Rapport fra tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse - Modum kommune 2017

Sammendrag

Fylkesmannen har undersøkt om Modum kommune legger til rette for og følger opp at personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse tilbys/får individuelt tilpassende, samordnede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Fylkesmannen ga en merknad:

Merknad

Kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder styring og kontroll av kartlegging og utredning som utføres av Mestringsenheten.

Magnhild Budal Pettersen
revisjonsleder   

Thor Wessel
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Modum kommune den 27.november til 30.november 2017.

Fylkesmannen har etter helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) §12-3, plikt til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av bl.a. plikter pålagt i kapittel 3, herunder kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester.

Fylkesmannen har etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven forkortet sotjl.)§ 9, plikt til å føre tilsyn med om kommunen oppfyller sine plikter etter kapittel 4 og § 16 første ledd.

Revisjonen omfattet undersøkelse av:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• om tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler kun avvik og merknader som er avdekket under revisjonen. Derfor gir den ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områdene som tilsynet har omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav som er fastsatte i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeke forbedringspotensial.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Modum kommune har ca 14000 innbyggere. Kommunens helse- og omsorgstjeneste og sosiale tjenester i NAV er organisert i samme etat. Denne ledes av helse- og sosialsjef, som er organisert i rådmannens ledergruppe.

Modum kommune har i hovedsak organisert tjenester til personer i målgruppen i Mestringsenheten, ledet av enhetsleder.  Mestringsenheten består av Ludo-huset medlemshus,  LUDO-huset leiligheter, Geithusberga bofellesskap (med 12 leiligheter rettet mot personer med psykiske helseutfordringer), Psykisk helseteam, Rusteam og Hverdagsrehabilitering. To ansatte i Mestringsenheten er også tillagt rollen som «Barneansvarlige», og følger spesielt med på at barn som pårørende blir ivaretatt og får nødvendig informasjon.

Søknadsbehandlingen foregår i Saksbehandlerenheten. Saksbehandlerenheten tar imot, kartlegger og vurderer alle søknader etter helse- og omsorgstjenesteloven og fatter vedtak. Dette gjelder imidlertid ikke søknader om tjenesten «ruskonsulent». Disse søknadene overføres direkte til Mestringsenheten ved Rusteam for kartlegging, utredning og vedtaksfatting. Det er ruskonsulentene som har ansvar for å følge opp brukere i form av å utføre tjenesten «ruskonsulent». Oppfølging og behandling av brukere primært med psykiske helseutfordringer utføres av Psykisk helseteam.

Hjemmetjenestene som utfører helse- og omsorgstjenester i hjemmet er inndelt i to soner (sone nord og sone sør). NAV-kontoret ledes av NAV-leder og er organisert i to avdelinger, Arbeidssøkere over 30 år og avdeling AAP under 30 år samt AAP voksne – dato 7. Hver avdeling har en avdelingsleder.

Mestringsenheten bruker «Behovssirkelen» som kartleggingsverktøy Denne har overordnede områder, hvor svikt i brukers egenomsorg/behov for helse- og omsorgstenester blir kartlagt. NAV benytter arbeidsevnevurdering samt eget kartleggingsskjema (kartleggingsmal for NAV Modum). Helse- og omsorgstjenesten i kommunen bruker det elektroniske pasientjournalsystemet Gerica. I NAV-sosial benyttes journalføringssystemet i Arena. I tillegg benyttes Modia i kommunikasjon med brukere.

Modum kommune bruker avvikssystemet Compilo.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt kommunen 12. september 2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er beskrevet i kapittel 8.

Formøte ble avholdt 9. oktober. Gjennomgang av journaler i Mestringsenheten ble gjennomført 23. november. Gjennomgang av dokumentasjon hos NAV ble gjennomført den 17. november. Intervju med brukere ble gjennomført 8. november. Åpningsmøte ble avholdt den 27. november.

Revisjonsteamet gjennomførte intervjuer med 13 ansatte inkludert ledere. I tillegg har vi intervjuet 5 brukere som mottar aktuelle tjenester fra kommunen.

