Rapport fra tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse – Lier kommune 2018

Sammendrag

Fylkesmannen har undersøkt om Lier kommune legger til rette for og følger opp at personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse tilbys/får individuelt tilpassende, samordnede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Det ble avdekket ett lovbrudd under tilsynet:

Lovbrudd:

Lier kommune sikrer ikke sitt lovpålagte ansvar for å yte nødvendige helse- og omsorgstjenester til brukere med samtidig alvorlige psykiske lidelser og alvorlige rusmiddelproblemer

Dette er brudd på følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr.5 og nr.6 bokstav a og b.

Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten av 28.10.2016.nr. 1250.

Magnhild Budal Pettersen
revisjonsleder

Thor Wessel
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Lier kommune den 24. til 28. september 2018.

Fylkesmannen har etter helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) § 12-3, plikt til å føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av bl.a. plikter pålagt i kapittel 3, herunder kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester.

Fylkesmannen har etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sotjl.) § 9, plikt til å føre tilsyn med om kommunen oppfyller sine plikter etter kapittel 4 og § 16 første ledd.

Revisjonen omfattet undersøkelse av:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• om tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes
  
  

En systemrevisjon gjennomføres ved gjennomgang av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler lovbrudd som er avdekket under revisjonen. Derfor gir den ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områdene som tilsynet har omfattet.

• Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lier kommune har ca. 26 000 innbyggere. Kommunen har organisert helse- og omsorgstjenester til voksne i to forskjellige tjenesteområder, Velferd og Helse og omsorg. De ledes av henholdsvis Velferdssjef og Helse- og omsorgssjef, som etter nylig omorganisering er kommunalsjefer. Virksomhet Psykisk helse- og rus - tjenester til voksne, er organisert i tjenesteområde Velferd sammen med sosiale tjenester i NAV og ledes av virksomhetsleder. Her er også flere virksomheter organisert. Virksomhet Hjemmetjenesten er organisert i tjenesteområde Helse og omsorg, sammen med flere andre virksomheter og ledes av virksomhetsleder.

Virksomheten Psykisk helse rus - tjenester til voksne, ledes av virksomhetsleder og er inndelt i tre avdelinger med hver sin avdelingsleder. En av avdelingene har ansvarsområdene Individuell oppfølging og kurs, inkl. ruskonsulenter, lavterskeltilbudet Annekset med bl.a. feltsykepleie og Mestringsteamet, og yter tjenester til personer i målgruppen for dette tilsynet på dagtid, uten helg og helligdag. En avdeling har boliger for personer med psykisk lidelse og en annen har Haskoll dagsenter, for personer med psykisk lidelser. Virksomheten Hjemmetjenesten yter døgnbaserte helse- og omsorgstjenester i hjemmet. Tjenestene som ytes til brukere i målgruppen for tilsynet er i hovedsak sårstell, legemiddelhåndtering og praktisk bistand.

NAV-kontoret ledes av NAV-leder. NAV-kontoret er organisert i tre avdelinger med hver sin avdelingsleder.

NAV startet opp «rettighetsavklaringsprosjekt» september 2017. Prosjektet har som mål å avklare om langtidsmottakere av økonomisk stønad har andre økonomiske rettigheter som bl.a. uføretrygd. Brukergruppen i prosjektet kjennetegnes av store helseutfordringer og liten arbeidsevne. Mange sliter med rusmiddelproblemer og psykiske lidelser. Prosjektet består av fem prosjektmedarbeidere.

Søknadsbehandlingen utføres i Vedtakskontoret. Vedtakskontoret tar imot, kartlegger og vurderer alle søknader etter helse- og omsorgstjenesteloven og fatter vedtak.

Avvik meldes i kommunens kvalitetssystem. Dette gjelder og de sosiale tjenestene i NAV-sosialtjeneste. I tillegg benytter NAV ASYS.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt kommunen 27. juni. Oversikt over dokumenter enheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er beskrevet i kapittel 8.

Formøte ble avholdt 30. august. Gjennomgang av pasientjournaler i helse- og omsorgstjenesten ble gjennomført 6. og 7. september. Det ble gjennomgått 10 journaler. Gjennomgang av dokumentasjon hos NAV ble gjennomført den 5. september. Det ble gjennomgått 10 brukermapper. Intervju med brukere ble gjennomført 19. september. Åpningsmøte ble avholdt 24. september.

Revisjonsteamet gjennomførte intervjuer med 20 ansatte inkludert ledere. I tillegg har vi intervjuet 6 brukere som mottar aktuelle tjenester fra kommunen.

Sluttmøte ble avholdt 28. september.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er først og fremst å styrke tjenestene og rettssikkerheten for brukerne. Under tilsynet undersøkes om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter og om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet, er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal det undersøkes hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges.

Fylkesmannen har undersøkt om Lier kommune har lagt til rette for og følger opp at personer i målgruppen mottar individuelt tilpassede, samordnende og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Det vil si om kommunen har:

• Lagt til rette for og gjennomført løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten.
• Kartlagt og innhentet informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester.
• Tilbudt og gitt individuelt tilpassede helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykisk lidelse.
• Kartlagt og fulgt opp somatiske helseproblemer.
• Tilbyr tjenesten opplysning, råd og veiledning jf sosialtjenesteloven § 17 til målgruppen.
• Samordnet de ulike tjenestene brukerne mottar.
• Tilbudt og gitt individuelt tilpassede tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig.
• Om kommunen har lagt til rette for brukerinvolvering/brukermedvirkning.

Tilsynet har altså undersøkt om kommunen «sikrer» tjenestene sine. Dette betyr på den ene siden at vi har sett på hvordan virksomhetene systematisk styrer sine tjenester. På den annen side har vi undersøkt om styringen gir de resultatene som lovgivningen krever.

5. Funn

Tilsynet avdekket ett lovbrudd:

Lier kommune sikrer ikke sitt lovpålagte ansvar for å yte nødvendige helse- og omsorgstjenester til brukere med samtidig alvorlige psykiske lidelser og alvorlige rusmiddelproblemer

Dette er brudd på følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr.5 og nr.6 bokstav a og b.

Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten, av 28.10.16 nr 1250.

Funn:

Vedtakskontoret tar imot alle søknader om helse- og omsorgstjenester. De bruker eget kartleggingsskjema og registrerer informasjonen i IPLOS og i ADL- kartlegging. Det skrives saksfremlegg og fattes vedtak om tildeling av tjenester. Denne informasjonen er tilgjengelig i Profil, også for ansatte i Psykisk helse og rus. Andre brukere får tilbud via lavterskel «drop-in» tilbudet på Annekset. Det opprettes da journal/omsorgsplan i Profil. Da er det det primærkontakten som er ansvarlig for blant annet IPLOS-registrering og ADL-kartlegging.

Alle brukere har primærkontakt og noen har sekundærkontakt. Det arbeides strukturert med ansvarsgrupper. Brukere medvirker i utforming av møteagenda og referat.

Avdeling Psykisk helse og rus foretar ikke en systematisk skriftlig kartlegging av brukerens psykiske helse, somatiske helse og ev. rusmiddelproblem. Dette bekreftes både i intervju med ansatte og ledere og i journalgjennomgang.

Det fremgår av egen rutine at AUDIT og DUDIT skal benyttes som kartleggingsverktøy for mennesker med rusavhengighet. Denne rutinen benyttes ikke i praksis.

Kommunen har en egen prosedyre om selvmordsforebyggende arbeid. Denne prosedyren inneholder momenter som skal kartlegges, men ikke i hvilke situasjoner kartlegging skal utføres.

Kommunen har ingen egen prosedyre som sikrer kartlegging av risiko for vold og overdose, der dette kan være aktuelt. Journalgjennomgang og samtaler med ansatte, bekrefter at kommunen ikke har en omforent praksis på å utforme planer, herunder tiltak og hvem som har ansvar for hva, ved akutt forverring eller kriser.

Journalgjennomgang viste «kriseplan» for 1 bruker. Denne var initiert av spesialisthelsetjenesten (DPS).

Det kommer frem i samtaler og i journalgjennomgang at omsorgsplaner utformes på ulike måter.

Avdeling individuell oppfølging og rus, herunder mestringsteamet, tilbys tjenester primært på dagtid og tilbyr i utgangspunktet ikke tjenester på kveld, natt, helg eller helligdag. Imidlertid, ved akutte situasjoner er det blitt gitt oppfølging fra Heggtoppen bofellesskap eller av primærkontakt i psykisk helse og rus.

Vedtakskontoret/Hjemmetjenesten innvilger ikke alltid tilbud om legemiddelhåndtering i hjemmet til brukerne i målgruppen. Det forekom at Psykisk helse og rus likevel iverksatte denne tjenesten for brukere i målgruppen, både når søknaden var avslått av kommunen, men også når søknaden var under behandling. Dette slik at bruker kunne starte opp med medisiner forskrevet av lege.

Det kom frem at tjenestetilbudet som ytes av Hjemmetjenesten ikke fullt ut dekker behovet til brukere med alvorlig psykiske lidelse og alvorlig rusmiddelproblemer, og da spesielt behovet for praktisk bistand (og opplæring) i bolig.

Det er kjent at det bor og oppholder seg personer i kommunen med alvorlig sykdom og lidelse, som for eksempel samtidig psykoselidelse og alvorlig rusmiddelproblematikk. De kjennetegnes ved at de har et lavt funksjonsnivå i forhold til å styre egen adferd, utføre praktisk arbeid og ivareta egen helse. Det er kjent for ansatte og ledere at tjenestene kommunen tildeler, ikke alltid er tilstrekkelig i forhold til denne målgruppens behov for hjelp. Kommunen tilbyr for eksempel ikke alltid individuelt tilpassede og fleksible helse- og omsorgstjenester i form av egnede og tilrettelagte boliger med tilsyn/bemanning for denne gruppen. Dette kommer frem i samtale med ansatte og ledelse.

Det finnes bemannede boliger på Heggtoppen, uten stedlig nattvakt. Dette tilbud retter seg til personer med psykisk lidelser. Brukere med rus-problematikk får i utgangspunktet ikke tilbud om å bo der.

I 4 av 10 journaler har kommunen angitt at bruker ikke har egnet bolig.

6. Vurdering av virksomheten (internkontroll) og regelverk

Kommunale helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester til personer med samtidig rusproblem og psykisk lidelse er områder hvor det er kjent at det kan være stor fare for svikt. Brukerne klarer ikke alltid selv å ivareta sine rettigheter, melde fra om manglende tjenester eller om behov for endringer i tjenestetilbudet. Svikt på ett eller flere områder kan gi svært alvorlige konsekvenser for den enkelte bruker.

Kommunens ledelse skal gjennom systematisk styring sikre klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet, at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver, oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene.

Fylkesmannen vurderer at Lier kommune har ansatte med relevant kompetanse. Det gis tilbud om kurs, opplæring og etter/videreutdanning.

NAV-kontoret må forholde seg til mange fagsystemer. Kommunen er eier og drifter av ett fagsystem for de sosiale tjenestene, mens staten er eier og drifter av flere fagsystemer for de statlige tjenestene. Dataavtaler mellom stat og kommune, og regler og nasjonale føringer regulerer bruken av fagsystemene til et visst nivå. NAV-kontoret har innenfor disse rammene begrensede muligheter til å påvirke hva som skal nedfelles i hvilke fagsystemer, og når. Det er likevel et visst handlingsrom, og innenfor dette handlingsrommet er det særlig viktig at NAV-kontoret har tydelige prosedyrer for å sikre lik praksis for nedtegning av informasjon.

Når det gjelder nedfelt informasjon som samtykkeerklæring til samarbeid med andre instanser, oversikt over hvem som har individuell plan i NAV-kontoret, har det vært vanskelig for Fylkesmannen å få oversikt over opplysningene. Det er ikke en enhetlig praksis blant de ansatte for journalføring. Tydelige prosedyrer og lik praksis er viktig for at ledere og tilsynsmyndighet skal kunne undersøke om lovens krav er overholdt.

Ansatte i Psykisk helse og rus foretar ikke en videre, systematisk kartlegging av brukerens somatisk helse, psykisk helse og rusproblematikk etter den første vurderingen av søknaden som blir foretatt av Vedtakskontoret. Informasjon som bruker kan holde tilbake i en startfase vil da være vanskelig å avdekke. I tillegg vil dette også kunne innebære at er en fare for at sentrale opplysninger om bruker ikke blir fanget opp.

Brukere i målgruppa har ofte behov for tjenester fra flere tjenestesteder i kommunen, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten. Tjenestene må være samordnet, koordinerte og individuelt tilpasset for at brukerne skal få dekket sine nødvendige behov og dermed få ivaretatt sine rettigheter.

Det er i liten grad utarbeidet egne skriftlige planer som sikrer koordinering og samarbeid i de enkelte sakene. Det utarbeides omsorgsplaner for hver enkelt bruker i journalsystemet Profil. Individuell plan brukes i liten grad som verktøy for å samordne og koordinere det samlede tjenestetilbudet. Kommunen bruker imidlertid ansvarsgrupper som arbeidsmetode for koordinering av tjenester til brukerne. Det er i varierende grad innhentet skriftlig samtykke for samarbeid. Når det ikke brukes planer for å regulere samarbeidet i sakene, er det stor risiko for at tjenestene som ytes blir fragmentert og lite samordnet. Brukerne står i fare for ikke å få dekket sine nødvendige behov for tjenester. Det er også risiko for brudd på taushetsplikten dersom det utveksles informasjon uten at brukeren har samtykket til samarbeidet. Et helhetlig, koordinert og samordnet tjenestetilbud ivaretar også brukermedvirkning på en anbefalt måte.

Det er kan ofte være risiko for kriser og/eller akutt forverring av situasjonen for brukere med psykisk lidelser og samtidig rusproblem. Avdeling Psykisk helse og rus har gjennomgående ikke utarbeidet skriftlige «kriseplaner» sammen med brukerne. En slik plan kan være viktig for brukeren selv, pårørende og helsepersonell, og kan inneholde informasjon om tiltak som kan iverksettes for å i størst mulig grad forhindre negativ utvikling. Kommunen vil også være bedre forberedt ved akutte situasjoner.

Kommunen (helse- og omsorgstjenesten) har nylig utarbeidet mange nye skriftlige saksbehandlingsprosedyrer/rutiner (august 2018). Disse er derfor ikke fullt ut implementert på tidspunktet for tilsynet. Fylkesmannen merker seg at ledelsen er i oppstart med å iverksette tiltak for å rette opp og forebygge brudd på helse- og sosiallovgivningen på det reviderte området.

Gjennomgang av avvik viser at NAV i liten grad melder avvik gjennom kommunalt avvikssystem. Det meldes i stor grad muntlige avvik.

7. Regelverk

• Lov av 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven forkortet sotjl.)
• Lov av 24. juni 2011nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m (helse- og omsorgstjenesteloven forkortet hol.)
• Forskrift av 19.11.2010 nr. 1463 om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• Forskrift av 28. oktober 2016 (trådte i kraft 01.01.17) om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Lov av 2. juli 1999 om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven forkortet pbrl.)
• Lov av 2. juli 1999 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven forkortet hprl.)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart som viser hvordan tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelser er organisert i kommunen.
• Kommunens styrende dokumenter for arbeidet med tildeling av tjenester (listen er ikke uttømmende):
  • Rutinehåndbøker, sjekklister, prosedyrebeskrivelser o.l.
  • Opplæringsplaner, opplæringsmateriell, beskrivelse av intern møtestruktur o.l.
  • Skrevne prosedyrer for å melde lovbrudd og andre rutiner for faglig rapportering
  • Kartleggingsskjemaer/verktøy som benyttes i utredning av tjenestetilbud til personer i målgruppen
• Oversikt over brukerorganisasjoner som kommunen samarbeider med når det gjelder personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse.
• Rutiner som beskriver samarbeid mellom de ulike tjenestestedene i kommunen.
• Rutiner for samarbeid med fastlege og spesialisthelsetjeneste.

Vi har lest følgende dokumenter fra helse- og omsorgstjenesten:

• Navneliste over ansatte og ledere som tar imot henvendelser og kartlegger saker fra personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse, og informasjon om deres ansettelsestid og kompetanse.
• Oversikt over ansatte som har ansvar for oppfølging av personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelser.
• Oversikt over ansatte som har ansvar og myndighet for hva når det gjelder tildeling av tjenester etter hol. § 3-2 første ledd, nr.5 og hol.§ 3-2 første ledd, nr.6 bokstav a og b.
• Navneliste over brukere/pasienter (inkl. fødselsdato) med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelser som helse- og omsorgstjenesten er i kontakt med nå, samt personer som har vært i kontakt med tjenesten de siste 6 måneder (merk at det ikke er krav til diagnose).

Vi har lest følgende dokumenter fra NAV:

• Navneliste over veiledere og ledere som gjennomfører, tar imot henvendelser og kartlegger i saker som gjelder tjenestene opplysning, råd og veiledning samt økonomisk stønad. Informasjon om deres ansettelsestid og kompetanse.
• Oversikt over ansatte som har ansvar og myndighet for hva når det gjelder tildeling av tjenester etter sotjl. §|§17 og 18 (når det gjelder økonomisk stønad jf. sotjl. §18, så dreier dette seg i hovedsak om støtte til å skaffe og beholde bolig).
• Oversikt over ansatte som har ansvar for oppfølging av personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse.
• Navneliste over brukere (inkl. fødselsdato) med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelser som sosialtjenesten er i kontakt med nå, samt brukere som har vært i kontakt med tjenesten de siste 6 måneder (merk at det ikke er krav til diagnose).

Gjennomgang av 20 journaler/mapper totalt fra enhetene (Psykisk helse- og rus samt NAV), fra personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse, med følgende innhold:

• notater/journaler fra kartlegging og utredning
• søknader
• vedtak på tjenester (inkl. Individuell Plan)
• journaler eller annen dokumentasjon på oppfølging av bruker
• samtykkeerklæringer

• Samtaler med 6 personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse

Fra tilsynsmyndigheten deltok:
Magnhild Budal Pettersen, (revisjonsleder)
Thor Wessel, (revisor)
Marit Engen, (revisor)
Lena Hjelle, (revisor)

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2017–2018 Tjenester til pasienter med psykisk lidelse og mulig samtidig ruslidelse

Søk