Rapport fra tilsyn med tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven praktisk bistand og omsorgslønn Flesberg kommune 2015

Fylkesmannen har i 2015 ført tilsyn med virksomheten Helse og omsorg i Flesberg kommune og undersøkt hvordan de sikrer tildeling og evaluering av tjenestene praktisk bistand og omsorgslønn til innbyggere i Flesberg kommune. Fylkesmannen har også undersøkt hvilke systemer som er etablert for å sikre at innbyggere får forsvarlige tjenester.

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

Flesberg kommune fatter ikke vedtak etter helse- og omsorgstjenesteloven som tilfredsstiller forvaltningslovens krav

Rapporten omtaler både det konstaterte avviket og de delene av tjenesten som ble undersøkt uten at det ble avdekket avvik eller gitt merknader.

Dato: 28.04.15

Wenche Jensen
revisjonsleder

Ole Bennie Johansen
revisor

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift

1. Innledning

Tilsyn er lovlighetskontroll og skal vurdere om tjenestene er forsvarlige og i samsvar med lovens krav. Målet er å styrke rettssikkerheten for brukerne. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten jf. helsetilsynsloven § 2 og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Denne rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Flesberg kommune i perioden 20.01.15 til 28.04.15. Ved en systemrevisjon skal Fylkesmannen undersøke virksomhetens evne til å levere forsvarlige tjenester over tid og om de har et system som sikrer god praksis. Videre at kommunen har en ledelse som har oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt. Gjennom systemrevisjonen blir det også undersøkt hvordan kommunen evaluerer sin praksis og retter opp feil. Kommunen har lovfestet plikt til å utføre slik intern kontroll, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten ^[1].

2. Tema for tilsynet

Tilsynet ble gjennomført som en del av Fylkesmannens planlagte tilsyn for 2015. Tema for tilsynet var å undersøke hvordan Flesberg kommune tildeler tjenestene praktisk bistand og omsorgslønn til sine innbyggere. Vi undersøkte hva som skal til for at kommunen iverksetter utredning og hvordan sakene blir utredet.  Videre undersøkte vi hvordan kommunen argumenterer for at tjenestene som ytes etter nevnte bestemmelser i helse- og omsorgstjenesteloven, er forsvarlige i utforming og omfang. Vi undersøkte også hvilke systemer som er etablert for å sikre at tjenestene blir iverksatt i henhold til vedtaket. Vi undersøkte hvordan kommunen ivaretar veiledningsplikten, om ansatte som er i kontakt med brukere, melder om endringer i behovet og hvordan kommunen følger opp dette. Tilsynet omfattet ikke helsetjenester i hjemmet.

Fylkesmannen undersøkte videre om det er nødvendige rutiner på de områdene tilsynet omfattet. Det ble også sjekket om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Videre ble det kontrollert hva som praktiseres, om ledelsen følger opp at dette er i samsvar med interne rutiner, samt om praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

Fylkesmannen mottar svært få klager på tjenestene praktisk bistand og omsorgslønn fra Flesberg kommune, og dette var bakgrunnen for at vi valgte ut kommunen for tilsynet.

3. Om Flesberg kommune

Flesberg kommune har 2 683 innbyggere ^[2]. Tjenestene etter helse- og omsorgstjenesteloven er organisert under Helse og omsorg som ledes av helse- og omsorgssjefen. Under helse- og omsorgssjefen er det fire driftsledere, og tre av disse fatter vedtak etter helse- og omsorgstjenesteloven. Omfanget og innholdet i tjenestene besluttes i vedtaksteamet, som består av helse- og omsorgssjef, de tre lederne, fysioterapeut, ergoterapeut og merkantil saksbehandler.

Kommunens internkontrollsystem er i Kvalitetslosen. De ansatte er kjent med at det skal meldes avvik, selv om det er noe usikkerhet rundt hva som er å anse som et avvik. Det er meldt 8 avvik i 2014 og ingen hittil i 2015 ^[3], men Fylkesmannen finner ikke indikasjoner på at dette innebærer en underrapportering.

Kommunen fatter vedtak om praktisk og personlig bistand både etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a og etter bokstav b. Helsepersonell utfører helsehjelp i hjemmet, men de yter også tjenester som ikke er å anse som helsehjelp når de er hjemme hos beboerne. Kommunen anser at dette er en praktisk løsning, som følge av store avstander i kommunen. Det er opplyst for Fylkesmannen at det i alt er 44 ansatte som yter tjenestene praktisk/personlig bistand. Kommunen har en koordinator, som har ansvaret for å ha oversikt over at den enkelte bruker faktisk får de tjenestene de har rett på.

4. Gjennomføring av tilsynet

• Fylkesmannen sendte varsel om tilsynet til kommunen 20.01.15.
• Åpningsmøte ble avholdt den 16.03.15.
• Det ble gjennomført samtaler med ansatte i Flesberg kommune.
• Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket er gitt i eget vedlegg.
• Fylkesmannen tok stikkprøver i fem journaler.
• Sluttmøte ble avholdt den 17.03.15.

Fra Fylkesmannen deltok Ole Bennie Johansen, seniorrådgiver/sykepleier og Wenche Jensen, seniorrådgiver/jurist, med sistnevnte som revisjonsleder.

5. Fylkesmannens funn

Det er lite skrevne rutiner, men de rutinene som er i kvalitetslosen, er kjent for de ansatte. På tross av dette, gir de ansatte uttrykk for at brukere får de tjenestene de har krav på også utover det som fremgår av vedtakene. Ansatte bistår brukere med det de trenger hjelp til, og tjenestene styres av behovet i større grad enn av vedtakene. Alle ansatte som ble intervjuet, gir uttrykk for at de melder om behov i endringer hos brukere og at dette følges opp av kommunen i form av økte tjenester og/eller endrete vedtak.

Det er lite systematisk veiledning og opplæring, men de ansatte anser at de har nødvendig kompetanse for å kunne gjøre de oppgavene de er satt til å løse. De vet også hvem de skal ta kontakt med, dersom de trenger bistand eller veiledning.

Kommunen har i alt fire vedtak om omsorgslønn og det har blitt gitt ett avslag i perioden som omfattes av tilsynet. Ikke alle ansatte som jobber hjemme hos brukere, har tilstrekkelig kunnskap for å kunne veilede om omsorgslønn, men de er kjent med tjenesten og informerer om at det er mulig å søke om dette.

Vedtakene som er fattet, baserer seg på individuelle vurderinger og vi finner ikke at det er noen standarder for tjenestenivået på de områdene som omfattes av tilsynet.

Ved tilsynet ble det påvist følgende funn/observasjoner:

• De fleste vedtak mangler en vurdering av om bruker fyller vilkårene etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a annet ledd
• Begrunnelsene i vedtakene er gjennomgående svært mangelfulle. Det er knappe beskrivelser av de faktiske forhold, og det er ingen redegjørelse for utøvelse av skjønnet. Det fremkommer ikke hvorfor tildelte tjenester dekker de faktiske behov
• Det er ingen vurdering av det totale tjenestetilbudet opp mot brukers behov
• Det går ikke frem av vedtakene hva pårørende ønsker å bistå med, der de selv ønsker å gjøre oppgavene som kommunen ellers er forpliktet til å yte
• Det meldes ikke systematisk avvik selv om brukere i noen tilfeller ikke får tjenester etter vedtakene
• Kommunen har definert at tjenester som vedbæring/fyring, snømåking og handling ikke er å anse som en kommunal tjeneste. I noen tilfeller kan det ha blitt informert om at disse tjenestene ikke er tilgjengelig i kommunen
• Det fattes vedtak om omsorgsbolig etter helse- og omsorgstjenesteloven.

Samlet sett utgjorde dette etter Fylkesmannens vurdering en praksis som innebærer avvik fra lovens krav til tjenesten. Fylkesmannen formulerte avviket slik:

Flesberg kommune fatter ikke vedtak etter helse- og omsorgstjenesteloven som tilfredsstiller forvaltningslovens krav.

Kommentar:

Kommunen vurderer omfanget av tjenestene overfor den enkelte bruker, uten å systematisk vurdere hva det er som gjør at den enkelte bruker fyller vilkårene etter pasient- og brukerrettighetsloven. Det er heller ingen vurdering i vedtakene av hvorfor kommunen anser at tildelte tjenester er forsvarlige i forhold til de behov bruker har. Ansatte i kommunen gir uttrykk for at vedbæring, handling og snømåking ikke er et kommunalt ansvar etter helse- og omsorgstjenesteloven. Det kommer imidlertid fram, at de som trenger hjelp til dette, får den bistanden, selv om de ikke har vedtak å dette. Kommunen har også etablert et samarbeid med frivillighetssentralen. Mange pårørende ønsker å bistå brukere selv, men det er ikke opplyst i vedtakene at de ønsker dette, og det er således vanskelig å vurdere om det totale tjenestetilbudet som er beskrevet i vedtaket, er forsvarlig. Kommunen har flere omsorgsboliger i tilknytning til sykehjemmet. Kommunen fatter vedtak på disse omsorgsboligene etter helse- og omsorgstjenesteloven, og i vedtaket står det at tjenester følger boligen. Det kommer imidlertid fram av intervjuene at den enkelte beboer får individuelt tilrettelagte tjenester, ut i fra den enkeltes behov.

6. Videre oppfølging av tilsynet

Fylkesmannen ber om at Flesberg kommune innen 29.05.15 sender Fylkesmannen en plan der følgende går fram

• hvilke konkrete tiltak som er planlagt iverksatt for å rette avviket
• hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir satt i verk
• hvordan ledelsen vil påse at tiltakene har virket som planlagt, etter at de har fått virke en stund
• hvilke frister kommunen har satt for å sikre fremdrift i arbeidet med rette avvikene.

Fylkesmannen vil be om kopi av nye vedtak som fattes i kommunen, og gjennomgå disse for å undersøke om de tilfredsstiller lovens krav til begrunnelse. Fylkesmannen vil ikke avslutte tilsynet før denne planen er iverksatt og ledelsen har fulgt opp at kommunens praksis er endret.

^[1] Forskrift 2002-12-20 nr. 1731

^[2] SSB pr. 01.01.2014

^[3] Pr. 16.03.15