Rapport fra tilsyn med kommunenes arbeid med gjennomgåelse av meldinger og tilbakemelding til melder ved Midt-Buskerud barneverntjeneste 2015

Sammendrag

Fylkesmannen har i 2015 undersøkt om Midt-Buskerud barneverntjeneste gjennomgår meldinger og gir tilbakemelding til melder i tråd med bestemmelsene i lov og forskrifter. Det vil si om meldinger gjennomgås i henhold til fristen, om det gjøres tilstrekkelige barnevernfaglige vurderinger før det besluttes henleggelse eller videre undersøkelse, og om disse vurderingene dokumenteres. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen legger til rette for og kontrollerer om barns situasjon er kartlagt forsvarlig.

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

• Modum kommune som vertskommune har ikke sikret at alle meldinger til barneverntjenesten er håndtert forsvarlig.

Ole H. Bals
revisjonsleder

Marit Eide
revisor

1. Innledning

Tilsyn er lovlighetskontroll og skal vurdere om tjenestene er forsvarlige og i samsvar med lovens krav. Målet er å styrke rettssikkerheten for brukerne. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten, jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd og § 2-3 b annet ledd.

Denne rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon av Midt-Buskerud barneverntjeneste i perioden 03.02.2015 – 29.05.2015. Ved en systemrevisjon skal Fylkesmannen undersøke virksomhetens evne til å levere forsvarlige tjenester over tid og om de har et system som sikrer god praksis. Videre at vertskommunen har en ledelse som har oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt. Systemrevisjonen skal også undersøke hvordan vertskommunen evaluerer sin praksis og retter opp feil. Vertskommunen har lovfestet plikt til å utføre slik intern kontroll, jf. § 2-1 i barnevernloven og § 4 i forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven.

2. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet var en del av et landsomfattende tilsyn som gjennomføres i 2015 og 2016. Tema for tilsynet var om vertskommunen gjennomgår meldinger og gir tilbakemelding til melder slik det kreves i lov og forskrifter. Dette er en begrenset del av barneverntjenestens oppgaver, og tilsynet tar utgangspunkt i praksis på tidspunktet for gjennomføringen av tilsynet. Rapporten er derfor ikke en vurdering av den totale virksomheten til Midt-Buskerud barneverntjeneste.

Under tilsynet undersøkte Fylkesmannen om vertskommunen har et system som sørger for at meldingene blir gjennomgått på en barnevernfaglig forsvarlig måte innen firsten, og at det gis tilbakemelding til både private og offentlige meldere, slik det er fastsatt i barnevernloven § 6-7 a.

Under tilsynet undersøkte Fylkesmannen om det er nødvendige rutiner på de områdene tilsynet omfattet. Det ble også sjekket om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Videre ble det kontrollert hva som praktiseres, om dette er i samsvar med interne rutiner, samt om praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

3. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

De tre kommunene som inngår i den interkommunale barneverntjenesten, Modum, Krødsherad og Sigdal, hadde hhv 13 685, 2 268 og 3 520 innbyggere pr 01.01.2015, til sammen 19 473, hvorav 3 934 var under 18 år. Andelen barn i alderen 0-17 år som hadde tiltak fra barnevernet i 2014 var ca 7 % i Modum, ca 5,5 % i Krødsherad og ca 4 % i Sigdal.

Modum og Krødsherad kommuner har hatt felles barneverntjeneste i flere år. I oktober 2013 ble det inngått en avtale om felles tjeneste med Sigdal kommune også, og dermed ble Midt- Buskerud barneverntjeneste etablert, med Modum kommune som vertskommune. Tjenesten er organisatorisk knyttet til Helse- og sosialtjenesten i Modum kommune, men har en egen styringsgruppe bestående av rådmannen i Sigdal, helse- og omsorgslederen i Krødsherad og helse- og sosialsjefen i Modum.

Totalt er det opprettet 19,5 stillinger i Midt- Buskerud barneverntjeneste, og pr 31.12.2014 var alle stillinger besatt.

Barneverntjenesten er organisert i ett meldings- og undersøkelsesteam, ett tiltaksteam og ett familieteam (i samarbeid med helsestasjonen). Meldings- og undersøkelsesteamet har 4,5 stillinger.

Midt-Buskerud barneverntjeneste gjennomgikk 100 nye meldinger til barneverntjenesten i siste halvår 2014. Av disse meldingene ble 25 % henlagt uten videre undersøkelse, og 54,5 % av de avsluttede undersøkelsene ble konkludert med henleggelse uten tiltak. 4 av de nye meldingene ble ikke gjennomgått innen fristen.

Modum kommune er i ferd med å innføre internkontrollsystem i hele kommunen etter et 2-årig prosjekt. Kvalitetslosen er valgt og er implementert fra april i år. Barneverntjenestens internkontrollsystem og rutinehåndbok er lagt inn i dette systemet. Før systemet ble innført, ble internkontrollen utført manuelt.

Midt-Buskerud barneverntjeneste benytter saksbehandlingsprogrammet Familia.

4. Gjennomføring av tilsynet

• Fylkesmannen sendte varsel om tilsynet til kommunen den 03.02.2015.
• Åpningsmøte ble avholdt den 26.05.2015.
• Det ble gjennomført samtaler med rådmannen i Modum kommune, helse- og sosialsjefen, konstituert barnevernleder, en teamleder og tre barnevernkonsulenter.
• Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket er gitt i eget vedlegg.
• Fylkesmannen gjennomgikk 34 saksmapper med journaler, og la hovedsakelig vekt på dokumenter som kunne belyse kommunens arbeid med sakene i 2014.
• Sluttmøte ble avholdt 29.05.2015.

Fra Fylkesmannen deltok seniorrådgiverne Marit Eide, Torstein Heen og Ole H. Bals, med sistnevnte som revisjonsleder.

5. Funn

Mottak av meldinger til Midt-Buskerud barneverntjeneste håndteres ved at merkantilt ansatte registrerer inn meldingene, sjekker om det foreligger tidligere opplysninger i saken, og legger meldingene i egen hylle. Teamleder gjennomgår meldingene, og varsles spesielt hvis det er grunn til å anta at det kan foreligge en akutt-situasjon. Alle meldinger drøftes i teammøte en gang pr uke.

Ved gjennomgang av saksmapper og samtaler med ansatte fremkom det at meldinger i hovedsak gjennomgås innen fristen på en uke (96 av 100 siste halvår 2014). Ved gjennomgang av meldinger fyller teamleder ut et eget skjema, «Gjennomgang og konklusjon av melding». Skjemaet gjennomgås og skal ko-signeres av barnevernleder.

Fylkesmannens gjennomgang av saksmappene, viste at alle meldinger ble registrert inn til rett tid. Det gjøres fortløpende vurderinger av nye meldinger, og ingen meldinger var blitt liggende ubehandlet over tid. Barneverntjenesten hadde god praksis for å fange opp og behandle akutte bekymringsmeldinger.

Søknader om hjelpetiltak blir registrert som meldinger og avgjøres ved vedtak. Det sjekkes om andre instanser er involvert, og ved behov tas det kontakt med melder for ev. utdypning / avklaring.

De ansatte hadde god innsikt i rutinene for tilbakemelding til melder og hvem som til enhver tid hadde ansvaret for å sende tilbakemeldingene i de ulike fasene i en sak. Den skriftlige rutinen i Rutinehåndboka (punkt 2.1.4 / 2.1.5) tilsier at tilbakemeldinger fortrinnsvis skal gis skriftlig. Eventuelle muntlige tilbakemeldinger skal nedtegnes i saken. Ved gjennomgang av 34 saksmapper fant Fylkesmannen at det kun var én sak der tilbakemelding til privat melder ikke var gitt. Fire tilbakemeldinger var sendt etter fristen på tre uker.

Det var utfylt avviksskjemaer på manglende tilbakemelding til meldere. Internkontrollskjemaene fylles ut løpende for hver enkelt sak, og hyppigheten for gjennomgåelse av skjemaene er nå økt fra hvert halvår til hvert kvartal. Ved avvik skal eget avviksskjema fylles ut. I følge rutinen skal tilbakemelding gis i felles rapport til de ansatte. Foreløpig har tilbakemelding kun skjedd muntlig, på personalmøte.

Vertskommunens ledelse følger utviklingen på barnevernfeltet gjennom møter og jevnlige rapporteringer.

Gjennom samtalene med de ansatte fremkom det at barnevernfaglige vurderinger av meldingene gjøres på teammøtene. Hvordan disse vurderingene skal dokumenteres, har i liten grad vært tema for diskusjon. Ved gjennomgang av saksmappene viste det seg at disse vurderingene sjelden var dokumentert. Dette er ikke fanget opp av ledelsen i vertskommunen.

Det er utarbeidet en årskalender for barneverntjenesten som gir en god oversikt over alle interne og eksterne møter. Den gir også en oversikt over seminarer og veiledningsavtaler. Rutiner for nyansatte er nylig revidert og nye sjekklister er utarbeidet.

I løpet av sommeren er det planlagt gjennomført en brukerundersøkelse, som skal følges opp med en ROS-analyse.

Fylkesmannen gjorde noen observasjoner av lovstridig praksis:

• Barnevernfaglige vurderinger som er gjort ved meldingsgjennomgang er mangelfullt skriftlig dokumentert.
  - Meldinger som inneholder opplysninger om psykiatri og mulig vold i nære relasjoner er henlagt uten undersøkelse, og skriftlig vurdering av grunnlaget mangler.
  - Meldinger som inneholder alvorlige opplysninger om den av foreldrene som har samvær, er henlagt kun etter orientering til den av foreldrene som har daglig omsorg. Vurdering av barnets situasjon er ikke dokumentert.
• To meldinger fra offentlige instanser er henlagt etter at det er tatt telefonisk kontakt med melder. Barneverntjenesten oppfordret melder til å underrette foresatte om sin bekymring og til å ta ny kontakt med barneverntjenesten hvis bekymringen vedvarte etter dette.
• En melding der foreldrene bor i hver sin kommune, og som omhandler mulig vold utøvd i Modum, er henlagt og oversendt den andre av foreldrenes bostedskommune.
• Rutinen for mottak av bekymringsmeldinger mangler en beskrivelse av hvordan vurderingene av meldingene skal dokumenteres, og sikrer derfor ikke at vurderingen som legges til grunn blir nødvendig dokumentert.

Samlet sett utgjorde dette etter Fylkesmannens vurdering en praksis som innebærer avvik fra lovens krav til tjenesten. Fylkesmannen formulerte avvikene slik:

Avvik:

• Modum kommune som vertskommune har ikke sikret at alle meldinger til barneverntjenesten er håndtert forsvarlig.

Dette er avvik fra barnevernloven § 4-2 og § 4-3 og forskrift om internkontroll i barneverntjenesten.

Kommentar

Tjenester etter barnevernloven skal være forsvarlige. Både vurderinger, hypoteser og konklusjoner skal være dokumenterte. Barneverntjenesten må skrive ned det som kan ha betydning for videre utredning og eventuelle tiltak. Barneverntjenesten trenger dokumentasjon for å sikre sammenheng i arbeidet sitt, og dokumentasjonen gjør det lettere for partene å ivareta rettighetene sine i saken. Det er ikke et krav at barneverntjenesten skal dokumentere i journal, men kravet til god forvaltningsskikk innebærer at det skal være mulig å se i saksdokumentene hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for barneverntjenestens avgjørelser.

Barneverntjenestens gjennomgang av meldinger skal være forsvarlig håndtert og vurderinger skal gjøres i samsvar med vilkårene i loven, slik at meldinger ikke henlegges på feil grunnlag.

Terskelen for å igangsette undersøkelser skal være lav, og hensynet til at et barn skal få belyst sin situasjon skal prioriteres framfor å beskytte foreldrene mot den eventuelle belastningen en barnevernundersøkelse kan medføre. Barneverntjenesten har både en rett og en plikt til å foreta undersøkelse selv om det ikke foreligger indikasjoner på omsorgssvikt eller mishandling. Meldinger om vold og seksuelle overgrep skal vurderes, og kun henlegges der meldingen er gitt i ren sjikanehensikt.

Det er viktig at ledelsen holder seg orientert om hvilke meldinger som henlegges og korrigerer praksis dersom terskelen settes for høyt eller er lovstridig på andre måter. Ledelsen og de ansatte må kjenne til når det er risiko for at meldinger blir feilaktig henlagt. Det er viktig at alle barnevernfaglige vurderinger nedtegnes, også der meldingene henlegges.

6. Videre oppfølging av tilsynet

Fylkesmannen ber om at Modum kommune som vertskommune innen 10.08.2015 sender Fylkesmannen en orientering der følgende går fram

• hvilke konkrete tiltak som er iverksatt for å rette avvikene
• hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er satt i verk
• hvordan ledelsen vil påse at tiltakene virker som planlagt, etter at de har fått virke en stund
• hvilke frister kommunen har satt for å sikre fremdrift i arbeidet med rette avvikene.

Fylkesmannen vil ikke avslutte tilsynet før denne planen er iverksatt og ledelsen har fulgt opp at kommunens praksis er endret.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen ved ekspedisjon 19.03.2015 fra Midt-Buskerud barneverntjeneste:

• Oversikt over kommunens organisering
• Oversikt over barneverntjenestens organisering
• Styringsdokumenter
  - Avtale om interkommunalt samarbeid mellom Krødsherad kommune, Sigdal kommune og Modum kommune
  - Årskalender for Midt-Buskerud barneverntjeneste 2015
• Oversikt over barneverntjenestens internkontrollsystem
• Barneverntjenestens visjon verdier, overordnet mål og delmål
• Prosedyrer, rutiner og vedlegg som beskriver hvordan kommunen gjennomfører internkontroll med barneverntjenestens arbeid.
• Delegasjoner innen Helse- og sosialetaten
• Anvisningsmyndighet innen Helse- og sosialetaten
• Liste over alle ansatte i barneverntjenesten

Tilleggsdokumentasjon som ble oversendt 20.03.2015

• Kontrollskjemaer for enkeltsaker fra siste kvartal 2014

Tilleggsdokumentasjon som ble oversendt 06.05.2015

• Rutinehåndbok for barneverntjenesten, sist revidert 30.03.2015
• Tilleggsdokumentasjon som ble fremlagt 26.05. og 27.05.2015:
• Utfylte avviksrapporteringer som er knyttet til gjennomgåelse av meldinger for 2014
• Utfylte avviksrapporteringer som er knyttet til tilbakemelding til melder for 2014
• «Internkontroll for Midt-Buskerud barneverntjeneste» (oppdatert versjon)
• Årsregnskap med noter 2014 for Modum kommune
• Utdrag fra Årsmelding 2014 for Modum kommune

Saksmapper som ble gjennomgått under tilsynsbesøket:

• 14 saksmapper med henlagte meldinger
• 10 saksmapper med undersøkelser som førte til henleggelse
• 10 saksmapper med undersøkelser som førte til tiltak

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• 03.02.2015 Varsel om tilsyn
• 19.03.2015 Innsendt dokumentasjon
• 20.03.2015 Innsendt tilleggsdokumentasjon
• 25.03.2015 Brev med program for revisjonen
• 06.05.2015 Innsendt tilleggsdokumentasjon

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet