Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med gjennomgåelse av meldinger og tilbakemelding til melder ved Drammen kommunes barneverntjeneste 2015

Fylkesmannen har i 2015 undersøkt om Drammen kommunes barneverntjeneste gjennomgår meldinger og gir tilbakemelding til melder i tråd med bestemmelsene i lov og forskrifter. Det vil si om meldinger gjennomgås i henhold til fristen, om det gjøres tilstrekkelige barnevernfaglige vurderinger før det besluttes henleggelse eller videre undersøkelse, og om disse vurderingene dokumenteres. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen legger til rette for og kontrollerer om barns situasjon er kartlagt forsvarlig.

Fylkesmannen gjorde noen observasjoner av lovstridig praksis som innebærer avvik fra lovens krav til tjenesten. Fylkesmannen formulerte avvikene slik:

Avvik 1:

Drammen kommune har ikke sikret at alle meldinger til barneverntjenesten er håndtert forsvarlig.

Avvik 2:

Drammen kommune har ikke sikret at alle som melder saker til barneverntjenesten får tilbakemelding i hht til barnevernlovens bestemmelser.

Dato: 07.05.2015

Torstein Heen
revisjonsleder

Ole H. Bals
revisor

Dette dokumentet er godkjent elektronisk og sendes uten underskrifter

Innledning

Tilsyn er lovlighetskontroll og skal vurdere om tjenestene er forsvarlige og i samsvar med lovens krav. Målet er å styrke rettssikkerheten for brukerne. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten, jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd og § 2-3 b annet ledd.

Denne rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon av Drammen kommunes barneverntjeneste i perioden 03.02.2015 – 07.05.2015. En systemrevisjon innebærer at Fylkesmannen skal undersøke virksomhetens evne til å levere forsvarlige tjenester over tid og om de har et system som sikrer god praksis. Videre at kommunen har en ledelse som har oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt. Systemrevisjonen skal også undersøke hvordan kommunen evaluerer sin praksis og retter opp feil. Kommunen har lovfestet plikt til å utføre slik intern kontroll, jf. § 2-1 i barnevernloven og § 4 i forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven.

Tema for tilsynet

Tilsynet var en del av et landsomfattende tilsyn som gjennomføres i 2015 og 2016. Tema for tilsynet var om kommunen gjennomgår meldinger og gir tilbakemelding til melder slik det kreves i lov og forskrifter. Dette er en begrenset del av barneverntjenestens oppgaver, og tilsynet tar utgangspunkt i praksis tidspunktet for gjennomføringen av tilsynet. Rapporten er derfor ikke en vurdering av den totale virksomheten til barneverntjenesten i Drammen kommune.

Under tilsynet undersøkte Fylkesmannen om kommunen har et system som sørger for at meldingene blir gjennomgått på en barnevernfaglig forsvarlig måte innen firsten, og at det gis tilbakemelding til både private og offentlige meldere, slik det er fastsatt i barnevernloven § 6-7 a.

Under tilsynet undersøkte Fylkesmannen om det er nødvendige rutiner på de områdene tilsynet omfattet. Det ble også sjekket om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Videre ble det kontrollert hva som praktiseres, om dette er i samsvar med interne rutiner, samt om praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

Om Drammen kommunes barneverntjeneste

Drammen kommune hadde 67 016 innbyggere pr 01.01.2015, hvorav 14 183 var under 18 år.

3,9 % av barna hadde tiltak fra barnevernet.

Drammen kommune har tre rådmannsseksjoner, 47 virksomheter og 5 kommunale foretak. I tillegg er kommunen medeier i 14 interkommunale selskap/samarbeid. Rådmannens ledergruppe består av seks kommunaldirektører og pressesjefen. Utdanningsdirektørens ansvarsområde omfatter barnehager, skoler, Introduksjonssenteret og Senter for oppvekst. I Senter for oppvekst inngår Barneverntjenesten sammen med PPT, Tjenester for funksjonshemmede, Forebyggende helse- og oppveksttjenester og barnevern – operative døgntjenester, SLT-koordinator og Tiltakstjenester. Barneverntjenesten er ledet av en administrativ og en faglig barnevernleder (nye ledere tiltrådte 01.02.2015). De ansatte er inndelt i 5 seksjoner; tre geografisk inndelte distrikter samt fosterhjemstjenester og mottak.

Det er 63,25 stillinger knyttet til Drammen barneverntjeneste. Pr 31.12.2014 var alle stillingene besatt.

Drammen barneverntjeneste gjennomgikk 445 nye meldinger til barneverntjenesten i siste halvår 2014. Av disse meldingene ble 29,9 % henlagt uten videre undersøkelse, og 36,9 % av de avsluttede undersøkelsene ble konkludert med henleggelse uten tiltak. 2 av de nye meldingene ble ikke gjennomgått innen fristen. Dette lovbruddet er påpekt av Fylkesmannen i egen tilsynssak som ble avsluttet 22.04.2015, og holdes derfor utenfor dette tilsynet.

Barneverntjenesten utarbeider nøkkeltall over virksomhetens oppgaver sett opp mot myndighetskravene i barnevernloven. Nøkkeltallene sendes ut til ledere og alle ansatte hver uke. Seksjonslederne har ansvar for å følge opp de ulike områdene. I tillegg utarbeides det månedlige oversikter basert på malen for halvårsrapporteringen fra saksbehandlingssystemet. Denne sendes ut til administrativ leder, fagleder og seksjonslederne. Det er ukentlige ledermøter i Barneverntjenesten.

Drammen barneverntjeneste benytter saksbehandlingsprogrammet Familia.

Gjennomføring av tilsynet

• Fylkesmannen sendte varsel om tilsynet til kommunen den 03.02.2015.
• Åpningsmøte ble avholdt den 04.05.2015.
• Det ble gjennomført samtaler med kommunaldirektør, konstituert virksomhetsleder, to barnevernledere, en seksjonsleder og fire mottakskonsulenter.
• Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket er gitt i eget vedlegg.
• Fylkesmannen gjennomgikk 50 saksmapper med journaler fra september og november 2014, og 10 gjennomgangsskjemaer for meldinger fra april 2015.
• Sluttmøte ble avholdt 07.05.2015.

Fra Fylkesmannen deltok avdelingsdirektør Anne Cathrine Dahl og seniorrådgiverne Marit Eide, Ole H. Bals og Torstein Heen, med sistnevnte som revisjonsleder.

Fylkesmannens funn

Mottak av meldinger til barneverntjenesten i Drammen kommune håndteres av mottaksseksjonen som består av 4 erfarne medarbeidere, og ledes av en seksjonsleder som også leder ett av distriktene. Meldinger til barnevernvakta blir formidlet til mottaksseksjonen samme eller påfølgende arbeidsdag. Merkantilt ansatte registrerer alle meldinger inn. Mottaksseksjonen driver utstrakt utadrettet virksomhet, med samarbeidsmøter og informasjonsvirksomhet. Kommunen har opprettet et «Akutt kompetanseteam» som vurderer meldinger som kan gi grunnlag for akutte tiltak.

Ved gjennomgang av saksmapper og samtaler med ansatte fremkom det at meldinger i hovedsak gjennomgås innen fristen på en uke (443 av 445 siste halvår 2014). Ved gjennomgang av meldinger fylles det ut et eget skjema, «Gjennomgang og konklusjon av melding». Skjemaet gjennomgås og skal ko-signeres av en ansatt i tillegg til den som har fylt det ut. Hvis meldingen konkluderes med undersøkelse, noteres det stikkord for hva mottaksseksjonen mener bør undersøkes.

Det er nylig utarbeidet ny rutine for gjennomgang av meldinger. I de nye rutinene er punktet om å «tilstrebe kontakt med partene» (i tidligere rutine i rutinehåndboka) tatt ut. Under samtalene med de ansatte fremkom en viss uklarhet om hvordan den nye rutinen skulle praktiseres. Dette ble bekreftet ved stikkprøvekontroll av 10 meldinger fra april 2015. I skjemaet de benytter er det fremdeles et eget punkt som omhandler kontakt med partene (og samtale med barn), som kan forstås slik at dette er rett rutine å følge.

Det gjøres fortløpende vurderinger av nye meldinger. Søknader om hjelpetiltak blir registrert som meldinger og avgjøres ved vedtak. Det sjekkes om saken er kjent fra tidligere, om andre instanser er involvert, og ved behov tas det kontakt med melder for ev. utdypning / avklaring. Meldinger vurderes individuelt, og tilsynet avdekket ingen rutinemessige henleggelser. Medarbeiderne i mottaksseksjonen har satt opp fast møtetid for felles gjennomgåelse av meldinger. Pga høyt arbeidspress er disse møtene vanskelige å gjennomføre. Ved behov avholdes det ad-hoc-møter/drøftinger.

De ansatte hadde god innsikt i hvem som hadde ansvaret for å sende tilbakemelding til melder i de ulike fasene i en sak. Det var etablert en god rutine for videresending av meldinger til riktig kommune / ny kommune ved flyttinger.

Det var ikke utfylt avviksskjemaer på manglende tilbakemelding til meldere.

Kommunens ledelse følger utviklingen på barnevernfeltet tett, gjennom hyppige, regelmessige nøkkeltallsmøter og rapporteringer. Mottaksseksjonen har ikke vært inkludert i dette systemet, men månedlige nøkkeltallsmøter er nå besluttet iverksatt også for dem. Begrunnelsene for henleggelse av meldinger har i liten grad vært fulgt opp av ledelsen.

De nye rutinene for mottak av meldinger er i tråd med lovens intensjoner, men er ikke godt nok implementert hos de ansatte.

Den nye ledelsen ved barneverntjenesten har grepet tak i områder der det er fare for svikt. Under samtalene med de ansatte ble det gitt uttrykk for optimisme og tilfredshet med arbeidet så langt.

Fylkesmannen gjorde noen observasjoner av lovstridig praksis:

• Barneverntjenesten har rutinemessig tatt kontakt med foreldre i sin gjennomgang av meldinger (42 % av meldingene fra september 2014 – 30 % av meldingene i stikkprøvekontroll fra april 2015).
• 7 av de 20 gjennomgåtte meldingene er henlagt uten at barnevernfaglige vurderinger er tilstrekkelig dokumentert. 4 av disse meldingene inneholdt opplysninger om vold i nære relasjoner.
• Det fremkom under samtalene at ledelsen ikke er involvert i gjennomgangen og begrunnelsene for å henlegge meldinger.
• I 15 av 50 saker var det ikke gitt tilbakemelding til melder i henhold til lovbestemmelsene (4 til privat melder og 2 til offentlig melder etter gjennomgåelse, og 9 til offentlig melder etter avsluttet undersøkelse).

Samlet sett utgjorde dette etter Fylkesmannens vurdering en praksis som innebærer avvik fra lovens krav til tjenesten. Fylkesmannen formulerte avvikene slik:

Avvik 1:

Drammen kommune har ikke sikret at alle meldinger til barneverntjenesten er håndtert forsvarlig.

Dette er avvik fra barnevernloven § 4-2 og § 4-3 og forskrift om internkontroll i barneverntjenesten.

Kommentar

Barneverntjenestens gjennomgang av meldinger skal være forsvarlig håndtert og vurderinger skal gjøres i samsvar med vilkårene i loven, slik at meldinger ikke henlegges på feil grunnlag. Gjennomgang av meldinger skal bare unntaksvis omfatte kontakt med partene / foreldrene. Barneverntjenesten skal ikke utføre aktiviteter i meldingsfasen som i realiteten innebærer at det gjennomføres en undersøkelse. Hovedhensynet ved denne bestemmelsen er å ivareta rettssikkerheten til de som meldingen omhandler.

Terskelen for å igangsette undersøkelser skal være lav, og barneverntjenesten har både en rett og en plikt til å foreta undersøkelse selv om det ikke foreligger indikasjoner på omsorgssvikt eller mishandling. Meldinger om vold og seksuelle overgrep skal vurderes, og kun henlegges der meldingen er gitt i ren sjikanehensikt.

Det er viktig at ledelsen holder seg orientert om hvilke meldinger som henlegges og korrigerer praksis dersom terskelen settes for høyt eller er lovstridig på andre måter. Ledelsen og de ansatte må kjenne til når det er risiko for at meldinger blir feilaktig henlagt.

Avvik 2:

Drammen kommune har ikke sikret at alle som melder saker til barneverntjenesten får tilbakemelding i hht til barnevernlovens bestemmelser.

Dette er avvik fra barnevernloven § 6-7 a) og forskrift om internkontroll i barneverntjenesten.

Kommentar

En tilbakemelding til melder vil i utgangspunktet innebære å bekrefte skriftlig at meldingen er mottatt. Dette skal skje innen tre uker etter at meldingen kom inn. Der meldingen kommer fra offentlig melder, eller personer med yrkesmessig taushetsplikt, skal det samtidig opplyses om det er åpnet undersøkelsessak eller om meldingen er henlagt.Instanser som følger opp barnet i det daglige, som for eksempel barnehage, skole, helsestasjon og skolehelsetjenesten, vil ha et reelt behov for å vite om hvordan barnet blir fulgt opp, for selv å kunne følge opp barnet på en best mulig måte.

Foruten å styrke tilliten til barneverntjenesten vil bestemmelsen kunne bedre samarbeidet mellom tjenester og dermed bidra til at barnet får et godt og helhetlig tjenestetilbud.

Rutinene for tilbakemelding til melder må følges opp av ledelsen, som må påse om de fungerer og etterleves. Feil og mangler skal rettes opp, og kommunens ledelse må følge med på at iverksatte tiltak virker etter sin hensikt.

Videre oppfølging av tilsynet

Fylkesmannen ber om at Drammen kommune innen 15.06.2015 sender Fylkesmannen en orientering der følgende går fram

• hvilke konkrete tiltak som er iverksatt for å rette avvikene
• hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er satt i verk
• hvordan ledelsen vil påse at tiltakene virker som planlagt, etter at de har fått virke en stund
• hvilke frister kommunen har satt for å sikre fremdrift i arbeidet med rette avvikene.

Fylkesmannen vil ikke avslutte tilsynet før denne planen er iverksatt og ledelsen har fulgt opp at kommunens praksis er endret.

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet