Rapport fra tilsyn med kommunenes arbeid med tildeling av økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav - Nav Gol og Hemsedal 2014

Fylkesmannen har i 2014 ført tilsyn med Gol kommune v/ Nav Gol og Hemsedals arbeid med håndtering av søknader om økonomisk stønad. Det vil for det første si Nav Gol og Hemsedals arbeid med kartlegging av brukernes situasjon og behov for hjelp, og for det andre arbeidet med vurdering og tildeling av økonomisk stønad.

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

I noen situasjoner innskrenkes stønad til å dekke det aller mest nødvendige for lengre tidsrom enn regelverket åpner for, og uten dokumentert konkret vurdering av den enkelte brukers situasjon.

Rapporten omtaler både det konstaterte avviket og de delene av tjenesten som ble undersøkt uten at det ble avdekket avvik eller gitt merknader.

Dato: 24.04.2014

Gisle Skaaden
revisjonsleder

Anne Cathrine Dahl
revisor

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift

Innledning

Tilsyn er lovlighetskontroll. Hensikten med tilsynet er å styrke tjenesten og rettssikkerheten for brukerne. Fylkesmannen er etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9 gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Denne rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon av Gol kommune v/ Nav Gol og Hemsedal kommune i perioden fra 14. januar til 6. mars 2014. Systemrevisjonen har bestått av gjennomgang av dokumenter og saksmapper og intervjuer av medarbeidere og ledere. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om tjenestene er forsvarlige og i samsvar med lovens krav, og om kommunen driver tilstrekkelig egen planlegging og kontroll av tjenestene de leverer. Kommunen har lovfestet plikt til å drive slik internkontroll. ^[1]

Under tilsynet undersøkte vi om det er utarbeidet rutiner på de områdene tilsynet omfattet. Vi sjekket også om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Deretter vurderte vi om rutinene er i samsvar med regelverket. Vi kontrollerte hva som praktiseres, om dette er i samsvar med interne rutiner, samt om praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

Tema og bakgrunn for tilsynet

Tema for tilsynet var håndtering av søknader om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav. Det vil for det første si Nav Gol og Hemsedals arbeid med kartlegging av brukernes situasjon og behov for hjelp, og for det andre arbeidet med vurdering og tildeling av økonomisk stønad.

Økonomisk stønad er en av fem tjenester etter lov om sosiale tjenester i Nav. Rapporten er derfor ikke en samlet vurdering av de sosiale tjenestene ved Nav Gol og Hemsedal. Rapporten tar også bare utgangspunkt i det som var kontorets praksis på tidspunktet for gjennomføringen av tilsynet.

Fylkesmannen legger ved årets start planer for hvilke Nav-kontor det skal føres tilsyn med, og hva som skal være tema. For noen av systemrevisjonene er tema fastsatt av Statens helsetilsyn, som del av landsomfattende tilsynet. I 2013 og 2014 er tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet landsomfattende tema for tilsyn med de kommunale tjenestene i Nav.

Fylkesmannen skal i tillegg fastsette tema for tilsyn basert på kjennskapen til tjenestene i eget fylke, og vurderinger av hvor det er fare for svikt i tjenesteytingen. Tilsyn med Nav Gol og Hemsedal ble besluttet særlig av to grunner. For det første at Nav Gol og Hemsedal ble slått sammen til ett kontor fra 1.januar 2013. For det andre at Fylkesmannen i 2013 opplevde en markert økning i mottatte klagesaker fra begge kommunene, og at andelen av omgjorte og opphevede vedtak i klagesaksbehandlingen var over gjennomsnittet for fylket.

Fylkesmannen førte tilsyn med Nav Gol i 2010 og Nav Hemsedal i 2012. Resultatet fra disse tilsynene var henholdsvis en merknad og ett avvik. Avviket ved Nav Hemsedal ble rettet, og tilsynet avsluttet, høsten 2012. Rapportene er tilgjengelig på www.helsetilsynet.no.

Om Nav Gol og Hemsedal og gjennomføring av tilsynet  

Gol kommune og Hemsedal kommune ligger nord i Hallingdal, og har henholdsvis om lag 4600 og 2200 innbyggere. Fra 1. januar 2013 inngikk kommunene samarbeid om felles Nav kontor. Gol kommune er vertskommune etter kommuneloven kapittel 5 A.

Nav Gol og Hemsedal har sitt hovedkontor på Gol, men noen av de ansatte er også til stede på kommunehuset i Hemsedal noen dager i uken, og det er mulig å få samtale med veileder også der. Bjørn Skjelseth var tidligere leder for Nav Gol, og er nå leder for Nav Gol og Hemsedal. Han rapporterer til rådmannen i Gol kommune om de kommunale tjenestene og til fylkesdirektøren i Nav Buskerud om de statlige tjenestene. Teamleder for mottak har faglig ansvar for publikumsmottaket, lov om sosiale tjenester i Nav, flyktningetjenesten og oppfølging av arbeidssøkere med standard og situasjonsbestemt innsats. Personalansvaret ligger hos Nav-leder, som også har resultatansvar for de kommunale tjenestene i både Gol kommune og Hemsedal kommune.

I tillegg til å være lokalt Nav-kontor for Gol og Hemsedal, har kontoret også en ressursenhet som utfører statlige oppgaver for Nav i hele Hallingdal.

Seks veiledere har økonomisk stønad som en av sine arbeidsoppgaver, inkludert teamleder i om lag halv stilling. Noen flere ansatte har oppgaver som inkluderer å håndtere henvendelser fra publikum som gjelder økonomisk stønad. Mottatte søknader og henvendelser legges direkte til veileder, som vurderer hvordan saken skal følges opp videre.

Ved Nav Gol og Hemsedal er det ukentlige fagmøter der enkeltsaker drøftes. Her deltar alle veiledere som arbeider med de sosiale tjenestene, samt teamleder mottak. Det føres referat. Veilederne har delegert vedtaksmyndighet. Kontorets rutinehåndbok fastsetter at teamleder skal gjennomføre stikkprøvekontroller, og kopi av alle vedtak samles i én perm. Teamleder deltar i ukentlige ledermøter i kontoret.

Statistikk (KOSTRA-tall) viser at Gol kommune i 2012 hadde 148 personer som mottok økonomisk stønad, altså 3,2 prosent av folketallet. Av disse mottok 66 personer stønad i mer enn seks måneder, og 42,6 prosent hadde økonomisk stønad som hovedinntekt. Gjennom­snittlig stønadslengde var 5,7 måned. Hemsedal kommune hadde i 2012 37 personer som mottok økonomisk stønad, av disse var 14 personer langtidsmottakere, og andelen med økonomisk stønad som hovedinntekt var 75,7 prosent. Under tilsynsbesøket ble det opplyst at kontoret anslagsvis blir oppsøkt av 2-4 nye brukere av de sosiale tjenestene hver måned.

Fylkesmannen sendte revisjonsvarsel 8.januar 2014. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forkant av tilsynsbesøket er gitt i vedlegg til denne rapporten. Åpningsmøte ble avholdt den 5. mars 2014. Sju personer ble intervjuet, blant disse leder og teamleder. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket er gitt i vedlegg. Sluttmøte ble avholdt 6. mars 2014, og revisjonsleder hadde telefonsamtale med rådmann Hege Mørk i Gol kommune samme dag. Fra Fylkesmannen deltok avdelingsdirektør Anne Cathrine Dahl og seniorrådgiverne Lena K. Hjelle og Gisle Skaaden, med sistnevnte som revisjonsleder. Rådgiver Dag Kjetil Strandbo deltok som observatør.

Fylkesmannens funn

Fylkesmannen undersøkte både Nav Gol og Hemsedals arbeid med kartlegging av brukernes situasjon og behov for hjelp, og arbeidet med vurdering og tildeling av økonomisk stønad.

I vurderingen av kartleggingsarbeidet merket Fylkesmannen seg at det ikke er tatt i bruk kartleggingsskjema, sjekkliste eller annet skriftlig hjelpemiddel som verktøy i kartleggingen av brukeres situasjon. Fylkesmannen merket seg også at kvaliteten på notat ført etter samtaler med brukere var variabel.

Likevel var Fylkesmannens konklusjon at Nav Gol og Hemsedals arbeid med kartlegging av brukernes livssituasjon og behov, var i tråd med lovens krav. Arbeidsstokken er stabil, og følger brukerne sine over tid. Inntrykket fra intervjuene var at de ansatte har god kjennskap til sine brukere og deres livssituasjon. Dette inntrykket ble bekreftet ved gjennomgang av saksmapper. Mange vedtak om tildeling av stønad viser i seg selv at brukerens og familiens situasjon er godt kjent for Nav Gol og Hemsedal, og saksbehandlingstiden er vanligvis så kort at de konkrete behovene saken gjelder, blir ivaretatt.

Fylkesmannens konklusjon var derfor at Nav Gol og Hemsedals arbeid med kartlegging av brukernes livssituasjon og behov, er i tråd med lovens krav.

Fylkesmannen vurderte også kontorets arbeid med tildeling av økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester § 18 og stønad i særlige tilfeller etter § 19.

Som alt nevnt, opplevde Fylkesmannen i 2013 en markert oppgang i mottatte klagesaker fra Nav Gol og Hemsedal, og andelen av endrede og opphevede vedtak var over snittet for Buskerud. Ved gjennomgang av innsendte vedtak før tilsynsbesøket, dannet Fylkesmannen seg et annet inntrykk enn det som var mulig å lese ut av klagesaksstatistikken for 2013 alene. Blant disse 379 innsendte vedtakene var det få saker der vedtaket alene tydet på uriktig lovforståelse. Fylkesmannens gjennomgang viste blant annet at kontoret har korrekt forståelse av hvilke utgifter til livets opphold man, som et utgangspunkt, kan forutsette dekkes av løpende livsoppholdsstønad, og hvilke utgifter som må vurderes og tildeles særskilt.

Dokumentgjennomgangen og intervjuene under tilsynsbesøket viste også at det tas hensyn til utgifter som er nødvendig for å sikre sosial deltakelse for barn. Både Gol og Hemsedal er typiske vintersportssteder, der barn i lavinntektsfamilier kan risikere å falle utenfor felleskap med jevnaldrende, fordi noen aktiviteter er kostbare. Fylkesmannen merket seg at Nav Gol og Hemsedal dekker utgifter til slike og andre aktiviteter, der det er nødvendig. Individuelle hensyn blir tatt.

Ukentlige fagmøter er arena for drøfting av enkeltsaker og generelle problemstillinger som oppstår med utgangspunkt i disse. Det skrives referat der konklusjonen om utfallet av drøftingen går fram. Teamleder er med på alle disse møtene, og har da mulighet til å følge med på de faglige diskusjonene i kontoret. Fagmøtene er ikke egnet som arena for kvalitetssikring av arbeidet som gjøres med selve vedtakene, fordi veilederne er delegert vedtaksmyndighet, og dermed ikke trenger nærmeste leders godkjenning av det enkelte vedtak. Men ettersom kopi av alle vedtak settes i en perm, har teamleder mulighet til å følge med også på vedtakene.

Fylkesmannens konklusjon var derfor at kontorets praksis for tildeling av økonomisk stønad i hovedsak var i tråd med lovens krav.

Vi gjorde likevel noen observasjoner av lovstridig praksis:

1. Stønad innskrenkes i noen situasjoner til det aller mest nødvendige («nødhjelp») i perioder på inntil 14-16 dager. Det skjer både ved ordinære nødhjelpssøknader og som reaksjon på brudd på vilkår.
2. Det ytes i disse tilfellene stønad til barn med kr 50 pr. dag for alle barn mellom 0 og 18 år, uten differensiering på grunn av barnets alder eller konkret kartlegging av barnets behov i perioden vedtaket gjelder.
3. Der slik stønad utmåles som reaksjon på brudd på vilkår, dokumenteres det ikke i vedtak eller på annen måte at det blir gjort en konkret vurdering av konsekvensene av reaksjonen før den iverksettes.

Samlet sett utgjorde dette etter Fylkesmannens vurdering en praksis som innebærer avvik fra lovens krav til tjenesten. Fylkesmannen formulerte avviket slik:

I noen situasjoner innskrenkes stønad til å dekke det aller mest nødvendige for lengre tidsrom enn regelverket åpner for, og uten dokumentert konkret vurdering av den enkelte brukers situasjon.

Dette er avvik fra lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 20.

Kommentar

At stønad kan begrenses til det aller mest nødvendige, er først og fremst begrunnet i at det i noen tilfeller er viktigere at saken behandles raskt enn at det gjøres samme kartlegging og saksbehandling som ellers. Nav Gol og Hemsedal opererer, som andre Nav-kontorer, med dagsatser for slike tilfeller. Satsene er kr 100 pr. dag for ektepar/ samboere, kr75 pr. dag for enslige og kr50 pr. dag for barn. Etter gjeldende retningslinjer ^[2]

vil stønad til det aller mest nødvendige, i praksis bare omtalt som «nødhjelp», bare være forsvarlig i «noen få dager». En periode på 14 dager kan ikke karakteriseres som noen få dager, og praksis er på dette punkt i strid med loven.

Personer mellom 0 og 18 år er barn, men har vidt forskjellige behov. Et spedbarn trenger bleier, mens en ungdom på 17 år gjerne spiser som en voksen. En nødhjelpssats på kr 50 pr. dag pr. barn, uavhengig av alder, fanger ikke opp disse forskjellene. I kombinasjon med perioder med hjelp på nødhjelpsnivå på opp til 14-16 dager, medfører det risiko for at barnets behov i perioden ikke blir dekket.

Etter stl. § 20 kan det stilles vilkår for tildeling av økonomisk stønad, med sikte på å gjøre mottakeren økonomisk selvhjulpen. Brytes vilkåret uten rimelig grunn, kan det få konsekvenser, for eksempel gjennom redusert stønad, også ned til såkalt nødhjelpsnivå. Men også i disse tilfellene må stønad til det aller mest nødvendige begrenses til noen få dager. Alternativt kan reduksjonen i stønad være mindre, men for en lengre periode. I alle tilfeller kreves det at det gjøres en konkret vurdering før reaksjon på brudd på vilkår iverksettes, der det blant annet skal legges vekt på årsaken til at vilkåret ikke har blitt oppfylt, og hvilken betydning konsekvensen reaksjonen får for bruker og brukers familie. ^[3]

Slike vurderinger fant Fylkesmannen ikke dokumentert i vedtak eller på annen måte.

Særlig om stønad til barnerike familier

Under sluttmøtet nevnte Fylkesmannen særskilt kontorets rutiner for vurdering av stønad til barnerike familier. Fra årsskiftet 2013/ 2014 ble det innført en ordning som innebærer at det, som et utgangspunkt, skal beregnes såkalte stordriftsfordeler ved stønad til familier med flere enn fem medlemmer. Tanken bak dette er dels å gjenspeile den økonomiske realiteten som ligger i innsparinger gjennom for eksempel arv av klær og innkjøp av matvarer i større mengder. Og dels at stønaden ellers kan bli så høy at det blir vanskelig å finne lønnet arbeid som vil gi samme eller høyere inntekt.

Kontorets rutinehåndbok fastsetter at det skal gjøres et fradrag på 20 prosent av familiens samlede stønad til livsopphold, når familien har seks eller flere medlemmer. Det tas utgangspunkt i statens veiledende satser for stønad til livsopphold ^[4]

Rutinehåndboka fastsetter også at det skal gjøres en konkret vurdering av hver sak. For familier med fem eller færre medlemmer, gjøres ingen reduksjon i stønaden.

Tatt på ordet medfører rutinen at en familie med to voksne og fire barn kan få lavere stønad enn om familien fortsatt bare hadde hatt tre barn. Dette var bakgrunnen for at Fylkesmannen ba om å få gjennom de siste sakene der det var innvilget stønad til barnerike familier. Under intervjuene kom det raskt fram at Nav Gol og Hemsedal selv hadde sett de utslagene som rutinen, lest bokstavelig, kan få. Det ble også klart at slike saker alltid blir drøftet i fagmøte. Fylkesmannen fant ikke at den nye rutinen hadde gitt seg utslag i praksis på en måte som gjorde at det var grunnlag for å si at praksis var i strid med loven. Og fordi kontoret selv hadde sett de mulige konsekvensene, var det etter vår vurdering heller ikke grunnlag for å si at risikoen for svikt i tjenesten var så stor at dette alene var grunnlag for å påpeke et avvik. Nav Gol og Hemsedal opplyste selv at de så grunn til å revidere rutinehåndboka på dette punktet.

Videre oppfølging av tilsynet

Fylkesmannen ber om at Gol kommune v/ Nav Gol og Hemsedal innen 1. juni 2014 sender Fylkesmannen en plan der følgende går fram:

• Hvilke tiltak som er planlagt iverksatt for å rette avvikene.
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir satt i verk.
• Hvordan ledelsen vil påse at tiltakene har virket som planlagt, etter at de har fått virke en stund.
• Hvilke frister kommunen har satt for å sikre fremdrift i arbeidet med rette avvikene.

Fylkesmannen vil avslutte tilsynet når kommunen har rettet avviket.

Vedlegg Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen:

• Organisasjonskart for Nav Gol og Hemsedal, inkludert oversikt over møtestruktur.
• Samarbeidsavtale mellom Gol kommune og Nav Buskerud om drift felles lokalkontor.
• Samarbeidsavtale om felles Nav-tjenester i Gol og Hemsedal
• Delegasjoner av vedtaksmyndighet etter lov om sosiale tjenester i Nav.
• Oversikt over ledere og veiledere som tar i mot henvendelser, kartlegger og fatter vedtak som gjelder økonomisk stønad.
• Introduksjonsplan for nyansatte ved Nav Gol og Hemsedal.
• Rutinehåndbok for behandling av søknad om økonomisk stønad, revidert 30.01.14.
• Referater fra ukentlige fagmøter.
• Prosedyrer for evaluering av tjenestetilbudet etter lov om sosiale tjenester i Nav for Nav Gol og Hemsedal.
• Mal for kvartalsrapportering.
• Søknadsskjema for økonomisk stønad.
• Forenklet søknadsskjema for økonomisk stønad.
• Resultater fra lokal brukerundersøkelse, gjennomført i 2013.
• Liste over brukere med forsørgeransvar som mottok økonomisk stønad fra Nav Gol og Hemsedal pr. 01.02.14.
• 379 vedtak om økonomisk stønad fra perioden fra 01.10.13 til 31.01.14.

I tillegg er informasjonsmateriell og kommunenes årsrapporter tilgjengelig på kommunenes hjemmesider.

Følgende dokumentasjon ba Fylkesmannen om at ble lagt fram under tilsynsbesøket:

• Komplette saksmapper for 20 brukere, i henhold til liste.
• De siste ti notatene etter førstegangssamtaler/ kartleggingssamtaler.
• De siste ti vedtakene om tildeling av økonomisk stønad til husstander med mer enn fem medlemmer.
• Saksmappene i de siste ti sakene der det hadde blitt reagert på brudd på vilkår (etter stl § 20) med stanset eller redusert økonomisk stønad.

[1] Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem ble innført 1.januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19.november 2010.

[2] Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv H35 punkt 4.18.1.6.

[3] Se Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv H35 punkt 4.20.2.8.

[4] Se Arbeidsdepartementets rundskriv A-1/2013.