Sluttmøte ble avholdt 30. november 2017.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er først og fremst å styrke tjenestene og rettssikkerheten for brukerne.  Under tilsynet undersøker vi om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter. Vi undersøker også om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet, er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges.

Fylkesmannen har undersøkt om Modum kommune har lagt til rette for og følger opp at personer i målgruppen mottar individuelt tilpassede, samordnende og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Det vil si om kommunen har:

• Lagt til rette for og gjennomført løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten Innhentet informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester.
• Tilbudt og gitt individuelt tilpassede helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykisk lidelse.
• Kartlagt og fulgt opp somatiske helseproblemer.
• Samordnet de ulike tjenestene brukerne mottar.
• Tilbudt og gitt individuelt tilpassede tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig.
• Om kommunen har lagt til rette for brukerinvolvering/brukermedvirkning i de ovennevnte kulepunkter.

Tilsynet har altså undersøkt om kommunen ”sikrer” tjenestene sine. Dette betyr på den ene siden at vi har sett på hvordan virksomhetene systematisk styrer sine tjenester. På den annen side har vi undersøkt om styringen gir de resultatene som lovgivningen krever.

5. Funn

Tilsynet avdekket ikke lovbrudd, men det fremkom opplysninger som ga grunn til å gi en merknad:

Merknad

Kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder styring og kontroll av kartlegging og utredning som utføres av Mestringsenheten

6. Vurdering av virksomheten (internkontroll) og regelverk

Fordeling av ansvar og myndighet er klar. De ansatte har, og får tilbud om nødvendig, faglig oppdatering, veiledning og etter- og videreutdanning.

Det er utarbeidet rutiner for samarbeid mellom Mestringsenheten og NAV sosial. Det finnes skriftlige rutiner for samarbeid mellom kommune og spesialisthelsetjeneste (ambulant team og DPS Ringerike). Det samarbeides med fastleger fra sak til sak. Det er ukentlige samarbeidsmøter mellom hjemmetjenesten og Mestringsenheten rundt felles brukere. Boligmøter foregår hver 5.uke. Her deltar NAV og to representanter fra Rusteamet.

Mestringsenheten har møte hver morgen der alle ansatte er tilstede (også Ludo-huset). Her utveksles nødvendig informasjon om brukernes situasjon. På disse møtene fordeles også nye brukere. Det tverrfaglige samarbeidet rundt brukere med langvarige og sammensatte behov organiseres som hovedregel i form av ansvarsgrupper og noen ganger ved bruk av Individuell Plan.

I samtale med ledelse og ansatte i Mestringsenheten fremkommer det at leder ikke foretar stikkprøver i journaler mht å kvalitetssikre kartlegging, utredning eller videre tiltak om psykisk helse, rusproblematikk og somatisk helse. Ruskonsulentens arbeid med vurdering av søknader og videre vedtaksfatting har ikke en enhetlig, samkjørt praksis med Saksbehandlerenheten. I intervjuer fremkom det at Saksbehandlerenheten i fremtiden skal foreta kartlegging og vedtaksfatting også for brukere med rusproblematikk, men dette er foreløpig ikke gjennomført på grunn av manglende kapasitet. Journalgjennomgang og intervjuer viser at det ikke er en enhetlig praksis i forhold til å foreta kartlegginger av risikoatferd, som for eksempel suicidal-, vold og overdosefare. Journalene viser få kriseplaner.

Ansatte har relevant grunn- og videreutdanning. Det samarbeides om tjenestetilbudet til brukerne i Mestringsenheten. De ansatte drar nytte av den tverrfaglige kompetansen i teamet. Brukerne får mulighet til å delta i utforming av tjenestetilbud. Fylkesmannen har ikke funnet grunnlag for å konkludere med at den kartlegging og utredning som faktisk foretas av ansatte, kan sies å være uforsvarlig, men mener likevel at ledelse bør følge med på området for å kunne sikre kvaliteten.

Kommunen har lagt til rette for at tjenestene skal samarbeide om oppfølging og evaluering når brukere får tjenester fra flere instanser

Avvikssystemet er kjent, men benyttes ikke til å melde fagavvik i Mestringsenheten.

7. Regelverk

• Lov av 18. desember 2009 nr 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven forkortet sotjl.)
• Lov av 24.juni 2011nr 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m (helse- og omsorgstjenesteloven forkortet hol.)
• Forskrift av 19.11.2010 nr 1463 om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• Forskrift av 28.oktober 2016 (trådte i kraft 01.01.17) om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Lov av 2.juli 1999 om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven forkortet pbrl.)
• Lov av 2.juli 1999 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven forkortet hprl.)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart som viser hvordan tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelser er organisert i kommunen.
• Kommunens styrende dokumenter for arbeidet med tildeling av tjenester (listen er ikke uttømmende):
  – Rutinehåndbøker, sjekklister, prosedyrebeskrivelser o.l.
  – Opplæringsplaner, opplæringsmateriell, beskrivelse av intern møtestruktur, referater fra interne fagmøter o.l.
  – Skrevne prosedyrer for å melde avvik og andre rutiner for faglig rapportering
  – Kartleggingsskjemaer/verktøy som benyttes i utredning av tjenestetilbud til personer i målgruppen

• Oversikt over brukerorganisasjoner som kommunen samarbeider med når det gjelder personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse.
• Rutiner som beskriver samarbeid mellom de ulike tjenestestedene i kommunen.
• Rutiner for samarbeid med fastlege og spesialisthelsetjeneste.

Vi har lest følgende dokumenter fra helse- og omsorgstjenesten:

• Navneliste over ansatte og ledere som tar imot henvendelser og kartlegger saker fra personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse, og informasjon om deres ansettelsestid og kompetanse. 
• Oversikt over ansatte som har ansvar for oppfølging av personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelser.
• Oversikt over ansatte som har ansvar og myndighet for hva når det gjelder tildeling av tjenester etter hol. § 3-2 første ledd, nr.5 og hol. §3-2 første ledd, nr.6 bokstav a og b.
• Navneliste over brukere/pasienter (inkl. fødselsdato) med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelser som helse- og omsorgstjenesten er i kontakt med nå, samt personer som har vært i kontakt med tjenesten de siste 6 måneder (merk at det ikke er krav til diagnose).

Vi har lest følgende dokumenter fra NAV:

• Navneliste over veiledere og ledere som gjennomfører, tar imot henvendelser og kartlegger i saker som gjelder tjenestene opplysning, råd og veiledning samt økonomisk stønad. Informasjon om deres ansettelsestid og kompetanse.
• Oversikt over ansatte som har ansvar og myndighet for hva når det gjelder tildeling av tjenester etter sotjl. §§17 og 18 (når det gjelder økonomisk stønad jf. sotjl. §18, så dreier dette seg i hovedsak om støtte til å skaffe og beholde bolig).
• Oversikt over ansatte som har ansvar for oppfølging av personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse.
• Navneliste over brukere (inkl. fødselsdato) med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelser som sosialtjenesten er i kontakt med nå, samt brukere som har vært i kontakt med tjenesten de siste 6 måneder (merk at det ikke er krav til diagnose).

Gjennomgang av 20 journaler/mapper totalt fra enhetene (Mestringsenheten og NAV), fra personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse, med følgende innhold:

– notater/journaler fra kartlegging og utredning
– søknader
– vedtak på tjenester (inkl. Individuell Plan)
– journaler eller annen dokumentasjon på oppfølging av bruker
– samtykkeerklæringer

• Samtaler med 5 personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse

Fra tilsynsmyndigheten deltok:
Magnhild  Budal Pettersen, (revisjonsleder)
Thor Wessel,  (revisor)
Marit Engen, (revisor)
Lena Hjelle, (revisor)

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet