Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med meldinger og undersøkelser ved barneverntjenesten i Røyken kommune 2017

Fylkesmannen har i 2017 har hatt tilsyn med kommunens arbeid med meldinger og undersøkelser ved barneverntjenesten i Røyken kommune. Fylkesmannen har undersøkt om arbeidet er i tråd med bestemmelsene i barnevernloven og tilhørende forskrifter. Det vil si om det gjøres tilstrekkelige barnevernfaglige vurderinger før det besluttes henleggelse eller videre undersøkelse, om disse vurderingene dokumenteres, hva som er innholdet i undersøkelsene, hvilken terskel det er for å åpne undersøkelse og tilby tiltak og om konklusjonen på undersøkelsene står i forhold til funnene.

Fylkesmannen gjorde noen observasjoner av lovstridig praksis som innebærer avvik fra lovens krav til tjenesten. Fylkesmannen formulerte avvikene slik:

Avvik 1:

Røyken kommune har ikke sikret at alle meldinger til barneverntjenesten er håndtert forsvarlig.

Avvik 2:

Røyken kommune har ikke sikret at alle undersøkelser i barneverntjenesten er gjennomført forsvarlig.

Dato: 04.05.2017

Elisabeth Volle
revisjonsleder

Ole H. Bals
revisor

 

Dette dokumentet er godkjent elektronisk og sendes uten underskrifter

Innledning

Tilsyn er lovlighetskontroll og skal vurdere om tjenestene er forsvarlige og i samsvar med lovens krav. Målet er å styrke rettssikkerheten for brukerne. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten, jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd og § 2-3 b annet ledd.

Røyken kommune er med i forsøk med kommunalt oppgave- og finansieringsansvar barnevernet. Det er utarbeidet egen forskrift for dette forsøket. Etter forskriftens § 14, skal Fylkesmannen føre tilsyn med at Røyken kommune i forsøksperioden utfører de oppgaver kommunen er pålagt etter barnevernloven og forskriftene for forsøksvirksomheten. Ved dette tilsynet undersøker Fylkesmannen om deltakelse i forsøket har innvirket på barneverntjenestens kjerneoppgaver.

Denne rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon av barneverntjenesten i Røyken kommune i perioden 17.01.2017 – 27.03.2017. En systemrevisjon innebærer at Fylkesmannen skal undersøke om virksomheten leverer forsvarlige tjenester over tid og om de har et system som sikrer god praksis. Videre at kommunen har en ledelse som har oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt. Systemrevisjonen skal også undersøke hvordan kommunen evaluerer sin praksis og retter opp feil. Kommunen har lovfestet plikt til å utføre slik intern kontroll, jf. § 2-1 i barnevernloven og § 4 i forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven.

Tema for tilsynet

Fylkesmannen har undersøkt hvordan terskelen for å igangsette undersøkelser er, hva som er innholdet i undersøkelsene og hvordan terskelen er for å tilby tiltak fra barneverntjenesten i Røyken kommune. Fylkesmannen har undersøkt om arbeidet er i tråd med bestemmelsene i barnevernloven og tilhørende forskrifter, og om kommunen har et system som sørger for at arbeidet blir gjennomført på en barnevernfaglig forsvarlig måte. Det vil si om det gjøres tilstrekkelige barnevernfaglige vurderinger før det besluttes om meldinger skal henlegges eller undersøkes, om vurderinger dokumenteres, hva innholdet i undersøkelsene er og om konklusjonen på undersøkelsene står i forhold til funnene. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen legger til rette for og kontrollerer om barns situasjon er kartlagt forsvarlig.

Under tilsynet undersøkte Fylkesmannen om det er nødvendige rutiner på de områdene tilsynet omfattet. Det ble også sjekket om disse er kjent for de ansatte. Videre ble det kontrollert hva som praktiseres, om dette er i samsvar med interne rutiner, samt om praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

Tema omhandler en begrenset del av barneverntjenestens oppgaver, og tilsynet tar utgangspunkt i praksis på tidspunktet for gjennomføringen av tilsynet. Rapporten er derfor ikke en vurdering av den totale virksomheten til barneverntjenesten i Røyken kommune.

Om barneverntjenesten i Røyken kommune

Røyken kommune hadde 21 492 innbyggere pr 01.01.2016, hvorav 5 210 var under 18 år.

