Rapport fra tilsyn med kommunenes arbeid med tildeling av økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav Nav Numedal 2014

Fylkesmannen har i 2014 ført tilsyn med Rollag kommune v/ Nav Numedals arbeid med behandling av søknader om økonomisk stønad. Det vil for det første si Nav Numedals arbeid med kartlegging av brukernes situasjon og behov for hjelp, og for det andre arbeidet med vurdering og tildeling av økonomisk stønad.

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

Som vertskommune sørger ikke Rollag kommune for at Nav Numedal behandler søknader om økonomisk stønad i samsvar med krav i lov og forskrift.

Det ble ikke gitt merknader.

Dato: 30. juni 2014

Gisle Skaaden
revisjonsleder

Lena K. Hjelle
revisor

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift

Innledning

Tilsyn er lovlighetskontroll. Hensikten med tilsyn er å styrke tjenesten og rettssikkerheten for brukerne. Fylkesmannen er etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9 gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Denne rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon av Rollag kommune v/ Nav Numedal i perioden fra 24. mars til 22. mai 2014. Systemrevisjonen har bestått av gjennomgang av dokumenter og saksmapper og intervjuer av medarbeidere og ledere. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om tjenestene er forsvarlige og i samsvar med lovens krav, og om kommunen driver tilstrekkelig egen planlegging og kontroll av tjenestene de leverer. Kommunen har lovfestet plikt til å drive slik internkontroll. < SUP>

Under tilsynet undersøkte vi om det er utarbeidet rutiner på de områdene tilsynet omfattet. Vi sjekket også om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Deretter vurderte vi om rutinene er i samsvar med regelverket. Vi kontrollerte hva som praktiseres, om dette er i samsvar med interne rutiner, samt om praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

Tema for tilsynet

Tema for tilsynet var håndtering av søknader om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav. Det vil for det første si Nav Numedals arbeid med kartlegging av brukernes situasjon og behov for hjelp, og for det andre arbeidet med vurdering og tildeling av økonomisk stønad.

Økonomisk stønad er en av fem tjenester etter lov om sosiale tjenester i Nav. Rapporten er derfor ikke en samlet vurdering av de sosiale tjenestene ved Nav Numedal. Rapporten tar også bare utgangspunkt i det som var kontorets praksis på tidspunktet for gjennomføringen av tilsynet.

Om Nav Numedal og gjennomføring av tilsynet

Numedalskommunene Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal har felles Nav-kontor. Fra 2014 er Rollag kommune vertskommune etter kommuneloven kapittel 5 A. Nav Numedal har sitt hovedkontor på Rollag, men det er mulig for brukerne av kontoret å få samtale med sin veileder også i de to andre kommunene. Nav-leder rapporterer til rådmannen i Rollag kommune om de kommunale tjenestene og til fylkesdirektøren i Nav Buskerud om de statlige tjenestene. Hun deltar også i faste møter med rådmennene i Flesberg kommune og Nore og Uvdal kommune.

Flesberg kommune hadde 2 683 innbyggere pr. 1. januar 2014. I 2013 hadde kommunen 67 personer som mottakere av økonomisk stønad. Det utgjør 2,5 prosent av befolkningen, som er det samme som landsgjennomsnittet. Gjennomsnittlig stønadslengde var 4,8 måneder, både for yngre og eldre mottakere. Tjuesju personer mottok stønad i seks måneder eller mer, og 68,7 prosent av mottakerne hadde økonomisk stønad som hovedinntektskilde, noe som var høyere enn landsgjennomsnittet på 46,3 prosent.

Rollag kommune hadde 1 369 innbyggere pr. 1. januar 2014. I 2013 hadde kommunen 38 mottakere av økonomisk stønad, som utgjør 2,8 prosent av befolkningen. Gjennomsnittlig stønadslengde var 3,9 måneder for mottakere mellom 18 og 24 år, og 4,9 måneder for mottakere mellom 25 og 66 år. Elleve personer mottok stønad i seks måneder eller mer. Andel mottakere med økonomisk stønad som hovedinntektskilde er ikke registrert.

Nore og Uvdal kommune hadde 2 557 innbyggere pr. 1. januar 2014. I 2013 hadde kommunen 62 personer som mottakere av økonomisk stønad, noe som tilsvarte 2,4 prosent av befolkningen. Gjennomsnittlig stønadslengde var 4,7 måneder for mottakere mellom 18 og 24 år, og 4,8 måneder for mottakere mellom 25 og 66 år. Tjueen personer mottok stønad i seks måneder eller mer, og 48,4 prosent av mottakerne hadde økonomisk stønad som sin hovedinntektskilde.

På tidspunktet for tilsynet hadde Nav Numedal fire veiledere med kartlegging, vurdering og tildeling av økonomisk stønad som del av sine arbeidsoppgaver. En femte ansatt tiltrer i august 2014. I tillegg mottar andre ansatte henvendelser som gjelder økonomisk stønad.

Fylkesmannen sendte revisjonsvarsel 24. mars 2014. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forkant av tilsynsbesøket er gitt i vedlegg til denne rapporten. Åpningsmøte ble avholdt den 21. mai 2014. Seks personer ble intervjuet, blant dem rådmann Hans Henrik Thune i Rollag kommune og Nav-leder Inger Lene Bekkjorden. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket er gitt i vedlegg. Sluttmøte ble avholdt 22. mai 2014. Fra Fylkesmannen deltok seniorrådgiverne Lena K. Hjelle, Magnhild Budal Pettersen og Gisle Skaaden, med sistnevnte som revisjonsleder.

Fylkesmannens funn

Fylkesmannen har under tilsynet i Rollag kommune v/ Nav Numedal undersøkt om kommunen sikrer forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad. Det betyr at det skal være en forsvarlig håndtering av henvendelser om hjelp, det skal være tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet, stønadsbehovet skal vurderes individuelt og utmålingen av stønad skal samsvare med søkers hjelpebehov.

Fylkesmannen konstaterte at kontoret har kort saksbehandlingstid og kort ventetid for samtale med veileder. Begge deler tar normalt få dager. Henvendelser og søknader om økonomisk stønad blir lagt til saksbehandler, som vurderer hvordan saken skal følges opp videre. Kontoret har ukentlige vedtaksmøter, som er arena for drøfting av enkeltsaker og generelle problemstillinger som oppstår med utgangspunkt i disse. Det skrives referat. Nav-leder er vanligvis med på disse møtene.

Fylkesmannen gjorde observasjoner av praksis som ikke er i tråd med loven. Noen var knyttet til arbeidet med kartlegging av brukernes situasjon og noen var knyttet til arbeidet med vurdering og tildeling av stønad:

• I arbeidet med kartlegging av brukers livssituasjon blir det ikke brukt kartleggingsskjema, sjekkliste eller andre verktøy som klart angir hva som skal etterspørres og innhentes av opplysninger ved behandling av søknader om økonomisk stønad. Gjennom­gang av notater etter samtaler, enten som egne notater eller som del av enkeltvedtak, viser variasjoner i hva som er dokumentert av kartlagte opplysninger.
• Det er ikke rutine for å systematisk opplyse om at utgifter til barns sosiale deltakelse kan søkes dekket gjennom økonomisk stønad.Nav Numedals søknadsskjema og liste over nødvendig dokumentasjon nevner ikke utgifter som spesifikt knytter seg til barns særlige behov. Tildeling av stønad til samvær med barn baseres på dagsatser, uten dokumentert konkret kartlegging av hva samværet skal inneholde av aktiviteter og om dette innebærer kostnader ut over det dagsatsen vil dekke. Fylkesmannens dokumentgjennomgang viste få saker der det er gjort en dokumentert vurdering av stønad spesifikt knyttet til barns behov.
• I noen situasjoner utmåles og tildeles stønad basert på uriktig lovforståelse. Samboere vurderes som om de var gift, selv om samboere ikke har gjensidig forsørgelsesplikt etter ekteskapsloven. I noen tilfeller innvilges stønad til bare det mest nødvendige (nødhjelp) for perioder på opp til 14-18 dager, som er lenger tidsrom enn regelverket åpner for.
• Begrunnelsen i enkeltvedtakene om økonomisk stønad tilfredsstiller i en del tilfeller ikke forvaltningslovens krav.I vedtak der det blir stilt vilkår etter stl. § 20, begrunnes ikke bruken av vilkåret konkret og individuelt, og det opplyses ikke hva som kan være en mulig konsekvens ved brudd på vilkåret.
• Kommunen har ikke etablert ordninger for å avdekke om praksis er i strid med krav i lov og forskrift.

Samlet sett utgjorde dette etter Fylkesmannens vurdering en praksis som innebar avvik fra lovens krav til tjenesten:

Som vertskommune sørger ikke Rollag kommune for at Nav Numedal behandler søknader om økonomisk stønad i samsvar med krav i lov og forskrift.

Dette er avvik fra lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 20, jf. forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4.

Kommentar til Nav Numedals arbeid med kartlegging:

Forsvarlig tildeling av økonomisk stønad forutsetter individuell kartlegging av den enkelte bruker og hans eller hennes behov for hjelp. Dersom brukeren har familie, må det tas hensyn til hele familiens situasjon.

Arbeids- og sosialdepartementet har gitt veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold. ^[2] Nav Numedal tar utgangspunkt i disse ved tildeling av økonomisk stønad. Satsene er veiledende, noe som innebærer at den enkelte etter en konkret vurdering kan ha rett til både høyere eller lavere stønad enn de veiledende retningslinjene tilsier.

Viktigheten av den individuelle kartleggingen synliggjøres også ved at en del utgifter til livets opphold – som et grovt utgangspunkt – kan forutsettes dekket av stønad som tilsvarer de statlige, veiledende satsene. Men ikke alle. Mange utgiftstyper krever alltid konkret kartlegging, vurdering og eventuelt tildeling, nettopp fordi kommunen ikke kan gå ut fra at utgiften kan dekkes av satsbeløpet. Dette gjelder en lang rekke utgiftstyper, både utgifter som husleie, strøm, bolig- og innboforsikring, innbo og utstyr, som de fleste har. Men det kan også gjelde utgifter til eksempelvis høytids- og merkedager, fritidsutstyr, spedbarnsutstyr, barnepass, skolestart, videregående opplæring, samværsutgifter, lege, psykolog osv, legemidler, tannbehandling, syns- og hørselshjelpemidler, flytteutgifter, vedlikehold av egen bolig, bilhold m.m. Dette er utgifter som ikke alle har, og som vil variere med blant annet alder, helsetilstand og familiesituasjon. Heller ikke disse utgiftene er omfattet av de statlige, veiledende retningslinjene for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold. Også her må stønad til formålet alltid baseres på konkret kartlegging og vurdering.

Dersom kommunens ledelse ikke sørger for at kartleggingsarbeidet gjennomføres tilstrekkelig systematisk, vil det i noen tilfeller kunne medføre at brukeren dekker noen av sine utgifter av stønaden som tilsvarer de statlige, veiledende satsene, framfor å få stønad til formålet særskilt vurdert og tildelt. Da vil stønadsnivået samlet sett kunne bli lavere enn det vedkommende etter loven har krav på.

Plikten til å drive egen kontroll av tjenestens faglige nivå ^[3], innebærer blant annet at kommunen skal etablere tiltak for å forebygge brudd på lov om sosiale tjenester i Nav. Dette innebærer både å identifisere de delene av arbeidet der det er særlig fare for at det svikter, og deretter å sette inn tiltak for å forhindre at det skjer. Kommunen skal også etablere tiltak som gjør det mulig å forsikre seg om at tjenestene rent faktisk holder det nødvendige nivå.

Fylkesmannens observasjoner av kommunens ledelses manglende styring av kartleggings­arbeidet, varierende kvalitet på det som blir notert etter samtaler med brukere og til dels mangelfulle begrunnelser i enkeltvedtakene, synliggjør at kommunens egen kontroll på dette punktet ikke er tilfredsstillende. Fylkesmannen legger her til at det under tilsynsbesøket ble opplyst at kommunen for tiden arbeider med kvalitetsstyring av sine tjenester. For det første skal de eksisterende, interne retningslinjene ved Nav Numedal oppdateres, noe som skal være gjort i løpet av august 2014. For det andre har rådmannen og to enhetsledere deltatt i KS-nettverk om betryggende egenkontroll i kommunene. Siste samling var mars 2014. Det tas sikte på å innføre en felles standard for kvalitetsarbeidet i hele Rollag kommune, og alle ansatte skal få opplæring i bruk av denne.

Videre oppfølging av tilsynet

Fylkesmannen ber om at Rollag kommune innen 01.09.2014 sender Fylkesmannen en plan der følgende går fram:

• Hvilke tiltak som er planlagt iverksatt for å rette avviket.
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir satt i verk.
• Hvordan ledelsen vil påse at tiltakene har virket som planlagt, etter at de har fått virke en stund.
• Hvilke frister kommunen har satt for å sikre fremdrift i arbeidet med rette avvikene.

Fylkesmannen vil ikke avslutte tilsynet før kommunen har rettet avviket.

[1] Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem ble innført 1.januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19.november 2010.

[2] Siste utgave er rundskriv A-1/2013.

[3] Se lov som sosiale tjenester i Nav § 5 og internkontrollforskriften § 4.