Rapport fra tilsyn med Hole kommunes arbeid med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer etter lov om folkehelsearbeid 2014
Oppfølging av tilsynet
I dette tilsynet ble det ikke funnet avvik fra lov eller forskrift. Tilsynet er derfor avsluttet.
Sammendrag
Fylkesmannen i Buskerud gjennomførte i perioden 21.08. – 20.11.14 tilsyn med status for arbeidet med å etablere oversikt over folkehelsen i Hole kommune.
Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014, etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.
Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand, og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.
Målsettingen for det landsomfattende tilsynet var å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
Fylkesmennene fikk i tillegg i oppdrag å foreta en kartlegging av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang, og ut fra denne kartleggingen gi kommunen en veiledende vurdering av status for arbeidet.
Fylkesmannens konklusjon ved tilsynet:
Det ble ikke gjort funn som ga grunnlag for å hevde at det foreligger avvik fra de lov- og forskriftskrav som dette tilsynet var avgrenset til.
Fylkesmannens samlede vurdering av status for kommunens løpende folkehelsearbeid:
Hva folkehelse og folkehelsearbeid er, er kjent i store deler av organisasjonen. Det er igangsatt arbeid på en rekke områder, som på sikt bl.a. kan få en samfunnsmessig gevinst. Det synes imidlertid å foreligge utfordringer knyttet til en videreføring og videreutvikling av det arbeid som er igangsatt. Det vises her til kommentarer i kapittel 6.
seniorrådgiver / jurist
Ellisiv Hegna
revisjonsleder
seniorrådgiver / folkehelserådgiver
Marianne Hegg Hillestad
revisor
1. Innledning
Rapporten er utarbeidet etter tilsyn i perioden 21.08 – 20.11.14 med Hole kommune.
Tilsynet inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid, som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014, etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.
Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand, og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).
Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.
Dette første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid har følgende innretning:
1. Lovlighetskontroll
Fylkesmannen undersøker om kommunen har kommet i gang med et løpende oversiktsarbeid. Der fylkesmannen konkluderer med avvik, følges kommunen opp til forholdene er rettet.
2. Veiledende vurdering av kommunens løpende oversiktsarbeid:
I kommuner der fylkesmannen konkluderer med at et løpende oversiktsarbeid har kommet i gang, foretas en kartlegging av dette arbeidet. Fylkesmannen gir kommunen en tilbakemelding i form av en veiledende vurdering av status. Kommunene står fritt i forhold til om og i hvilken grad de følger opp denne vurdering.
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
Hole kommune har ca. 6500 innbyggere. Ved tilsynet var kommunen inne i en prosess hvor enkelte organisatoriske forhold ennå ikke var endelig avklart. Det er startet opp en prosess, hvor folkehelsearbeidet søkes tverrsektorielt samordnet.
De siste par årene er det iverksatt tiltak i form av bl.a. tverrsektorielle samlinger. Dette har medført at kunnskap om hva begrepene «folkehelse» og «folkehelsearbeid» omfatter, herunder at dette er et sektorovergripende ansvar, er blitt styrket.
Ved tilsynet var det formelle, administrative ansvaret for folkehelsearbeidet lagt til tjenesteområdet «Kultur og Fritid». Opprinnelig het tjenesten «Folkehelse og Fritid». Det fremkom at det var usikkerhet om hvor folkehelsearbeidet skal forankres i fremtidig organisasjon.
Høsten 2014 ble det foretatt en endring i den kommunale organiseringen, fra tonivå- til kommunalsjefmodell. Det ble da opprettet en strategisk ledergruppe, som består av rådmannen, økonomisjefen, personalsjefen, de 2 kommunalsjefene, og de 8 tjenestelederne. Dette er en arena hvor også folkehelse er et tema.
Kommunen har samfunnsmedisinsk kompetanse i form av 20 prosent stilling som kommunelege. Han innkalles til ledermøter (rådmann, økonomi- og personalsjefene, samt de to kommunalsjefene) ved behov. Kommunelegen forelegges planutkast m.v., og konsulteres av tjenestelederne ved behov.
Tidligere hadde Hole kommune en stilling som folkehelsekoordinator, opprettet i forbindelse med arbeidet med partnerskapsavtalene. Dette var avtaler inngått med fylkeskommunen, om bruk av utviklingsmidler, knyttet til opprettelse av konkrete tiltak (fysisk aktivitet, tobakk og ernæring). Stillingen var i praksis tiltaksrettet, og er ikke videreført.
Kommunen har en Frisklivssentral, hvor det er inngått interkommunalt samarbeid med Ringerike og Jevnaker kommuner.
3. Gjennomføring
Varsel om tilsyn ble sendt kommunene den 21.08.14.
Når det gjelder aktuell informasjon forut for tilsynsbesøket, se kapittelet om dokumentunderlag nedenfor.
Formøte med kommunen om tilsynet ble gjennomført på telefon den 24.09.14.
Telefonsamtale med to representanter for frivillige organisasjoner / lag ble foretatt før tilsynsbesøket.
Åpningsmøte ble avholdt 19.11.14 i Hole kommune.
Intervjuer ble foretatt med 10 kommunalt ansatte, over to dager. To representanter for frivillige organisasjoner ble også intervjuet på telefon.
Gjennomgang av dokumentasjon under tilsynsbesøket: Se oversikt i kapittel nedenfor om dokumentunderlag.
Sluttmøte ble avholdt 20.11.14 i Hole kommune.
4. Hva tilsynet omfattet
Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).
Bakgrunn for valget av løpende oversiktsarbeid som tilsynstema:
Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.
Kommunene skal både ha løpende oversikt og hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.
Lovlighetskontrollen ved tilsynet
Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.
Det ble herunder undersøkt
- om arbeidet hadde en tilstrekkelig forankring i kommunens ledelse
- om det var avklart hvilke forhold det løpende ville være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om
- om det var lagt til rette for å kunne benytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskilder
- om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningene hadde en tverrsektoriell innretning
- om oppgavefordeling var avklart og gjort kjent for involverte enheter/sektorer
- om det var sørget for at medarbeiderne hadde tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre oppgavene sine, herunder om kommunen hadde sørget for å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse
- om kommunens ledelse fulgte med på at det løpende oversiktsarbeidet var kommet i gang og at det pågikk aktiviteter på området
Kartlegging og veiledende vurdering av det løpende oversiktsarbeidet
I tillegg til selve lovlighetskontrollen, hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene foretok fylkesmannen i disse kommunene en kartlegging av kommunens løpende oversiktsarbeid. Kartleggingen dannet grunnlag for en tilbakemelding til kommunen i form av en veiledende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid.
Folkehelseloven og forskrift om oversikt om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.
Aktuelle forhold som inngikk i fylkesmannens kartlegging og vurdering (ikke uttømmende):
- kommunens tilrettelegging/styring
- hvilke forhold kommunen hadde besluttet å følge med på sammenholdt med kommunens identifiserte folkehelseutfordringer
- om kommunen hadde tatt stilling til hvilke opplysninger som skulle innhentes fra hvilke kilder og i hvilken utstrekning opplysningene ble hentet inn
- i hvilket omfang det foregikk faglige vurderinger av innhentede opplysninger
- i hvilket omfang det forelå skriftlig dokumentasjon av opplysninger og vurderinger
5. Funn
Tilsynet var avgrenset til å undersøke om kommunen er kommet i gang med et systematisk oversiktsarbeid. Det ble ikke gjort funn som ga grunnlag for å hevde at det foreligger avvik fra de lov- og forskriftskrav som dette tilsynet var avgrenset til.
6. Vurdering av enhetens styringssystem
Folkehelsekompetanse
Det fremkom at det ikke tydelig skilles mellom hva som er helsefaglig kompetanse, og hva som er kompetanse i folkehelsearbeid. Det synes ikke å ha blitt tatt stilling til hvilken formell og reell folkehelsekompetanse det er behov for, og hvordan denne skal brukes, herunder hvor slik kompetanse skal plasseres i organisasjonen.
Det ble gitt gjentatte eksempler på helsefaglig og annen kompetanse på tjenestenivå, men ikke på folkehelsekompetanse på systemnivå. Det vises her til kompetanse om hvor kunnskap om folkehelsen skal innhentes, hvordan den skal årsaks- og konsekvensutredes, dokumenteres, og benyttes som grunnlag for prioriteringer for å få til et kunnskapsbasert folkehelsearbeid.
Etablering av kunnskap om folkehelsen og påvirkningsfaktorer
Kommunen er kommet i gang med å etablere et løpende oversiktsarbeid. Dette skjer ved at tjenesteledere bringer inn folkehelsetema og folkehelseproblemstillinger til drøftelse i strategisk ledergruppe. Kunnskapen om hva som må ligge til grunn for et systematisk og kunnskapsbasert oversiktsarbeid varierer imidlertid.
Ved tilsynet fremkom det at det ennå ikke er tatt stilling til hvordan oversiktsarbeidet skal organiseres, herunder hvem som skal ha ansvar for dette, og hva slags kompetanse som må foreligge for å få til et godt, systematisk arbeid på området. Det fremkom videre at det er behov for å ta stilling til hvilke av de tilgjengelige kunnskapskildene som skal brukes.
Organisering av folkehelsearbeidet
På tilsynstidspunktet var arbeidet forankret i rådmannens ledergruppe, men hvordan organisering og ansvar senere skal forankres, var ikke avklart. Virksomheten er bevisst på at dette må avklares raskt, for å få satt i gang prosessen med å få utarbeidet oversiktsdokumentet, knyttet til ny planstrategiperiode, som starter høsten 2015.
Informasjonen som fremlegges for den strategiske ledergruppen synes i liten grad å bli systematisert, analysert og dokumentert, for å kunne danne grunnlag for et kunnskapsbasert folkehelsearbeid, til bruk i kommunens planarbeid. Det er ikke tatt stilling til hvordan dette skal organiseres og sikres.
Oversiktsdokument
Arbeidet med utformingen av et samlet oversiktsdokument hva gjelder befolkningens helsetilstand og de faktorer som påvirker denne, er ennå ikke startet opp. Enkelte folkehelserelaterte dokumenter finnes imidlertid. Som eksempler kan nevnes Årsrapporter fra de ulike tjenesteområdene, men disse beskriver stort sett bare tiltak som har betydning i folkehelsesammenheng.
Det er utarbeidet maler, til bruk ved utarbeiding av Årsrapportene, der folkehelseproblematikk er ett av flere forhold som det skal rapporteres på fra tjenestelederne.
Ved tilsynet fremkom det at man ikke skiller klart mellom ulike planer og det lovpålagte oversiktsdokumentet.
Annet
Tilsynet avdekket et sprik i oppfattelsen av hva som er Hole kommunes viktigste folkehelseutfordringer. Noen utfordringer er imidlertid kjent i virksomhetene, og det er på enkelte områder iverksatt tiltak på bakgrunn av dette.
Representanter for frivillige lag og foreninger involveres i arbeid som har betydning for folkehelsen. Representanter for sistnevnte melder tilbake i telefonintervjuer at de er kjent med deler av Hole kommunes folkehelsearbeid, de er i en rekke tilfeller involvert i arbeidet, tar saker opp på eget initiativ, og blir normalt forelagt forslag til planer m.v. i kraft av å være høringsinstanser.
7. Regelverk
Myndighetskrav (lov og forskrifter) som sto sentralt ved tilsynet var:
- Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)
- Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen
Sentralt i arbeidet med folkehelseproblematikk er også lov av 27. juli 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven).
8. Dokumentunderlag
- Varsel om tilsyn ved Fylkesmannens brev av 21.08.14 til kommunen.
- Dokumenter mottatt fra Hole kommune den 17.09.14 om:
- Organisasjonskart
- Stillingsbeskrivelser (planansvarlig, kommuneoverlege, koordinator)
- Stillingsoversikt – Personer involvert i folkehelsearbeid
- Vedtatt planstrategi 05.11.12
- Kommuneplan 2006 – 2017: Samfunnsdelen (mål og retningslinjer) vedtatt 11.12.06
- Økonomiplan 2014 – 2017 – Årsbudsjett 2014, vedtatt 16.12.13
- Innstilling til kommunestyret16.12.13, vedtatt: “Rullering kommunedelplan for idrett og fysisk aktivitet 2013 – 2019”
- Kommuneplan for idrett og fysisk aktivitet
- Saksfremlegg for kommunestyret 16.12.13 “Handlingsprogrammet i Kommunedelplan for idrett og fysisk aktivitet – revidering 2014”
- Erklæring om “Tobakksfri kommune 2015”
- Saksfremlegg for formannskapet 19.09.12 “Søknad om bidrag til forprosjektet – tilbygg Ringeriksbadet”, behandles i.f.m. budsjettprosessen
- Saksfremlegg for kommunestyret 05.11.12 “Frisklivssentral – Hole kommune”, vedtak om igangsetting, samt forhold knyttet til Ringeriksbadet
- Kommuneplanens samfunnsdel 2014 – 2026
- Årsberetning for Hole kommune 2013
- Overordnet sektorplan for oppvekst i Hole kommune 2014 – 2017
- Overordnet internkontrollhåndbok for Hole kommune
- Avviksskjema, “Stoffkartotek”, Skjema for opplæring / kurs vedrørende arbeidsmiljø, m.v.
- Dokument om “Kvalitetsutvalg for tjenesteproduksjon”
- Dokument om “Kvalitetsarbeidet framover” Evaluering fra Stavern mai 2014
- Risikoanalyser HMS
- Risikovurdering Hole kommune – Analyseskjemaer”
- Hva mener innbyggerne og brukerne i 2013”, Resultater fra befolknings- og brukerundersøkelser, rapport april 2013
- Ungdata, Ung i Hole, 2013
- Elevundersøkelser ved skolene 2013 – 2014
- Møter i legenes samarbeidsutvalg
- “Hole MS-TEAM” 2014
- Referat fra møte i MS TEAM
- “Hole kommune – Analysekurs KS 2014, 05.05.14
- Kultur, Idrett og Folkehelse 2012 – 2019” (forslag til kommuneplan)
- Lokal rammeplan for Hole barnehagene, 2014
- Brukerundersøkelse, barnehagene
- Pleie- og omsorgsplan, 2014 – 2018
- Ulike beskrivelser av forhold innen pleie- og omsorgssektoren
- Samarbeidsavtale mellom Hole kommune og Hole idrettsråd
- Partnerskapsavtale mellom Hole kommune og Idrettslaget Holeværingen
- Lysark vedrørende idrettstiltak
- Vedtekter for Hole frivillighetssentral
- Boligsosial handlingsplan, 2006 – 2010 (under revisjon)
- Møteprotokoll fra Barn og Unges kommunestyre
- Fylkesmannen i Buskeruds tilsynsrapport fra “Skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø – Vik skole, Hole ungdomsskole, Røyse skole, Sundvollen oppvekstsenter – Sakene avsluttet 10.07.14
- Kontrakt Trivselsprogrammet
- Dokumenter knyttet til oppstart av arbeid i henhold til IS-2110 “God oversikt – en forutsetning for god folkehelse” - Fylkesmannens brev av 31.10.14 til kommunen, med bl.a. program for tilsynsbesøket.
- Dokumenter mottatt under tilsynsbesøket:
- Stikkord vedrørende forhold som tenkes ivaretatt i den videre prosess
- Lysark fra ledersamling i mai 2014 hvor folkehelse var tema den ene dagen
- Lysark med “Lederplakat”, “Planlegg i dag for morgendagens utfordringer” og “Deming`s sirkel”
9. Deltakere ved tilsynet
I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.
Ikke publisert her
På formøtet som ble avholdt på telefon deltok: Ståle Tangestuen, Rådmann, Bernt Ivar Gaarder, Kommunelege, Marit Lorentsen, Kommunalsjef, Linda Skutberg, Tjenesteleder Helse, Ingvild Oppenhagen, Tjenesteleder Barnehage, John Holten, Eldrerådet, Merete Ludmann, Tjenesteleder Skole, John Morten Landrø, Kommuneplanlegger, Maria Bikset, Tjenesteleder NAV, Anne Marit Fuglum, Tjenesteleder Pleie, rehabilitering og omsorg, Heming Herdlevær, Kommunalsjef
Telefonintervjuer: Før tilsynsbesøket den 19. og 20.11.14 ble det foretatt telefonintervjuer med John Holten, leder for Eldrerådet, og Hege Lene Fossum, leder for Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne, Hole kommune.
Fra Fylkesmannen i Buskerud deltok:
Seniorrådgiver / jurist Ellisiv Hegna (revisjonsleder), seniorrådgiver / folkehelserådgiver Marianne Hillestad og ass.fylkeslege Rolf B. Winther (revisorer).
Observatør: Fra Fylkesmannen i Buskerud deltok ass.fylkeslege Marit Kamøy som observatør.