Ca 3 % av barna hadde tiltak fra barnevernet i 2016. Dette er den laveste andelen blant kommunene i Buskerud.

I følge innsendt organisasjonskart er Røyken kommunes administrasjon inndelt i fire sektorer som er underlagt rådmannen. Røykenhuset, som barneverntjenesten er organisert inn under, er underlagt seksjon for oppvekst og utdanning.

Barneverntjenesten har 11 stillinger; barnevernleder, fagansvarlig og 9 saksbehandlerstillinger som arbeider etter generalistmodellen. Alle stillingene var besatt pr 17.03.2017.

Som en del av Røykenmodellen utfører ansatte på Røykenhuset 0-23 oppgaver og tiltak for barneverntjenesten. I tillegg til de 11 stillingene i barneverntjenesten er det 15,6 tiltaksstillinger og 2,7 merkantile stillinger på Røykenhuset 0-23.

Barneverntjenesten i Røyken kommune gjennomgikk 125 nye meldinger til barneverntjenesten i siste halvår 2016. Alle meldingene ble gjennomgått innen fristen på en uke. 11,2 % av meldingene ble henlagt uten videre undersøkelse, og 59,6 % av de avsluttede undersøkelsene ble konkludert med henleggelse uten tiltak. Til sammen 117 barn hadde tiltak fra barnevernet pr 31.12.2016. Røyken kommune hadde 3 hasteplasseringer siste halvår 2016.

Røyken barneverntjeneste har elektronisk arkiv og benytter saksbehandlingsprogrammet Familia.

Gjennomføring av tilsynet

• Fylkesmannen sendte varsel om tilsynet til kommunen den 17.01.2017
• Åpningsmøte ble avholdt den 17.04.2017
• Det ble gjennomført samtaler med kommunalsjef for oppvekst og utdanning, enhetsleder for Røykenhuset 0-23, barnevernleder, fagansvarlig for barnevern og fem saksbehandlere fra barneverntjenesten
• Fylkesmannen gjennomgikk 51 saksmapper med journaler fra høsten 2016.
• Oversikt over all dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynet er gitt i eget vedlegg.
• Sluttmøte ble avholdt 27.03.2017

Fra Fylkesmannen deltok seniorrådgiverne Kjersti Horgen Wahl, Ole H. Bals, Torstein Heen, og Elisabeth Volle, med sistnevnte som revisjonsleder.

Fylkesmannens funn

Mottak av meldinger til barneverntjenesten i Røyken kommune håndteres av fagansvarlig i samarbeid med barnevernleder. Skriftlige meldinger registreres inn av merkantilt ansatt. Barnevernleder og fagansvarlig gjennomgår og konkluderer meldingene før sakene fordeles til saksbehandlere. Dette blir gjort daglig. I alle saker er det to saksbehandlere. Disse blir innkalt til oppstartsmøte med leder. Tema for oppstartsmøte er hvordan undersøkelsene skal gjennomføres.

Rutinene for håndtering av meldinger er godt kjent blant alle ansatte. Barneverntjenesten har god praksis for å fange opp og behandle akutte bekymringsmeldinger.

Ved gjennomgang av saksmapper og samtaler med ansatte fremkom det at alle meldinger er gjennomgått innen fristen på en uke. Det er sjekket om saken er kjent fra tidligere og i enkelte saker er det tatt kontakt med melder for avklaring/utdypning. Det er ikke tatt kontakt med foreldre ved meldingsgjennomgangen. Tilsynet avdekket ingen rutinemessige henleggelser.

Det er en etablert praksis for videresending av saker til riktig kommune / ny kommune ved flyttinger.

Kommunen har utarbeidet en omfattende rutinehåndbok for barneverntjenesten. Rutinehåndboka gir grundige beskrivelser av hvordan tjenesten skal arbeide med meldinger og undersøkelser.

Barneverntjenesten benytter et skjema for gjennomgang av meldinger der relevante opplysninger for meldingsgjennomgangen skal fylles ut. Barneverntjenesten benytter også en mal for undersøkelsesplan og en mal for innhenting av opplysninger fra andre instanser.

Ved førstegangssamtale med foresatte, deles det ut et informasjonsskriv som omhandler partsrettigheter og prosessen i en barnevernsak. Skrivet fremstår som presist og informativt.

De ansatte beskriver arbeidsmiljøet i barneverntjenesten som godt, og gir uttrykk for at de får god kollegastøtte. Barnevernleder og fagansvarlig blir positivt omtalt som tilgjengelige og støttende.

Under samtalene med de ansatte fremkommer det ingen opplysninger som tilsier at Røyken kommunes deltakelse i forsøket med kommunalt oppgave- og finansieringsansvar har medført negative konsekvenser for det øvrige barnevernsarbeidet i kommunen.

Det er faste fagmøter i barnverntjenesten og der lederne deltar. I tillegg gjennomgås nøkkeltall, og alle aktive saker, med leder ca en gang hver måned. De ansatte har også prosessveiledning med ekstern veileder en gang pr måned.

Det er etablert formelle og uformelle møtestrukturer mellom barneverntjenesten og kommuneledelsen. Det fremkommer i samtalene at barnevernet er godt synlig i kommunen, både på administrativt og politisk nivå.

Fylkesmannen gjorde noen observasjoner av lovstridig praksis:

• 3 av 11 meldinger som er henlagt uten undersøkelse, inneholder opplysninger om vold i nære relasjoner og/eller opplysninger om rus/psykiatri.
• Det fremgår at barneverntjenesten i liten grad nedtegner de barnevernfaglige vurderingene etter meldingsgjennomgang.
• Barneverntjenesten benytter en mal for undersøkelsesplan. Det fremgår at kun et fåtall av planene er spesifisert og individuelt tilpasset den enkelte undersøkelse. Eksempelvis mangler det spesifikke datoer, temaer for samtaler e.l. Det fremstår dermed som at planene fører til en standardisert arbeidsmåte som benyttes i alle saker, og at planen ikke er et hensiktsmessig verktøy i den enkelte undersøkelsen.
• Barneverntjenesten benytter også en mal for innhenting av opplysninger. Hvilke instanser det innhentes opplysninger fra, fremstår som lite individuelt tilpasset innholdet i den enkelte melding. Dette har medført at enkelte innhentinger er for omfattende.
• Barneverntjenesten nedtegner i liten grad vurderingene som gjøres i løpet av en undersøkelse, f.eks. ved midtveisevalueringer eller ved avslutningen av undersøkelsene.
• I 6 saker er det ikke dokumentert at det har funnet sted samtaler med barn, observasjoner av barn eller observasjoner av samspill mellom barn og foresatte.
• I 2 av 20 saker som er henlagt etter undersøkelse er det opplysninger om vold eller rus, som tilsier at sakene burde vært henlagt med bekymring.
• I 2 av 20 saker som er henlagt etter undersøkelse ber foresatte om konkrete tiltak. Disse burde vært behandlet som søknader, og avgjort ved vedtak.
• I 3 av 20 saker som er avgjort med vedtak om hjelpetiltak, er tiltakene ikke tilpasset barnets behov.
• Ved tilsynet ble det bedt om avviksrapporteringer innen tilsynstema for 2016 og 2017. Ingen slike rapporteringer ble fremlagt. Under samtalene med de ansatte blir det opplyst at de er godt kjent med at det finnes et system for avviksrapportering, men at systemet ikke benyttes til å melde om avvik innenfor tema for dette tilsynet.
• Internkontrollsystemet fanger ikke opp manglene ved de barnevernfaglige vurderingene ved meldingsgjennomgangen eller i undersøkelsene.
• Det fremkommer i samtalene at barneverntjenesten det siste halvåret har hatt en økning i alvorlige og sammensatte saker. Dette har ført til en økt belastning for saksbehandlerne. I samtalene fremkommer det at stort arbeidspress fører til mangelfull dokumentasjon i undersøkelsene og at tiltakssaker blir nedprioritert.

Samlet sett utgjør dette etter Fylkesmannens vurdering en praksis som innebærer avvik fra lovens krav til tjenesten. Fylkesmannen formulerer avvikene slik:

Avvik 1:

Røyken kommune har ikke sikret at alle meldinger til barneverntjenesten er håndtert forsvarlig.

Dette er avvik fra barnevernloven § 1-4, § 4-2 og § 4-3 og forskrift om internkontroll i barneverntjenesten.

Kommentar

Barneverntjenestens gjennomgang av meldinger skal være forsvarlig håndtert og vurderinger skal gjøres i samsvar med vilkårene i loven, slik at meldinger ikke henlegges på feil grunnlag. Hovedhensynet ved disse bestemmelsene er å ivareta rettssikkerheten til de som meldingen omhandler. Faglige begrunnelser må derfor nedtegnes ved meldingsgjennomgang.

Terskelen for å igangsette undersøkelser skal være lav, og barneverntjenesten har både en rett og en plikt til å foreta undersøkelse selv om det ikke foreligger indikasjoner på omsorgssvikt eller mishandling. Meldinger om vold, rus, psykiatri og seksuelle overgrep skal vurderes, og kun henlegges der meldingen er gitt i ren sjikanehensikt.

Avvik 2:

Røyken kommune har ikke sikret at alle undersøkelser i barneverntjenesten er gjennomført forsvarlig.

Dette er avvik fra barnevernloven § 1-4, § 4-1, §4-3, § 6-3 og § 6-4 og forskrift om internkontroll i barneverntjenesten.

Kommentar

Undersøkelser skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier. Det skal legges vekt på å hindre at kunnskap om undersøkelsen blir spredt unødig og informasjonsinnhentingen må dermed være individuelt tilpasset den enkelte undersøkelse. Opplysninger skal så langt som mulig innhentes i samarbeid med barn og foresatte.

Tjenester og tiltak fra barneverntjenesten skal være forsvarlige. Undersøkelsene skal legge avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet, som gir det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter. Tiltak skal bidra til positiv endring hos barnet eller i familien.

Barnet skal gis mulighet til medvirkning og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse som berører barnet. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

For å ivareta rettssikkerheten til barn og foresatte, må vurderinger som barneverntjenesten gjør i undersøkelsene nedtegnes.

Videre oppfølging av tilsynet

Fylkesmannen ble under tilsynsbesøket kjent med at barneverntjenesten i Røyken er i ferd med å endre praksis for å fange opp manglene ved dokumentasjon. Imidlertid var disse endringene av så ny dato at de ikke var mulig for Fylkesmannen å observere under tilsynet.

Fylkesmannen ber om at Røyken kommune innen 15.08.2017 sender Fylkesmannen en orientering der følgende går fram:

• hvilke konkrete tiltak som er iverksatt for å rette avvikene
• hvordan ledelsen følger med på og kontrollerer at tiltakene virker som planlagt

Fylkesmannen ber om at endelig rapport fra egenvurderingstilsynet i 2016 innsendes samtidig. Vi vil ikke avslutte tilsynet før avvikene er rettet opp og ledelsen har fulgt opp at kommunens praksis er endret.

Vedlegg til rapport fra tilsyn ved barneverntjenesten i Røyken kommune 2017

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen 06.03.2017 fra Røyken kommune:

• Oversikt over kommunens organisering
• Oversikt over barneverntjenestens organisering
• Liste over alle ansatte
• Rutiner fra rutinehåndbok:
  Barnevern Meldingsrutine
  Barnevern Rutiner i en undersøkelsessak
  Barnevern Rutiner og undersøkelse i voldssaker
  Barnevern Gangen i en undersøkelsessak
  Barnevern Rolleavklaring saksbehandler 1 og 2
  Barnevern Rutine bestilling av tiltak
  Rutine for familierådsarbeid
  Barnevern Rutiner i akuttsaker
  Rutiner ved hjemmebesøk med risiko
  Møter på kontoret med risiko – barneverntjenesten
  Rutine: Godkjenning av fosterhjem
  Barnevern INTERNKONTROLL rutiner

Tilleggsdokumentasjon som ble fremlagt 17.03.2017:

• Saksbehandleres nøkkeltallskjema
• Kvalitetsutvalgets 5 siste rapporter og analyser
• Rutine for saksflyt og samarbeid mellom Røyken og Hurum politi og Røyken og Hurum barneverntjeneste
• Omslagsark/ sjekkliste i undersøkelse
• Mal for midtveisevaluering

Saksmapper som ble gjennomgått under tilsynsbesøket:

• 11 saksmapper med henlagte meldinger fra 2. halvår 2017
• 20 saksmapper med undersøkelser som førte til henleggelse fra 2. halvår 2017
• 20 saksmapper med undersøkelser som førte til tiltak fra 2. halvår 2017

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• 17.01.2017 Varsel om tilsyn
• 06.03.2017 Innsendt dokumentasjon
• 10.03.2017 Brev med program for revisjonen
• 10.03.2017 Brev med anmodning om fremleggelse av saksmapper ved tilsynet