Rapport fra tilsyn med Ringerike kommunes arbeid med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer etter lov om folkehelsearbeid 2014
Oppfølging av tilsynet
I dette tilsynet ble det ikke funnet avvik fra lov eller forskrift. Tilsynet er derfor avsluttet.
Sammendrag
Fylkesmannen i Buskerud gjennomførte i perioden 21.08. – 13.11.14 tilsyn med status for arbeidet med å etablere oversikt over folkehelsen i Ringerike kommune.
Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014, etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.
Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand, og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.
Målsettingen for det landsomfattende tilsynet var å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
Fylkesmennene fikk i tillegg i oppdrag å foreta en kartlegging av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang, og ut fra denne kartleggingen gi kommunen en veiledende vurdering av status for arbeidet.
Fylkesmannens konklusjon ved tilsynet:
Det ble ikke påvist avvik ved dette tilsynet. Ringerike kommune er kommet godt i gang med sitt oversiktsarbeid hva gjelder folkehelsen i kommunen. Krav om folkehelsearbeid, og hva dette innebærer, er kjent i organisasjonen.
Fylkesmannens samlede vurdering av status for kommunens løpende folkehelsearbeid:
Hva folkehelse og folkehelsearbeid er, er kjent og implementert i store deler av organisasjonen. Det er igangsatt arbeid på en rekke områder, som på sikt bl.a. kan få en samfunnsmessig gevinst. Arbeidet med en egen Folkehelsemelding (politisk vedtatt 2013) synes å ha etablert en plattform for et godt tverrsektorielt samarbeid, samt en felles forståelse for betydningen av folkehelsearbeidet og et tverrsektorielt samarbeid. Det synes å foreligge enkelte utfordringer knyttet til en videreføring og videreutvikling av det arbeid som er igangsatt. Det vises her til kommentarer i kapittel 6.
seniorrådgiver / jurist
Ellisiv Hegna
revisjonsleder
seniorrådgiver / folkehelserådgiver
Marianne Hegg Hillestad
revisor
1. Innledning
Rapporten er utarbeidet etter tilsyn i perioden 21.08 – 13.11.14 med Ringerike kommune.
Tilsynet inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid, som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014, etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.
Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand, og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).
Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.
Dette første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid har følgende innretning:
1. Lovlighetskontroll
Fylkesmannen undersøker om kommunen har kommet i gang med et løpende oversiktsarbeid. Der fylkesmannen konkluderer med avvik, følges kommunen opp til forholdene er rettet.
2. Veiledende vurdering av kommunens løpende oversiktsarbeid:
I kommuner der fylkesmannen konkluderer med at et løpende oversiktsarbeid har kommet i gang, foretas en kartlegging av dette arbeidet. Fylkesmannen gir kommunen en tilbakemelding i form av en veiledende vurdering av status. Kommunene står fritt i forhold til om og i hvilken grad de følger opp denne vurdering.
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
Ringerike kommune hadde på tilsynstidspunktet 29 661 innbyggere. Ved tilsynet var kommunen inne i en omorganiseringsprosess som ikke var ferdigstilt. Enkelte forhold knyttet til virksomhetsinndeling og ansvarsforhold var ennå ikke avklart. Rådmannen tiltrådte sin stilling i januar 2014.
Folkehelsearbeidet er tverrsektorielt organisert. Det er, gjennom arbeid som er gjennomført, etablert god kunnskap om kva folkehelse og folkehelsearbeid er i store deler av organisasjonen. Kunnskapen om folkehelsearbeid synes god.
Kommunen har samfunnsmedisinsk kompetanse som benyttes i arbeidet med folkehelsen. Det har over tid vært opprettet en stilling som folkehelsekoordinator, og kommunen har, etter arbeidet med en egen Folkehelsemelding, opprettet en Frisklivssentral. Det er oppgitt at kommunen også har to ansatte som har tatt utdanningen «Helse i plan». Videre er det etablert en tverrsektoriell gruppe for arbeidet med rullering av kommuneplanen (samfunnsdel og arealdel). Frivillige lag og organisasjoner er involvert i arbeidet. Andre involverte grupper av innbyggere er skoler, gjestebud og lokallag i distrikt.
3. Gjennomføring
Varsel om tilsyn ble sendt kommunene den 21.08.14.
Når det gjelder aktuell informasjon forut for tilsynsbesøket, se kapittelet om dokumentunderlag nedenfor.
Formøte med kommunen om tilsynet ble gjennomført på telefon den 24.09.14.
Telefonsamtale med to representanter for frivillige organisasjoner / lag ble foretatt før tilsynsbesøket.
Åpningsmøte ble avholdt 12.11.14 i Ringerike kommune.
Intervjuer ble foretatt med 11 kommunalt ansatte, over to dager. To representanter for frivillige organisasjoner ble også intervjuet på telefon
Gjennomgang av dokumentasjon under tilsynsbesøket: Se oversikt i kapittel nedenfor om dokumentunderlag.
Sluttmøte ble avholdt 13.11.14 i Ringerike kommune.
4. Hva tilsynet omfattet
Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).
Bakgrunn for valget av løpende oversiktsarbeid som tilsynstema:
Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.
Kommunene skal både ha løpende oversikt og hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.
Lovlighetskontrollen ved tilsynet
Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.
Det ble herunder undersøkt
- om arbeidet hadde en tilstrekkelig forankring i kommunens ledelse
- om det var avklart hvilke forhold det løpende ville være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om
- om det var lagt til rette for å kunne benytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskilder
- om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningene hadde en tverrsektoriell innretning
- om oppgavefordeling var avklart og gjort kjent for involverte enheter/sektorer
- om det var sørget for at medarbeiderne hadde tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre oppgavene sine, herunder om kommunen hadde sørget for å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse
- om kommunens ledelse fulgte med på at det løpende oversiktsarbeidet var kommet i gang og at det pågikk aktiviteter på området
Kartlegging og veiledende vurdering av det løpende oversiktsarbeidet
I tillegg til selve lovlighetskontrollen, hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene foretok fylkesmannen i disse kommunene en kartlegging av kommunens løpende oversiktsarbeid. Kartleggingen dannet grunnlag for en tilbakemelding til kommunen i form av en veiledende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid.
Folkehelseloven og forskrift om oversikt om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.
Aktuelle forhold som inngikk i fylkesmannens kartlegging og vurdering (ikke uttømmende):
- kommunens tilrettelegging/styring
- hvilke forhold kommunen hadde besluttet å følge med på sammenholdt med kommunens identifiserte folkehelseutfordringer
- om kommunen hadde tatt stilling til hvilke opplysninger som skulle innhentes fra hvilke kilder og i hvilken utstrekning opplysningene ble hentet inn
- i hvilket omfang det foregikk faglige vurderinger av innhentede opplysninger
- i hvilket omfang det forelå skriftlig dokumentasjon av opplysninger og vurderinger
5. Funn
Tilsynet var avgrenset til å undersøke om kommunen er kommet i gang med et systematisk oversiktsarbeid.
Ved dette tilsynet ble det ikke gjort funn som ga grunnlag for å konstatere avvik (brudd på krav i lov og/eller forskrift).
6. Vurdering av enhetens styringssystem
Det er gjennomgående god kunnskap om hva begrepene «folkehelse» og «folkehelsearbeid» omfatter i de ulike enheter i kommunen, herunder kunnskap om at dette er et sektorovergripende ansvar. Kunnskapen omfatter også hva det er som må ligge til grunn for et systematisk og kunnskapsbasert oversiktsarbeid, samt hva en slik oversikt skal inneholde.
Særskilte folkehelseutfordringer er definert og kjent i virksomhetene, og det er på noen områder iverksatt tiltak på bakgrunn av dette. Tiltakene er kjent i alle ledd i organisasjonen.
Folkehelsemeldingen for Ringerike kommune er det dokument, som ved tilsynet fremsto som kommunens samlede oversiktsdokument, hva gjelder befolkningens helsetilstand og de faktorer som påvirker denne.
Folkehelsemeldingen ble politisk vedtatt i februar 2013. I forbindelse med arbeidet med denne ble det etablert et tverrsektorielt samarbeid, organisert i en egen arbeidsgruppe. Etter at Folkehelsemeldingen ble vedtatt har ikke denne tverrsektorielle arenaen blitt videreført, men flere av deltakerne som deltok i denne gruppen inngår nå i arbeidsgruppen for rullering av kommuneplanen (samfunnsdel og arealdel). Tverrsektorielt samarbeid videreføres også i enkeltsaker som løpende kommer opp. Det er politisk besluttet at Folkehelsemeldingen skal evalueres i 2015. Gjennomføringen av denne evalueringen, samt hvilke instanser / personer som skal inngå i arbeidet, er imidlertid ennå ikke kjent i virksomhetene.
Det tverrsektorielle arbeidet med Folkehelsemeldingen synes å ha ført til at kunnskap om folkehelsearbeid er blitt godt kjent hos representantene for de ulike sektorer. Utfordringen er å videreføre dette, for å sikre bevisstgjøring om folkehelseproblematikk, samt å opprettholde etablert kompetanse i ulike sektorer. Det gis imidlertid inntrykk av at folkehelseproblematikk er et tema ved utarbeidelse av en rekke planer / tiltak i ulike sektorer, og Folkehelsemeldingen er forankret på kommuneplannivå. Det er utarbeidet maler til bruk for ivaretakelse av folkehelseperspektivet i kommunale planer.
Tilsynet viste at man har personell med både formell og reell folkehelsefaglig kompetanse.
Kommunen har over tid hatt en folkehelsekoordinator. Denne har bl.a. vært pådriver til å få iverksatt tiltak med betydning for folkehelsearbeidet.
Den samfunnsmedisinske kompetansen involveres i planarbeidet og arbeidet med revisjon av kommuneplanen, herunder Samfunnsdelen. Kommuneoverlegen var sentral ved utarbeidingen av Folkehelsemeldingen.
I etterkant av arbeidet med Folkehelsemeldingen ble en Frisklivssentral etablert. Det fremkom at det ved denne enheten er god folkehelsekompetanse, og en rekke individ- og grupperettede aktiviteter med folkehelsebetydning, er etablert i regi av denne enheten.
Kommunen har flere ganger arrangert faglige samlinger som omhandler folkehelsearbeid. Målgruppen for samlingene er i stor grad tverrsektoriell. Frivillige lag og foreninger er oftest også invitert til disse faglige samlingene. Representanter for sistnevnte melder tilbake i telefonintervjuer at de er kjent med Ringerikes folkehelsearbeid, de er i en rekke tilfeller involvert i arbeidet, tar saker opp på eget initiativ, og blir normalt forelagt forslag til planer m.v. i kraft av å være høringsinstanser.
Det er kjent i virksomhetene hvor data om folkehelsesituasjonen på landsbasis,
og i kommunen, kan innhentes. Dette gjelder både folkehelseprofilen fra Folkehelsa, data som oversendes fra Fylkeskommunen, samt data innsamlet i egne virksomheter.
Det fremkom at det først og fremst er folkehelseprofilen, samt data fra bl.a. SSB, «UngData» og andre brukerundersøkelser, som benyttes som grunnlagsmateriell for analyser og beslutninger om etablering av tiltak. En utfordring synes å ligge i å foreta systematisk innhenting, analyse og bruk av det faktagrunnlag som finnes i kommunens egne, ulike virksomheter. Det gjelder f.eks. data og opplysninger fra helsestasjoner, fastlegekontor, barnevern, barnehager, skole, NAV m.v. Det fremkom at slike virksomheter har faktagrunnlag som er viktig for oversiktsarbeidet, men at det ligger utfordringer i å få fremskaffet og benyttet dette i kommunens analysearbeid og risikovurderinger.
Det fremkom ikke ved tilsynet at kommunens internkontrollsystem er innrettet for å bidra til å sikre forankringen av det løpende oversiktsarbeidet, slik at korrigerende tiltak kan settes inn ved behov. Heller ikke er det beskrevet hvordan det løpende oversiktsarbeidet skal inngå i arbeidet med det samlede oversiktsdokument, som skal utarbeides hvert fjerde år. Generelt vil det være en løpende vurdering i alle virksomheter, når det gjelder hva som skal beskrives og dokumenteres i et internkontrollsystem. Det må bl.a. da vurderes om etablert god praksis bør beskrives i internkontrollsystemet, for å bidra til å sikre at god praksis forankres og videreføres.
7. Regelverk
Myndighetskrav (lov og forskrifter) som sto sentralt ved tilsynet var:
- Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)
- Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen
Sentralt i arbeidet med folkehelseproblematikk er også lov av 27. juli 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven).
8. Dokumentunderlag
- Varsel om tilsyn ved Fylkesmannens brev av 21.08.14 til kommunen.
- Dokumenter mottatt fra Ringerike kommune om:
- Folkehelsemelding 2012 – 2030
- Kommunal planstrategi 2013 – 2015
- Gjeldende samfunnsdel
- Gjeldende handlingsprogram 2014 – 2017
- Organisering av arbeidet med revisjon av kommuneplanen
- Internkontroll ABY (Areal og byplanlegging)
- ROS analyse Ringerike 2013
- Organisasjonskart
- Organisering av arbeidet med revisjon av kommuneplan
- Organisering av folkehelsearbeidet
- Handlingsprogram 2014 – 2019
- Folkehelsemelding 2012 – 2030
- Folkehelseprofil 2014
- Frisklivssentralen
- Råd og tips for universell utforming
- Rapporter / analyser knyttet til IK systemet – Avvik (ingen meldt på folkehelse)
- Folkehelseprofil 2014
- KOSTRA – rapport pr. 15.06.12
- Boliger – handlingsplan
- Smittevernplan
- Plan for idretts- og friluftsliv
- Årbok 2014, Helse- og omsorgstjenesten (fått ved tilsynsbesøket)
- Prosjektrapport “Ringerike 2020” (fått ved tilsynsbesøket) - Fylkesmannens brev av 31.10.14 til kommunen, med bl.a. program for tilsynsbesøket.
9. Deltakere ved tilsynet
I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.
Ikke publisert her
På formøtet som ble avholdt på telefon deltok: folkehelsekoordinator Bjørg Nordanger, kommunalsjef oppvekst Marianne Mortensen, kommuneoverlege Karin Møller og arealplanlegger Guro Skinnes.
Telefonintervjuer: Før tilsynsbesøket den 12. og 13.11.14 ble det foretatt telefonintervjuer med leder for Rådet for funksjonshemmede, og leder for Eldrerådet i Ringerike kommune.
Fra Fylkesmannen i Buskerud deltok:
Seniorrådgiver / jurist Ellisiv Hegna (revisjonsleder), seniorrådgiver / folkehelserådgiver Marianne Hillestad, ass.fylkeslege Rolf B. Winther, og rådgiver / jurist Kirsten Gjermstad (revisorer). Ved tilsynsbesøket deltok Gjermstad dag 2.
Observatør: Fra Statens helsetilsyn deltok Kristin Cecilie Lowzow Bødtker som observatør, begge dager.