avholdt den 27.august 2014. Elleve personer ble intervjuet, blant dem helse- og sosialdirektør Eva Milde Grunwald og Nav-leder Steinar Hansen. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket er gitt i vedlegg. Sluttmøte ble avholdt 28.august 2014. Fra Fylkesmannen deltok avdelingsdirektør Anne Cathrine Dahl, seniorrådgiverne Une Kjølseth og Magnhild Budal Pettersen, med sistnevnte som revisjonsleder. I tillegg hadde vi med to observatører, Silje Olsen fra Fylkesmannen i Buskerud og Bente Carlsson fra Statens Helsetilsyn.

Fylkesmannens funn

Fylkesmannen har under tilsynet i Drammen kommune v/ Nav Drammen undersøkt om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Det betyr at det skal være en forsvarlig håndtering og identifisering av aktuelle brukere som kan ha rett på tjenesten. Det skal være tilstrekkelig kartlegging/utredning og det skal være et program med både forsvarlig innhold og oppfølging i programperioden.

Nav Drammen har som følge av omorganisering våren 2014, nå avsatt egne ressurser til å arbeide med kvalifiseringsprogrammet. To av de ansatte har kvalifiseringsprogrammet som sin hovedoppgave. I tillegg er det satt av egne ressurser til kartlegging og fatte vedtak. Det opplyses under samtaler med de ansatte at de nå opplever å ha tilstrekkelig tid til å følge opp brukere. Kontoret arbeidet før omorganiseringen etter generalistmodellen. Kontoret hadde i en periode frem til mars 2014 ikke mulighet til å prioritere kvalifiseringsprogrammet slik de selv ønsket, pga sentrale føringer om å prioritere og avklare de brukerne som hadde arbeidsavklaringspenger. De hadde i denne perioden derfor ikke tilstrekkelig fokus på å identifisere og følge opp deltakere på kvalifiseringsprogrammet.  Nå har kontoret organisert seg etter en spesialistmodell. Vi ser på bakgrunn av dette at tjenesteområdet blir prioritert og at det nå er fokus fra ledelsen på å bedre denne tjenesten til brukerne.

Pr 28.august har kommunen 48 personer i kvalifiseringsprogrammet. Halvparten av de som har program, får tilbud fra Nordic academy som er en ekstern tiltaksleverandør. Nordic tilbyr individuelle program og står for oppfølging av brukerne. De tar kontakt med Nav ved behov og sender i tillegg evalueringer underveis i programperioden. Den andre halvparten av brukerne som har program deltar i arbeidspraksis og andre tiltak. Her er det Nav som i hovedsak følger opp i form av at de oppsøker arbeidsplassene/arbeidsgiverne og er i jevnlig dialog med brukerne. Programmene har arbeidsrettet innhold. Vi ser imidlertid av avtalene med eksterne tiltaksleverandører, at de kun tilbyr 30 timer i uken med aktivitet. Tiltaksleverandørene som benyttes i kvalifiseringsprogrammet, har heller ikke i tilstrekkelig grad egne egnede tiltak som kan tilbys personer med manglende norsk-kunnskaper. I en by som Drammen byr dette derfor på noen utfordringer. Nå informerer imidlertid kontoret om at de har et par kurs som kan tilbys denne gruppen, men at de trenger flere tilbud for personer med manglende norsk-kunnskaper.

Fylkesmannen konstaterer at kontoret har kort ventetid for samtale med veileder på tjenesteområdet kvalifiseringsprogrammet. Kontoret har ukentlige fagmøter, som er arena for drøfting av enkeltsaker, opplæring og generelle problemstillinger som oppstår med utgangspunkt i disse. Fagkoordinator har ansvar for disse møtene. Avdelingsleder er noen ganger med på disse møtene.

Fylkesmannen gjorde og observasjoner av praksis som ikke er i tråd med lov og forskrift. Våre funn knytter seg til gjennomføring av kvalifiseringsprogram:

• Tidsbruken i program begrunnes ikke, og deltakere i programmet har ikke et skriftlig program som viser planlagte aktiviteter på full tid (37 ½ time helårlig med forsvarlig innhold)
• Rutiner som er utarbeidet ved kontoret beskriver hvordan kvalifiseringsplanen/programmet skal utformes. «Planen skal være på detaljnivå beskrevet ned til timer på dagen hva bruker skal gjøre». Rutinen er kjent for de ansatte, men ledelsen har ikke sikret at rutinen blir brukt i praksis.
• Enkelte deltakere kan ha aktiviteter som tilsvarer full tid uten at alle aktivitetene er tatt med i progam/aktivitetsplan
• Det er kjøpt tiltak hos tiltaksleverandører som gir tilbud i 30 timer pr uke, dette defineres som et fulltidsprogram
• Det fastsettes ikke datoer for evaluering ved utforming av aktivitetsplan/program
• Tiltakshistorikk i ARENA viser at mange har «tomme program» i perioder mellom ulike tiltaksarrangører/aktiviteter
• Kontoret har i en periode frem til mars 2014 ikke kunnet ha kvp som prioritert område. De har derfor ikke hatt fokus på å identifisere og følge opp deltakere på kvp.
• Ledelsen kvalitetssikrer ikke systematisk at brukere har program som tilfredsstiller lov og forskrift. Det tas ikke stikkprøvekontroll eller gjennomgang av deltakernes program

Samlet sett utgjorde dette etter Fylkesmannens vurdering en praksis som innebar avvik fra lovens krav til tjenesten:

Drammen kommune v/Nav Drammen sikrer ikke gjennomføring av kvalifiseringsprogram i tråd med lov og forskrift

Dette er avvik fra lov om sosiale tjenester i Nav § 30, jf §§1 og 2 i forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad og §4 i forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Internkontroll

Plikten til å drive egen kontroll av tjenestens faglige nivå ^[2], innebærer blant annet at kommunen skal etablere tiltak for å forebygge brudd på lov om sosiale tjenester i Nav. Dette innebærer både å identifisere de delene av arbeidet der det er særlig fare for at det svikter, og deretter å sette inn tiltak for å forhindre at det skjer. Kommunen skal også etablere tiltak som gjør det mulig å forsikre seg om at tjenestene rent faktisk holder det nødvendige nivå.

Fylkesmannens observasjoner av kommunens ledelses manglende styring av gjennomføring av kvalifiseringsprogram, synliggjør at kommunens egen kontroll på dette punktet ikke er tilfredsstillende. Fylkesmannen legger her til at det under tilsynsbesøket ble opplyst at kommunen for tiden arbeider med kvalitetsforbedring av sine tjenester.

Videre oppfølging av tilsynet

Fylkesmannen ber om at Drammen kommune innen 3.oktober 2014 sender Fylkesmannen en plan der følgende går fram:

• Hvilke tiltak som er planlagt iverksatt for å rette avviket.
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir satt i verk.
• Hvordan ledelsen vil påse at tiltakene har virket som planlagt, etter at de har fått virke en stund.
• Hvilke frister kommunen har satt for å sikre fremdrift i arbeidet med rette avvikene.

Fylkesmannen vil ikke avslutte tilsynet før kommunen har rettet avviket.

Vedlegg Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen:

1. Organisasjonskart som viser hvem ved Nav Drammen som har ansvar og myndighet for hva når det gjelder kvalifiseringsprogrammet.
2. Partnerskapsavtalen mellom staten og Drammen kommune i forbindelse med etableringen av Nav-kontor i kommunen.
3. Kommunens styrende dokumenter for arbeidet med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet, eksempelvis (listen er ikke uttømmende):
   a. Rutinehåndbøker, sjekklister, prosedyrebeskrivelser o.l.
   b. Opplæringsplaner, opplæringsmateriell, referater fra interne fagmøter o.l.
   c. Skrevne prosedyrer for å melde avvik
   d. Eventuelle prosedyrer for evaluering av tjenestetilbudet
4. Navneliste over veiledere og ledere som gjennomfører kartleggingogfatter vedtak i saker om kvalifiseringsprogram, og informasjon om deres ansettelsestid og kompetanse. 
5. Navneliste over veiledere og ledere som følger opp brukere med kvalifiseringsprogram, og informasjon om deres ansettelsestid og kompetanse.
6. Søknadsskjemaer for de kommunale tjenestene i Nav.
7. Eventuelt informasjonsmateriell om de kommunale tjenestene i Nav.
8. Kommunens årsrapporter for årene fra 2012.
9. Liste over personer som fra og med januar 2013 til med 25. august 2014 søkte om deltakelse i kvalifiseringsprogram.
10. Kopi av alle vedtak fra og med januar 2013 til og med 25. august 2014 som gjelder kvalifiseringsprogram (både avslag og innvilgelse), inkludert program for de som har fått innvilget deltakelse.
11. Alle journalnotat for de som har fått innvilget kvalifiseringsprogrammet i ovennevnte periode
12. Samarbeidsavtaler med eksterne aktører, som Nav Drammen benytter til oppfølging av deltakere i kvalifiseringsprogrammet
13. Liste over langtidsmottakere av økonomisk stønad (mer enn 6 måneder i 2013), med opplysninger om vedkommende også har andre inntekter og/ eller stønader.
14. Den siste brukerundersøkelsen som er gjennomført ved Nav Drammen.

I tillegg er informasjonsmateriell og kommunenes årsrapporter tilgjengelig på kommunenes hjemmesider.

Følgende dokumentasjon ba Fylkesmannen om at ble lagt fram under tilsynsbesøket:

1. Saksmapper (19 stk) for deltakere i kvalifiseringsprogrammet inklusive program, samt dokumentasjon som viser evaluering og eventuelt justering av programmene
2. Mappene vi ber om, må inneholde § 14a-vedtak og arbeidsevnevurderinger, notater etter samtaler og annen oppfølging, samt annen relevant dokumentasjon om brukeroppfølging fra Arena og Socio
3. Tilsvarende mapper (18 stk) for deltakere som har blitt skrevet ut av programmet, fullført program eller som har fått avslag på kvalifiseringsprogram.
4. Virksomhetsplan for 2014 og virksomhetsrapport for første kvartal, jf. årsplan for ledergruppen.
5. Avviksmeldinger siste år som gjelder sosialtjenesteområdet og spesielt kvalifiseringsprogrammet. (Kontoret hadde ingen avviksmeldinger på området).

Fylkesmannen har i forkant av tilsynet gått gjennom 96 vedtak fra og med januar 2013 til og med 25. august 2014 som gjelder kvalifiseringsprogram (både avslag og innvilgelse), inkludert program for de som har fått innvilget deltakelse. I tillegg til 37 mapper som ble gjennomgått under selve tilsynet.

[1] Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem ble innført 1.januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19.november 2010.

[2] Se lov som sosiale tjenester i Nav § 5 og internkontrollforskriften § 4.

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet