Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (kvalifiseringsprogrammet) i Nav Hurum 2014

Fylkesmannen har i 2014 ført tilsyn med Hurum kommune (v/ Nav Hurum) og tjenesten kvalifiseringsprogram. Det vil si Nav Hurums arbeid med tildeling (kartlegging og vurdering) og gjennomføring (beslutning, oppfølging og evaluering) av kvalifiseringsprogrammet.

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

Hurum kommune v/Nav Hurum sikrer ikke forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogram

Det ble ikke gitt merknader.

Dato: 21.november 2014

Magnhild B. Pettersen
revisjonsleder

Une Kjølseth
revisor

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift

Innledning

Tilsyn er lovlighetskontroll. Hensikten med tilsyn er å styrke tjenesten og rettssikkerheten for brukerne. Fylkesmannen er etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9 gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Denne rapportenen er utarbeidet etter systemrevisjon av Hurum kommune v/ Nav Hurum i perioden fra 2.september til 20.november 2014. Systemrevisjonen har bestått av gjennomgang av dokumenter og saksmapper og intervjuer av medarbeidere og ledere. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om tjenestene er forsvarlige og i samsvar med lovens krav, og om kommunen driver tilstrekkelig egen planlegging og kontroll av tjenestene de leverer. Kommunen ha lovfestet plikt til å drive slik internkontroll. ¹

Under tilsynet undersøkte vi om det er utarbeidet rutiner på de områdene tilsynet omfattet. Vi sjekket også om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Deretter vurde1ie vi om rutinene er i samsvar med regelverket. Vi kontrollerte hva som praktiseres, om dette er i samsvar med interne rutiner, samt om praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

Tema for tilsynet

Tema for tilsynet var om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Det vil for det første si Nav Hmums arbeid med ka1ilegging og vurdering av brukernes situasjon, retten til tjenesten og om tjenesten er tilgjengelig for aktuelle brukere. For det andre har vi sett på arbeidet med utforming av program, oppfølging av brukere som har program og programmets varighet.

Kvalifiseringsprogrammet er en av fem tjenester etter lov om sosiale tjenester i Nav. Rappo1ien er derfor ikke en samlet vurdering av de sosiale tjenestene ved Nav Hurum. Rapporten tar også bare utgangspunkt i det som var kontorets praksis på tidsprmktet for gjennomføringen av tilsynet.

Om Nav Hurum og gjennomføring av tilsynet

Hurum er en kommune med ca 9 300 innbyggere . Kommunen ligger på halvøya Hurumlandet mellom Oslofjorden og Drammensfjorden. Hurum har fra gammelt av væ1i en typisk industrikommune. I 2013, før nedleggelsen av Sodra Cell Tofte, var ennå 21 prosent av Hurums arbeidsplasser i industri. Etter nedleggelsen er industriens andel redusert til anslagsvis halvparten (10-11 prosent).

Svært mange i Hurum har arbeid utenfor kommunen. I 2013 gjaldt dette 56 prosent av kommunens bosatte yrkestakere, hvorav i alt 26 prosent i Oslo, Asker og Bærum og 20 prosent i Drammen, Røyken og Lier.

Kommunens administrative hovedstruktur består av rådmann og ulike avdelinger som ledes av hver sin kommunalsjef. Det er felles rådmann og kommunalsjef i Hurum og Røyken. Nav leder rapporterer til kommunalsjef helse- og sosial, som igjen rapporterer til rådmann når det gjelder de kommunale tjenestene i Nav. Den delen av ansvarsområdet som gjelder de statlige tjenestene rapporteres direkte til Nav Buskerud.

Nav Hurum har på tjenesteområdet kvalifiseringsprogrammet en ansatt som har dette som sitt spesielle fagområde (i 50% av sin stilling). Nav Hurum har nylig utlyst stilling som fagansvarlig på sosialtjenesteområdet. Det er pr dd to personer som har vedtaksmyndighet på fagområdet kvalifiseringsprogrammet. Kontoret er og i ferd med å ansette ny Nav-leder.

Nav Hurum har ikke hatt noen klagesaker til behandling hos Fylkesmannen på tjenesteområdet kvalifiseringsprogrammet i 2012/2013. KOSTRA-tall viser at andel KVP­ deltakere i fylket ble halve1i fra 2012 til 2013. I Hurum var antall personer som hadde kvalifiseringsprogram ved utgangen av 2013, 8 personer. KOSTRA-tall viser en markant økning i netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Hurum fra 2012 til 2013, samtidig som vi og ser en oppgang i andelen unge mellom 18 og 24 år som mottar økonomisk stønad.

Fylkesmannen sendte revisjonsvarsel 2.september 2014. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forkant av tilsynsbesøket er gitt i vedlegg til denne rapporten. Syv personer ble intervjuet, blant dem kommunalsjef helse- og sosial, Øydis Jahren og Nav­ leder Hege Vagle. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket er gitt i vedlegg. Sluttmøte ble avholdt 20.november 2014. Fra Fylkesmannen deltok senioff ådgiveme Elin Skoglund, Une Kjølseth og Magnhild Budal Pettersen, med sistnevnte som revisjonsleder. I tillegg hadde vi med en observatør, Else Marie Rødby fra oss.

Fylkesmannens funn

Fylkesmannen har under tilsynet i Hurum kommune v/ Nav Hurum undersøkt om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Det betyr at det skal være en forsvarlig håndtering og identifisering av aktuelle brukere som kan ha rett på tjenesten. Det skal være tilstrekkelig kaiilegging/utredning og det skal være et program med både forsvarlig innhold og oppfølging i programperioden.

Nav Hurum har som følge av omorganisering, nå avsatt en egen ressurs til å arbeide med kvalifiseringsprogrammet. Hun har kvalifiseringsprogrammet som en av sine oppgaver, i 50% stilling. Kontoret arbeidet før omorganiseringen etter generalistmodellen. Kontoret hadde i en periode frem til mars 2014 ikke mulighet til å prioritere kvalifiseringsprogrammet slik de selv ønsket, pga sentrale føringer om å prioritere og avklare de brukerne som hadde arbeidsavklaringspenger. De hadde i denne perioden derfor ikke tilstrekkelig fokus på å identifisere og følge opp deltakere på kvalifiseringsprogrammet.  Nå har kontoret organise1i seg mer etter en spesialistmodell når det gjelder gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Vi ser på bakgrunn av dette at tjenesteområdet blir priorite1i og at det nå er fokus fra ledelsen på å bedre denne tjenesten til brukerne.

Pr 20.november har kommunen 4 personer i kvalifiseringsprogrammet. Nav står selv for all oppfølging av brukere i kvalifiseringsprogrammet. Programmets innhold og omfang (37 1/2 time), er i samsvar med lov og forskrift. Programmene inneholder arbeidsrettede tiltak.

Evalueringstidspunkt fremgår av programmet. Fylkesmannens vurdering er at oppfølgingen og gjennomføringen er i tråd med lovens krav.

Fylkesmannen gjorde likevel observasjoner av praksis som ikke er i tråd med lov og forskrift. Våre funn knytter seg til tildeling av kvalifiseringsprogram (KVP):

• Det informeres ikke systematisk om tjenesten «KVP» til alle aktuelle brukere
• Kontoret har i en lenger periode (spesielt våren og sommeren 2014) ikke kunnet ha KVP som priorite1t område. De har derfor ikke hatt fokus på å identifisere deltakere på KVP.
• Ansatte opplyser at de ikke har fått opplæring på tjenesteområdet KVP.
• Av intervju fremkom det at antall brukere som har rett på KVP sannsynligvis er betydelig høyere enn antallet som har fått tilbud om KVP (det er fire personer som har KVP pr dd).
• Gjennomgang av liste over langtidsmottakere som har økonomisk stønad som hovedinntekt, viser at halvparten (ca 28 personer) er unge under 35 år.
• Det foretas ikke regelmessig gjennomgang av langtidsmottakere av sosialhjelp med tanke på å finne aktuelle kandidater som kan ha rett på KVP. Det er i praksis opp til hver enkelt veileder å vurdere om og når det skal gis informasjon om og bli lagt til rette for innsøking i KVP.
• Det er ingen klar praksis på hvem (mottaksteam eller oppfølgingsteam) som har ansvar for å følge opp langtidsmottakerne som har økonomisk stønad som hovedinntekt.
• Det foretas ikke systematisk evaluering og endring av innsatsbehov for langtidsmottakere av økonomisk stønad
• Kommunen har et system for melding av avvik, men ikke alle ansatte kjenner systemet. De er usikre på hva som er avvik, hvordan det skal meldes, og de har ikke meldt avvik på dette området

Samlet sett utgjorde dette etter Fylkesmannens vurdering en praksis som innebar avvik fra lovens krav til tjenesten:

Hurum kommune v/Nav Hurum sikrer ikke forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogram

Dette er avvik fra lov om sosiale tjenester i Nav §§ 29 og 30, jf §§ 1 og 2 i forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad og §4 i forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Internkontroll

Plikten til å drive egen kontroll av tjenestens faglige nivå ², innebærer blant annet at kommunen skal etablere tiltak for å forebygge brudd på lov om sosiale tjenester i Nav. Dette innebærer både å identifisere de delene av arbeidet der det er særlig fare for at det svikter, og deretter å sette inn tiltak for å forhindre at det skjer. Kommunen skal også etablere tiltak som gjør det mulig å forsikre seg om at tjenestene rent faktisk holder det nødvendige nivå.

Fylkesmannens observasjoner av kommunens ledelses manglende styring av tildeling av kvalifiseringsprogram, synliggjør at kommunens egen kontroll på dette punktet ikke er tilfredsstillende. Fylkesmannen legger her til at det under tilsynsbesøket ble opplyst at kommunen for tiden arbeider med kvalitetsforbedring av sine tjenester.

Videre oppfølging av tilsynet

Fylkesmannen ber om at Hurum kommune innen 15.desember 2014 sender Fylkesmannen en plan der følgende går fram:

• Hvilke tiltak som er planlagt iverksatt for å rette avviket.
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir satt i verk.
• Hvordan ledelsen vil påse at tiltakene har virket som planlagt , etter at de har fått virke en stund.
• Hvilke frister kommunen har satt for å sikre fremdrift i arbeidet med rette avvikene.

Fylkesmannen vil ikke avslutte tilsynet før kommunen har rettet avviket. 

Vedlegg til tilsynsrapport - kvalifiseringsprogrammet - Nav Hurum 2014

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen:

1. Organisasjonskart som viser hvem ved Nav Hurum som har ansvar og myndighet for hva når det gjelder kvalifiseringsprogrammet.
2. Partnerskapsavtalen mellom staten og Hurum kommune i forbindelse med etableringen av Nav-kontor i kommunen.
3. Kommunens styrende dokumenter for arbeidet med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet , eksempelvis (listen er ikke uttømmende):
   a. Rutinehåndbøker, sjekklister, prosedyrebeskrivelser o.l.
   b. Opplæringsplaner, opplæringsmateriell , referater fra interne fagmøter o.l.
   c. Skrevne prosedyrer for å melde avvik
   d. Eventuelle prosedyrer for evaluering av tjenestetilbudet
4. Kommunens eventuelle egne interne tilsynsrapporter.
5. Navneliste over veiledere og ledere som gjennomfører kartlegging og fatter vedtak i saker om kvalifiseringsprogram, og informasjon om deres ansettelsestid og kompetanse .
6. Navneliste over veiledere og ledere som følger opp brukere med kvalifiseringsprogram, og informasjon om deres ansettelsestid og kompetanse .
7. Søknadsskjemaer for de kommunale tjenestene i Nav.
8. Eventuelt informasjonsmateriell om de kommunale tjenestene i Nav.
9. Kommunens årsrapport for 2013.
10. Liste over personer som fra og med januar 2013 til med september 2014 søkte om deltakelse i kvalifiseringsprogram.
11. Kopi av alle vedtak fra og med januar 2013 til og med september 2014 som gjelder kvalifiseringsprogram (både avslag og innvilgelse), inklude1i program for dem som har fått innvilget deltakelse.
12. Liste over langtidsmottakere av økonomisk stønad (mer enn 6 måneder i 2013), med opplysninger om vedkommende også har andre inntekter og/ eller stønader.
13. Den siste brukerundersøkelsen som er gjennomført ved Nav Hurum.

Følgende dokumentasjon ba Fylkesmannen om at ble lagt fram under tilsynsbesøket:

1. Saksmapper for deltakerne i kvalifiseringsprogrammet inklusive program, samt dokumentasjon som viser evaluering og eventuelt justering av programmene
2. Mappene inneholdt § 14a-vedtak og arbeidsevnevurderinger, notater etter samtaler og annen oppfølging, samt annen relevant dokumentasjon om brukeroppfølging fra Arena og Velferd
3. Tilsvarende mapper (se punkt 1 og 2), for deltakere som har blitt skrevet ut av programmet , fullført program eller som har fått avslag på kvalifiseringsprogram i 2013/2014.
4. Liste over alle brukere som har hatt, og får utbetaling over sosialhjelpsbudsjettet i 2014
5. Avviksmeldinger siste år som gjelder sosialtjenestemmådet og spesielt kvalifiseringsprogrammet. Kontoret hadde ingen avviksmeldinger.

1 Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem ble innført 1. januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkonholl for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19.november 2010.

2 Se lov som sosiale tjenester i Nav § 5 og internkontrollforskriften § 4.

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet