Rapport fra tilsyn med tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven - praktisk bistand og omsorgslønn Øvre Eiker kommune 2015

Fylkesmannen har ført tilsyn med Helse og omsorgsseksjonen i Øvre Eiker kommune og undersøkt hvordan de sikrer tildeling og evaluering av tjenestene praktisk/personlig bistand og omsorgslønn til innbyggere i Øvre Eiker kommune. Fylkesmannen har også undersøkt hvilke systemer som er etablert for å sikre at innbyggere får forsvarlige tjenester.

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

Øvre Eiker kommune har ikke etablert systemer for å sikre tjenesten praktisk/personlig bistand.

Det ble gitt en merknad:

Kommunen har hatt en praksis for å ta egenandeler på tjenester som kan være å anse som en del av det totale tilbudet etter helse- og omsorgstjenesteloven. Dette er en praksis som er i ferd med å bli gjennomgått og skal endres.

Rapporten omtaler både det konstaterte avviket og de delene av tjenesten som ble undersøkt uten at det ble avdekket avvik eller gitt merknader.

Dato: 22.06.15

Wenche Jensen
revisjonsleder

Ole Bennie Johansen
revisor

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift

1. Innledning

Tilsyn er lovlighetskontroll og skal vurdere om tjenestene er forsvarlige og i samsvar med lovens krav. Målet er å styrke rettssikkerheten for brukerne. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten jf. helsetilsynsloven § 2 og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Denne rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Øvre Eiker kommune i perioden 04.06.14 til 22.06.15. Ved en systemrevisjon skal Fylkesmannen undersøke virksomhetens evne til å levere forsvarlige tjenester over tid og om de har et system som sikrer god praksis. Videre at kommunen har en ledelse som har oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt. Gjennom systemrevisjonen blir det også undersøkt hvordan kommunen evaluerer sin praksis og retter opp feil. Kommunen har lovfestet plikt til å utføre slik intern kontroll, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten ².

2. Tema for tilsynet

Tilsynet ble gjennomført som en del av Fylkesmannens planlagte tilsyn for 2015. Tema for tilsynet var å undersøke hvordan Øvre Eiker kommune tildeler tjenestene praktisk bistand og omsorgslønn til sine innbyggere. Vi undersøkte hva som skal til for at kommunen iverksetter utredning og hvordan sakene blir utredet.  Videre undersøkte vi hvordan kommunen argumenterer for at tjenestene som ytes etter nevnte bestemmelser i helse- og omsorgstjenesteloven, er forsvarlige i utforming og omfang. Vi undersøkte også hvilke systemer som er etablert for å sikre at tjenestene blir iverksatt i henhold til vedtaket. Vi undersøkte hvordan kommunen ivaretar veiledningsplikten, om ansatte som er i kontakt med brukere, melder om endringer i behovet og hvordan kommunen følger opp dette. Tilsynet omfattet ikke helsetjenester i hjemmet. Vi har heller ikke undersøkt den faktiske utføringen av tjenestene i brukeres hjem.

Fylkesmannen undersøkte om det er nødvendige rutiner på de områdene tilsynet omfattet. Det ble også sjekket om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Videre ble det kontrollert  hva som praktiseres, om ledelsen følger opp at dette er i samsvar med interne rutiner, samt om praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

Det var ingen konkrete bekymringer rettet mot kommunen, som gjorde at Øvre Eiker kommune ble valgt ut for dette tilsynet.

3. Om Øvre Eiker kommune

Øvre Eiker kommune har 17 919 innbyggere ³. Tjenestene etter helse- og omsorgstjenesteloven er organisert under Helse og omsorgsseksjonen som ledes av seksjonsleder. Seksjonsleder har blant annet ansvar for Tjenestetildeling og samordning. Vedtak om tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven fattes på Tjenestetildelingskontoret hvor det jobber i alt fire saksbehandlere. Dette er en forholdsvis ny organisering, og ny leder har iverksatt en gjennomgang av rutiner ved avdelingen. Det er to saksbehandlere som har et særlig ansvar for å skrive vedtak etter henholdsvis praktisk/personlig bistand og omsorgslønn.

Vanskelige saker drøftes i vedtaksmøte hvor blant annet leder for Tjenestetildelingskontoret deltar. Hun leser også gjennom utvalgte saker før de sendes ut.

Kommunens internkontrollsystem er i QM+. De ansatte er kjent med at det skal meldes avvik, selv om det er noe usikkerhet rundt hva som er å anse som et avvik. Det har nylig vært en gjennomgang av internkontrollen og systemet er under utvikling. Fylkesmannen fikk under tilsynet oversendt rapportmeldinger fra kvalitetssystemet for Helse og omsorg som viser blant annet relevante statistikker for området som omfattes av tilsynet.

Kommunen fatter vedtak om praktisk og personlig bistand både etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a og etter bokstav b. Helsepersonell utfører helsehjelp i hjemmet, men de yter også tjenester som ikke er å anse som helsehjelp når de er hjemme hos beboerne. Fylkesmannen valgte ut to områder under hjemmebaserte tjenester, og på disse to områdene var det ca 1,5 årsverk knyttet til det som omtales som praktisk bistand(rengjøring) i hjemmet.

Høsten 2014 ble det gjennomført en omfattende analyse der tjenestetilbudet, ansvar og myndighetsforhold i helse- og omsorgstjenestene ble vurdert. Dette danner grunnlaget for de omstillinger og utviklingstiltak seksjonen er i gang med. Rapporten etter denne gjennomgangen ble fremlagt for tilsynsmyndigheten.

4. Gjennomføring av tilsynet

Fylkesmannen sendte varsel om tilsynet til kommunen 04.06.141.

• Åpningsmøte ble avholdt den 27.05.15.
• Det ble gjennomført samtaler med ansatte i Øvre Eiker kommune.
• Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket er gitt i eget vedlegg.
• Fylkesmannen tok stikkprøver i utvalgte journaler.
• Sluttmøte ble avholdt den 28.05.15.

Fra Fylkesmannen deltok Ole Bennie Johansen, seniorrådgiver/sykepleier, og Wenche Jensen, seniorrådgiver/jurist, med sistnevnte som revisjonsleder.

5. Fylkesmannens funn

Vedtak om praktisk/personlig bistand ble tidligere fattet av leder i de respektive områdene i hjemmetjenesten. Dette er nå organisert under kontoret Tjenestetildeling og samordning, som skal fatte alle vedtak etter helse- og omsorgstjenesteloven. Det er fremlagt en del rutiner, men kommunen gjennomfører en revisjon av disse og Fylkesmannen har også fått forelagt forslag til nye rutiner som skal benyttes av saksbehandlere. Ansatte ved Tjenestetildelingskontoret er opptatt av forbedringsarbeid, og har fått opplæring i dette.

Ikke alle ansatte som jobber ute hos brukere kjenner det nærmere innholdet i ordningen omsorgslønn, men Fylkesmannen finner allikevel at kommunen har etablert systemer for å veilede om dette og andre tjenester, der de ser at det er behov for det. Ansatte ved tjenestildelingskontoret har inntrykk av at brukere blir informert om muligheten for å søke om omsorgslønn. Det er også etablert rutiner som sikrer at det meldes om endringer i brukeres behov. Kommunen iverksetter utredninger som følge av dette, evaluerer tjenesten og fatter vedtak. Det er ikke noe krav om at søknad om tjenester må være skriftlig for at kommunen iverksetter utredninger, men søknaden blir nedtegnet. Kommunen gjennomfører systematisk hjemmebesøk hos den enkelte søker i forbindelse med førstegangsvedtak eller ved meldinger om endringer i behov. I mer komplekse saker er det to ansatte som deltar på hjemmebesøk.

Når det gjelder vedtak om omsorgslønn, finner ikke Fylkesmannen noe å bemerke til de vedtakene som er fremlagt ved tilsynet

Ansatte bistår brukere med det de trenger hjelp til, og strekker seg i forhold til antallet brukere de skal rekke å besøke i løpet av en dag. De som yter tjenesten praktisk bistand, blir tidvis i stedet benyttet til personlig bistand på bekostning av de som kun har behov for praktisk bistand (bistand til rengjøring).

Det er jevnlige personalmøter, men lite systematisk veiledning og opplæring. De ansatte anser imidlertid at de har nødvendig kompetanse for å kunne gjøre de oppgavene de er satt til å løse. De vet også hvem de skal ta kontakt med, dersom de trenger bistand eller veiledning. Det finnes også systemer i kommunen for å ivareta akuttsituasjoner.

De ansatte er kjent med at det skal meldes avvik. Det er god kunnskap knyttet til at det skal meldes medisinavvik, men noe mindre fokus på avvik knyttet til tjenester. Når det gjelder tjenesten praktisk bistand, blir det ikke systematisk meldt avvik når brukere ikke får den tjenesten de har krav på i henhold til vedtaket. Selv om tjenesten ikke ytes på eksempelvis en bevegelig helligdag, blir det ikke meldt avvik på dette. Utover dette jobber kommunen aktivt med forbedringer. Kommunen ønsker i større grad å ta styringsdata i bruk som vurderingsgrunnlag, og dette er et pågående arbeid i kommunen. Internkontrollsystemet er kjent og implementert i organisasjonen.

Ved tilsynet ble det gjort følgende observasjoner:

• I vedtakene om praktisk/personlig bistand er begrunnelsene i vedtakene gjennomgående mangelfulle. Det er knappe beskrivelser av de faktiske forhold, og det er ingen redegjørelse for utøvelse av skjønnet
• Det er ingen vurdering av det totale tjenestetilbudet opp mot brukers behov
• Ikke alle brukere får innvilgete tjenester, når dette faller på en bevegelig helligdag. For enkelte kan dette bety at praktisk bistand/dusj bortfaller og bruker må vente til neste ordinære tidspunkt for tjenesten
• Kommunen varsler i form av brev om mulig reduksjon i tjenesten praktisk bistand i sommerferien
• Tjenesten praktisk bistand (hjemmehjelp) kan i perioder bli nedprioritert, som følge av redusert bemanning. Det blir ikke skrevet avvik på de tjenestene som da ikke blir gjennomført
• Det er rutine som tilsier at brukere kan få bistand til vindusvask, men at dette må gå på bekostning av andre tjenester. Det er noe ulik praksis for å følge rutinen
• Gjennomføring av tjenesten praktisk bistand, og innholdet i denne, blir ikke dokumentert i journal
• Bruk av ordet «inntil» kan svekke forutsigbarheten for bruker. Dette gjelder spesielt der det er innvilget «sjeldne» tjenester.

Samlet sett utgjorde dette etter Fylkesmannens vurdering en praksis som innebærer avvik fra lovens krav til tjenesten. Fylkesmannen formulerte avviket slik:

Øvre Eiker kommune har ikke etablert systemer for å sikre tjenesten praktisk/personlig bistand.

Kommentar:

Vedtakene om praktisk/personlig bistand inneholder gjennomgående lite faktum. Mange av vedtakene er evalueringer, der det vises til tidligere vedtak opptil tre år tilbake i tid. Dette gjør at den enkelte bruker ikke har noe grunnlag for å vite hvilket faktum kommunen legger til grunn for sitt vedtak. Videre bærer vedtakene preg av at noen tjenester ytes etter «standarder», uten at vi finner noe om dette i rutinene. Dette gjelder spesielt bistand som dusj og renhold.

Kommunen har den senere tid også tatt med i vedtaket hvilke andre tjenester den enkelte bruker har, men ikke noe om omfanget av disse. Det er heller ingen vurdering av hvordan det totale tjenestetilbudet dekker behovet på en forsvarlig måte. Det benyttes også i stor grad formuleringer som bistand til «praktisk bistand» til «nødvendig» rengjøring i «bruksrom», uten noen nærmere presisering av hva tjenesten skal inneholde.

Ordet «inntil» brukes overfor brukere som har midlertidig/varierende behov for tjenester. Det bekreftes at vedtaket danner en ramme og at bruker ikke nødvendigvis har rett på det maksimale av det timeantallet/den hyppigheten av tjenesten, vedtaket angir. Fylkesmannen anser at dette kan innebære et rettssikkerhetsproblem for den enkelte bruker, dersom kommunen gir noe mindre enn det maksimale som følge av kommunens bemanningssituasjon, og ikke den enkeltes varierende behov.

Tjenesten «praktisk bistand» fremstår som en mindre prioritert oppgave på tross av vedtak som er fattet om dette. Det hender at ansatte som bistår brukere med rengjøring, i stedet må hjelpe til med personlig bistand. Dette skjer uten at det meldes avvik, og det finnes derfor ingen oversikt over hvor ofte dette skjer. Tjenesten praktisk bistand blir også i liten grad dokumentert, og ved stikkprøver i journal finner vi svært lite om hvilken bistand som er ytt. Med lite presise vedtak særlig knyttet til rengjøring og personlig hygiene/dusj, mangelfull journalføring og like avviksregistrering i tilknytning til manglende tjenester, har kommunen en mangelfull styring knyttet til denne.

Fylkesmannen fant videre grunnlag for å gi en merknad:

Kommunen har hatt en praksis for å ta egenandeler på tjenester som kan være å anse som en del av det totale tilbudet etter helse- og omsorgstjenesteloven. Dette er en praksis som er i ferd med å bli gjennomgått og skal endres.

6. Videreoppfølging av tilsynet

Fylkesmannen ber om at Øvre Eiker kommune innen 12.07.15 sender Fylkesmannen en plan der følgende går fram

• hvilke konkrete tiltak som er planlagt iverksatt for å rette avviket
• hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir satt i verk
• hvordan ledelsen vil påse at tiltakene har virket som planlagt, etter at de har fått virke en stund
• hvilke frister kommunen har satt for å sikre fremdrift i arbeidet med rette avvikene.

Fylkesmannen vil be om kopi av nye rutiner og nye vedtak som fattes i kommunen, og gjennomgå disse for å undersøke om de tilfredsstiller lovens krav til begrunnelse.

Fylkesmannen vil ikke avslutte tilsynet før denne planen er iverksatt og ledelsen har fulgt opp at kommunens praksis er endret.

Drammen, 22.06.15

Wenche Jensen
Revisjonsleder 

Ole Bennie Johansen
Revisor

Dokumentet er godkjent elektronisk og sendes ut uten underskrift.

1 Tilsynet ble varslet i juni 2014, og skulle vært gjennomført i september, men på grunn av sykdom hos Fylkesmannen ble tilsynet utsatt.

2 Forskrift 2002-12-20 nr. 1731

3 SSB, tall pr. 01.01.15