Rapport fra tilsyn ved Bråset bo- og omsorgssenter og Røyken kommunes oppfølging 2014

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt som følge av tilsynsmyndighetens undersøkelse. Gjennom tilsynet ble følgende undersøkt:

• Vedtak om tildeling av plass og egenbetaling, samt eventuelle andre vedtak etter kommunal helse- og omsorgstjenestelov
• Bemanningssituasjonen, ansvarsfordeling og vaktlister
• Ivaretakelse av personlig hygiene, ernæring og væskeinntak
• Tiltaksplaner, herunder dokumentasjon på daglig stell av pasientene
• Avviksmeldinger og internkontroll
• Brukermedvirkning og kommunikasjon med pårørende
• Implementering og rutiner knyttet til bruk av tvang etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A
• Ivaretakelse av pasienters behov for aktiviteter og journalføring av dette.

Røyken kommune har plikt til å yte forsvarlige tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven overfor innbyggere som fyller vilkårene etter pasient- og brukerrettighetsloven. Denne plikten består selv om kommunen velger å yte tjenesten gjennom interkommunalt samarbeid. Dette er bakgrunnen for at tilsynet er rettet både mot Røyken kommunes oppfølging av tjenestene og den tjenesteytingen som skjer på Bråset bo- og omsorgssenter.

Fylkesmannen finner grunnlag for å gi tre avvik og en merknad ved tilsynet.

Fylkesmannen har gitt følgende avvik:

Avvik 1

• Røyken kommune har ikke etablert systemer for å følge opp at tjenestene som ytes ved Bråset bo- og omsorgssenter er forsvarlige.

Avvik 2

• Bråset bo- og omsorgssenter yter ikke forsvarlige helse- og omsorgstjenester

Avvik 3

• Bråset bo- og omsorgssenter skriver ikke journal som tilfredsstiller gjeldende regelverk.

Fylkesmannen har gitt følgende merknad:

• Bråset bo- og omsorgssenter bruker i flere tilfeller lang tid fra oppstart av tiltak som innebærer bruk av tvang overfor pasienter som ikke har samtykkekompetanse, til det blir fattet vedtak etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A.

Wenche Jensen
Revisjonsleder

Randi Håkonsen
Revisor

 

Ketil Kongelstad
Revisor

Hege Kylland
Revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Bråset bo- og omsorgssenter avdelingene B 1/2 og C 7/8 og Røyken kommune i tidsrommet 21.01.14 – 18.03.14. Tilsynet ble iverksatt som følge av bekymringsmeldinger og klager til Fylkesmannen, særlig knyttet til de to avdelingene som ble valgt ut for tilsynet. De to avdelingene er henholdsvis en langtidsavdeling for demente og en korttidsavdeling.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Formålet med tilsynet er å vurdere om Røyken kommune ivaretar sin plikt til å yte forsvarlige tjenester og om virksomheten Bråset ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Tilsynet omfattet undersøkelse om:

• hvilke systemer Røyken kommune har etablert med Bråset bo- og omsorgssenter for å følge opp at tjenestene er forsvarlige og ytes i samsvar med kvalitetsforskriften
• hvilke tiltak virksomheten på Bråset har for å avdekke svikt i tjenestene, for å rette opp og for å sikre kvaliteten i egen virksomhet
• om tiltakene som er etablert i Røyken kommune og på Bråset bo- og omsorgssenter er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under tilsynet og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bråset bo- og omsorgssenter er et interkommunalt foretak og selskapet eies 50 % av Asker kommune og 50 % av Røyken kommune. Asker kommune disponerer 100 plasser og benytter alle. Røyken kommune bruker 90 av sine 100 plasser til sykehjemsdrift og de resterende 10 plassene disponeres av kommunen for andre formål. Selskapet er organisert med et styre bestående av kommunalsjefer og økonomiske ledere for de to kommunene, representanter for ansatte, brukerrådet og daglig leder. Over styret sitter ordførere og politikere fra de to kommunene i representantskapet. Kontrakten mellom Bråset bo- og omsorgssenter og Røyken kommune evalueres årlig.

Bråset har ca. 178 årsverk fordelt på 398 ansatte. Av dette utgjør 3,2 år legeårsverk, 6 fysio-/ergoterapeuter, ca. 60 sykepleiere, ca. 125 hjelpepleiere og 0,8 årsverk aktivitør. I tillegg har Bråset to turnusplasser for leger som utgjør 0,2 % hver.

Institusjonen har i alt 12 avdelinger ledet av seks avdelingsledere. Det er to stillingshjemler som seksjonsledere (hvorav en er ubesatt); en for langtidsavdelingene og en for korttidsavdelingene. Seksjonslederne er avdelingsledernes nærmeste overordnete, mens daglig leder er overordnet seksjonsleder. Daglig leder har ansvar for å rapportere til styret.

Bråset bo- og omsorgssenter har ansvaret for å utrede pasientene, herunder det individuelle behovet for tjenester. Det er etablert kontaktpunkter mellom bestillerkontoret i Røyken kommune og ansatte ved Bråset, der eventuelle endringer i behov hos pasientene skal meldes. Bråset behandler fortløpende bekymringsmeldinger/klager fra pårørende.

Fylkesmannen valgte ut en korttidsavdeling og en langtidsavdeling for personer med demens, for tilsynet. Begge avdelinger har 18 pasienter fordelt på to enheter. De to enhetene er adskilt ved en personalbase. Det er ingen mulighet for å skjerme enkeltpasienter fra Røyken kommune, på Bråset. Når det gjelder pasienter fra Asker kommune, blir pasienter med store behov for spesiell tilrettelegging, henvist til andre institusjoner. Alle pasienter som får plass på Bråset, får først tilbud om korttidsplass, uavhengig av hva de har vedtak på. Pasienter som har behov for langtidsplass, blir overført til ny avdeling så snart en plass er ledig. Flytting fra en korttidsavdeling til langtidsavdeling skjer i løpet av tre dager etter at et rom på langtidsavdelingen er ledig. Enkelte pasienter oppholder seg lenge på korttidsavdelingen, før flytting blir aktuelt.

Hovedfokuset på langtidsavdelingen er livskvalitet og aktivitør bidrar med aktiviteter på avdelingen og fellesarrangementer. På korttidsavdelingen er målet for oppholdet fastsatt av bestillerkontoret i Røyken kommune gjennom det kommunale vedtaket. Bråset legger vekt på tverrfaglig arbeid, utredning, observasjon og vurderinger.

Alle pasienter får tildelt en primærkontakt som har ansvar kontakt med pårørende, herunder innhente nødvendig informasjon ved innkomst. Primærkontaktene skal også utarbeide og oppdatere pasientenes tiltaksplaner.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21.01.14.

Formøte ble avholdt 29.01.14

Samtaler

Fylkesmannen gjennomførte samtaler med 14 ansatte, hvorav to ansatte i Røyken kommune.

Omvisning

Fylkesmannen fikk omvisning på de to avdelingene som omfattes av tilsynet.

Dokumenter

Fylkesmannen gjennomgikk dokumentasjon som ble oversendt fra Røyken kommune og Bråset bo- og omsorgssenter. Det finnes en oversikt over dokumentasjonen i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 03.03.14.

4. Hva tilsynet omfattet

Et viktig formål med tilsynet var å undersøke om Røyken kommune sikrer at pasienter som oppholder seg på Bråset, får forsvarlige tjenester jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Fylkesmannen undersøkte følgende:

• Vedtak om tildeling av plass og egenbetaling, samt andre vedtak som er fattet til pasienten etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6
• Bemanningssituasjonen, ansvarsfordeling og vaktlister
• Hvordan personlig hygiene, ernæring og væskeinntak blir ivaretatt
• Tiltaksplaner, herunder dokumentasjon på daglig stell av pasientene
• Virksomhetens internkontrollsystem, og hvordan Røyken kommune følger opp dette
• Brukermedvirkning og kommunikasjon med pårørende
• Implementering og rutiner knyttet til bruk av tvang overfor pasienter som mangler samtykkekompetanse
• Utredning og ivaretakelse av pasienters individuelle behov for aktiviteter og journalføringen av denne.

Tilsynet ble iverksatt etter bekymringsmeldinger/klager fra pårørende og fra Pasient- og brukerombudet i Buskerud. Avdelingene ble valgt på bakgrunn av de meldingene som kom inn til Fylkesmannen.

5. Funn

Avvik 1

• Røyken kommune har ikke etablert systemer for å følge opp at tjenestene som ytes ved Bråset bo- og omsorgssenter er forsvarlige

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-2 nr. 6 b og c, § 4-1 og internkontrollforskriften § 4 jf. kvalitetsforskriften §§ 2 og 3.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Røyken kommune har ikke systematisk fulgt kvaliteten (jf. kvalitetsforskriften) på tjenestene i 2013
• Røyken kommune mottar ikke kopi av klager som sendes direkte til Bråset bo- og omsorgssenter. Røyken kommune har ingen oversikt over hvor mange klager som håndteres ved institusjonen. Røyken kommune forutsetter at disse følges opp av Bråset
• Røyken kommune vurderer ikke systematisk om det er behov for individuelt, tilrettelagte aktiviteter. Kommunen forutsetter at dette gjøres på Bråset.

Kommentar:

Røyken kommune har ansvar for at det ytes forsvarlige tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven overfor pasienter som fyller vilkårene etter pasient- og brukerrettighetsloven. Dette ansvaret består selv om tjenesten settes ut til et interkommunalt selskap. Røyken kommune har plikt til å følge opp tjenestene gjennom intern- og kvalitetskontroll. I henhold til avtalen mellom Bråset bo- og omsorgssenter og Røyken kommune skal kvaliteten på tjenestene overvåkes gjennom avvikssystemet til Bråset. I kontrakten står det at utfører skal registrere og behandle avvik etter egne prosedyrer og at meldinger skal følges opp hver måned gjennom faste samarbeidsmøter mellom oppdragsgiver og utfører. Gjennomgang av protokoller for 2013 viser at styret i fjor behandlet saker knyttet til økonomi. Det er referert til at økonomien på sikt kan gå ut over det faglige innholdet og at enkelte ansatte har merarbeid som følge av ubesatte stillinger. Videre uttrykkes det bekymring for at budsjettet blir så lavt at det ikke blir tilstrekkelig fagfokus, noe som igjen kan gjøre utslag i dårlig rekruttering. Det refereres også til at institusjonen i perioden kun har gjennomført «lovpålagte oppgaver» og det vises til at dette er en utvikling som ikke kan fortsette. På tross av disse bekymringene har ikke Røyken kommune undersøkt eller fulgt opp kvaliteten i tjenestene som ytes på Bråset. Det er etablert uformelle kontaktpunkt mellom Røyken kommune og Bråset for å melde om endringer i pasientenes behov, men denne kontakten blir i liten grad dokumentert. Røyken kommune tildeler en plass på institusjon, men foretar ingen individuell vurdering av behovet for aktiviteter for den enkelte pasient. Behovet for aktiviteter blir i liten grad vurdert av Bråset på individuelt grunnlag, og den enkelte pasient får tilbud om aktiviteter ut i fra oppsatte planer på institusjonen. De ansatte har i liten grad mulighet for å følge enkeltpasienter på turer eller aktiviteter utenfor institusjonen.

Avvik 2

• Bråset bo- og omsorgssenter yter ikke forsvarlige helse- og omsorgstjenester

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helsepersonelloven § 16, internkontrollforskriften § 4 jf. kvalitetsforskriften §§ 2 og 3.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det er ingen stillings- eller funksjonsbeskrivelser for ansatte på Bråset bo- og omsorgssenter
• Bemanningsplanene fokuserer på antall ansatte som til enhver tid skal være på jobb, og beskriver ikke kompetansen til den enkelte ansatte
• Ut i fra det som er framlagt for tilsynsmyndigheten, synes det å være manglende rutiner på flere områder
• Pasientene har tiltaksplaner, men disse er mangelfulle og lite konkrete. Flere av tiltaksplanene er ikke evaluert
• Det er ingen konkrete tiltak om andre løsninger enn bruk av tvang i tiltaksplanene overfor enkelte pasienter med utagerende atferd
• Det er ingen mulighet for å håndtere enkeltpasienter som må skjermes fra de øvrige pasientene. Dette medfører at de øvrige pasientene må skjermes i situasjoner hvor det forekommer utagerende atferd
• Det er ikke dokumentert at det er foretatt en forsvarlighetsvurdering av bemanningssituasjonen på langtidsavdelingen. Bråset bemanner etter antall pasienter, og det er ikke tatt særskilt hensyn til at enkelte pasienter trenger mer og tettere oppfølging
• I noen tiltaksplaner står det at det må være to ansatte i stell. Dette er vanskelig forenlig med den faktiske bemanningssituasjonen og det er usikkert hvordan dette løses
• Det skrives i liten grad avvik når ikke pasienters behov blir dekket i henhold til tiltaksplanen
• Det er avsatt lite tid for veiledning og kompetansehevende tiltak. Det finnes en fagutviklingsplan, men det er usikkert i hvilken grad alle ansatte har mulighet til å delta som følge av bemanningssituasjonen
• Det er ikke dokumentert at alle ansatte har fått tilstrekkelig opplæring om begrepet «samtykkekompetanse» og nyanser knyttet til dette
• Det er ikke dokumentert at det gjennomføres en forsvarlighetsvurdering før pasienter tildeles korttidsplass eller blir flyttet til langtidsavdeling etter å ha bodd på korttidsavdeling over lengre tid. Det er heller ingen rutiner på hvordan dette skal gjennomføres
• Pasienter får delta på aktiviteter i den grad det er mulig ut i fra bemanningssituasjonen. Pasienter får tilbud om felles aktiviteter ut fra en oppsatt aktivitetsplan

Kommentar:

Nyansatte ved Bråset får tilbud om Bråsetskolen en time på onsdager. De ansatte har også arbeidslunsj på onsdager, hvor de diskuterer enkeltpasienter. Enkeltpasienter blir også drøftet i daglig rapport på avdelingene, og disse varer i inntil 10 minutter. Rutiner som er fremlagt for tilsynet, er en beskrivelse av hvordan konkrete oppgaver skal løses. Disse er udaterte og lite konkrete. Rutiner er inntatt i kvalitetssystemet, men ble ikke lagt fram for tilsynsmyndigheten. Tiltaksplanene er også svært lite konkrete, og det er ikke rutiner for hvordan journal skal skrives med utgangspunkt i tiltaksplanen. Det er ikke mulig å lese ut av dokumentasjon eller journal hvilke tiltak som er gjennomført på den enkelte vakt. Det er også usikkert i hvilken grad pasientene får all den oppfølging de trenger, når det ikke skrives i journal og det trolig er en underrapportering på avvik. Det dokumenteres ikke når pasienter ikke blir fulgt til eller ikke får delta på planlagte aktiviteter.

Det ble for en tid siden gjennomført en nedbemanning på langtidsavdelingen. Det er ikke framlagt noen dokumentasjon som viser hvilke risikovurderinger som ble foretatt i forkant av dette. Nedbemanningen skjedde på tross av usikkerhet knyttet til den opprinnelige bemanningen. De ansatte strekker seg langt i den daglige samhandlingen med pasientene på de avdelinger som Fylkesmannen har ført tilsyn med.

Avvik 3

• Bråset bo- og omsorgssenter skriver ikke journal som tilfredsstiller gjeldende bestemmelser

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse og omsorgstjenesteloven § 5-10, helsepersonelloven §§ 16, 39 og 40 jf. pasientjournalforskriften og kvalitetsforskriften.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det er ikke etablert rutiner for hva som skal journalføres. Dette praktiseres forskjellig hos de ansatte
• Utredninger og vurderinger som skal ha vært gjennomført, journalføres ikke
• Svært få av journalene inneholder opplysninger om hvorvidt pasienten har samtykkekompetanse
• Journalføringen er ikke knyttet opp mot tiltaksplanene
• Gjennomføring av daglig stell er mangelfullt dokumentert
• Vekt, oppfølging av ernæring og drikkelister er ikke en del av journalen og er heller ikke tatt med i tiltaksplanene

Kommentar:

Det er uklart for de ansatte hva som skal føres i journal. Noen ansatte journalfører det de har gjort, andre ansatte journalfører det de ikke har gjort. I noen journaler er det oppgitt at pasienten har lav vekt, uten at pasientens vekt er dokumentert eller hvordan ernæringen skal ivaretas. Det er generelt heller ingen registrering av ernærings- eller væskeinntak, utover at det noteres at pasienten har spist/ikke spist.

Merknad:

Bråset bo- og omsorgssenter bruker i flere tilfeller lang tid fra oppstart av tiltak som innebærer bruk av tvang overfor pasienter som ikke har samtykkekompetanse, til det blir fattet vedtak etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Det er etablert et avvikssystem på Bråset bo- og omsorgssenter. Systemet er elektronisk, og avvik blir lukket av nærmeste leder. Det er få avvik som går videre fra avdelingsleder, som håndterer og følger opp avvik for de respektive avdelingene. Det skrives i liten grad avvik på tjenester, og det er ikke klart for de ansatte hva de skal skrive avvik på. Den daglige omsorgen er i liten grad knyttet opp til kvalitetsforskriften. De ansatte strekker seg langt for å gi pasientene den omsorg de trenger, og det defineres ikke som avvik om de ikke rekker alt som skal utføres i henhold til tiltaksplanen ovenfor den enkelte pasient. Dette innebærer blant annet at det ikke blir avviksrapportert om pasienter som følge av bemanningssituasjonen blir liggende lenger enn planlagt på morgenen eller om de ikke får delta i aktiviteter. Røyken kommune etterspør ikke og følger ikke opp avvik som meldes på Bråset bo- og omsorgssenter. Kommunen har heller ingen oversikt over klager på tjenestene eller hvordan den enkelte klage konkret blir håndtert.

7. Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. av 24.06.11 nr. 30
• Lov om pasient- og brukerrettigheter av 02.07.99 nr. 63
• Lov om helsepersonell mv. av 02.07.99 nr. 64
• Forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester av 16.12.11 nr. 1349
• Forskrift om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester av 16.12.11 nr. 1393
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.12.02, nr. 1731
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene av 27.06.03 nr. 792

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av tilsynet:

• Avtale mellom Bråset bo- og omsorgssenter
• Selskapsavtale mellom Bråset bo- og omsorgssenter og Røyken og Asker kommune
• Rutine for saksbehandling ved tildeling av pleie og omsorgstjenester i Røyken kommune, revidert 28.01.14
• Kriterier for tildeling av pleie- og omsorgstjenester i Røyken kommune
• 30 vedtak om tildeling av plass ved de to avdelingene på Bråset herunder vedtak om egenbetaling der det er aktuelt
• Organisasjonskart Bråset bo- og omsorgssenter
• Oversikt over ansatte ved de to avdelingene
• Kopi av grunnturnus pr. 01.07.13 korttidsavdelingen
• Rutine for kompetanseoversikt for ansatte
• Kompetanse- og utviklingsplan
• Oversikt over fagutvikling og kurs høsten 2013
• Sjekkliste for nyansatte/vikarer
• Oversikt over tema for Bråsetskolen høsten 2013
• Strategisk kompetanseplanlegging
• Flytskjema utførelse av vedtak til nødvendig helsehjelp
• Rutiner for samtykkevurdering og tvangsvedtak BBO av 04.02.14
• Prosedyre for samtykkekompetansevurdering og vedtak om nødvendig helsehjelp
• 3 vedtak om bruk av tvang etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A
• Døgnet på avdelingen – dagsplan
• Aktivitets- og kulturoversikt november 2013, desember 2013 og januar 2014
• Rutiner for
  - Mottak av pasienter revidert 04.10.12
  - Sikre dokumentasjon når det ikke er tilgang på gerica revidert 20.03.13
  - Samarbeid med Røyken kommune
  - Samarbeid mellom avdeling og Røyken kommune
  - Hvordan jobber vi med tiltaksplan på B 1/2?
  - Korttidsavdelings rutiner i forbindelse med tiltaksplaner C 78
  - Samarbeid med pårørende B 1/2
  - Rutiner legetilsyn BBO rutine av 04.02.14
  - Hvordan jobber vi med identifisering/bruk av tvang etter pasient- og brukerrettighetsloven kap 4 A
  - Rutiner for kontroll/vedlikehold av hjelpemidler på Bråset
  - Aktiviteter i avdelingen
  - Aktiviteter i avdelingen B 12
  - Samarbeid med pårørende C 78
  - Samarbeid med pårørende
  - Beskrivelse for en primærkontakt c 78
  - Oppgaver for primærkontakt
  - Journalskriving Gerica av 04.12.13
  - Sjekkliste ved mottak av ny pasient
• Andre kontakter B 1/2
• Oversikt over primærkontakter B 1/2
• Organisasjonskart enhet B 1/2
• Organisasjonskart enhet C 7/8
• Avviksmeldinger for perioden 01.08.13 – 27.01.14
• 12 protokoller fra styremøter for 2013
• «Velkommen til Bråset bo- og omsorgssenter» - informasjon til deg som pasient eller pårørende + annet informasjonsmateriell
• Hva ønsker vi av pårørende
• Oversikt over avdelinger på Bråset bo- og omsorgssenter
• Internrevisjonsrapport av 02.11.11 fra Røyken kommune etter intern revisjon
• Hjelpeark for turnusplan (bemanningsplan) med oversikt over antall personer pr. vakt
• Vaktbok
• 12 journaler
• 35 tiltaksplaner

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Wenche Jensen, revisjonsleder
Ketil Kongelstad, revisor
Randi Håkonsen, revisor
Hege Kylland, revisor