Rapport fra tilsyn med økonomisk stønad i en nødssituasjon ved NAV Numedal 2018

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med NAV Numedal fra 01.11.2018 til 02.11.2018. Rollag kommune er vertskommune for Flesberg kommune og Nore og Uvdal kommune. De tre kommunene har ett felles NAV-kontor. Vi undersøkte om Rollag kommune sørger for at tjenesten økonomisk stønad i en nødssituasjon var tilgjengelig og at tildelingen av stønaden blir uført i samsvar med aktuelle lovkrav.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon:

• Rollag kommune som vertskommune for NAV Numedal, sikrer ikke at søknader om stønad i en nødssituasjon blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering.

Dette er brudd på:

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 18, jf. §§ 4 og 5 og forvaltningsloven §§ 17, 24 og 25.

Kommunen har ikke iverksatt tiltak for å kontrollere og sikre at nivået på stønaden er forsvarlig over tid.

Vi har satt frist for utarbeiding av plan for retting av lovbruddet til 20.01.19.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen i Buskerud har mottatt en rekke henvendelser fra tjenestemottakere som oppgir at de har problemer med å komme i kontakt med sitt lokale NAV-kontor. Dette forsterket seg ytterligere da kanalstrategien på statlig side i NAV ble implementert. Kanalstrategien angir hvordan NAV skal møte brukeren. Hva som er rett kanal, dvs. om nett, telefon eller et møte på NAV er hensiktsmessig i det enkelte tilfelle, avgjøres av hva tjenestemottaker ønsker bistand til. Selvbetjening skal tilbys til de fleste tjenestemottakerne og vil frigjøre tid til planlagt og forberedte oppfølgingssamtaler når det er behov for det. Denne strategien er ikke innført for de kommunale tjenestene. Det arbeidet kommunen utfører etter sosialtjenesteloven, skal være behovsrelatert og organiseringen av tjenesten må derfor gi fleksibilitet og ikke være standardisert.

Vi har valgt å se nærmere på hvordan den kommunale tjenesten, økonomisk stønad i en nødssituasjon er organisert og derav hvordan behovet blir fanget opp av NAV. Vi har kommet frem til at dette er et område med fare for svikt og der konsekvensen av svikt er stor. Resultatet av svikt i prosessen fra søknad identifiseres til vedtak fattes kan være svært alvorlig for brukere.

Ved dette tilsynet skal Fylkesmannen undersøke om lov- og forskriftskrav som regulerer kommunens plikt til å tilby og yte økonomisk stønad til personer i en nødsituasjon er oppfylt, herunder krav til styring og ledelse (internkontroll)

Faser i søknadsprosessen fra søknad om nødhjelp foreligger til vedtak er fattet er:

• håndtering av henvendelser
• kartlegge og innhente relevante opplysninger
• foreta individuelle vurderinger og beslutninger

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med de sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, etter sosialtjenesteloven § 9. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn for tilsynet.

Tilgjengelige tjenester
Det skilles ofte mellom søknader om akutt hjelp (nødhjelp) og ordinære søknader. Behovet for akutt hjelp uttrykkes både av langtidsmottakere av økonomisk stønad og av førstegangssøkeren som kan ha behov for hjelp meget raskt. Det stilles ulike krav til søknadsbehandlingsprosessen avhengig av hvor kritisk behovet er.

Forsvarlighet forutsetter blant annet at tjenesten er tilgjengelige for alle som har et hjelpebehov, herunder at tjenesten ytes i tide, jf. sosialtjenesteloven § 4.

Kommunen har plikt til å gi veiledning for å identifisere behov om økonomisk stønad, jf. sosialtjenesteloven § 41, jf. forvaltningslovens § 17, § 11 og forvaltningslovforskriften §§ 2, 3 og 5. Dette betyr at NAV-kontoret må ha en høy grad av tilgjengelighet slik at tjenestemottaker får mulighet til å komme i kontakt med tjenesten for å fremme sine behov for hjelp i en akutt situasjon. Kommunens saksbehandling skal være forsvarlig herunder sikre nødvendig og relevant kartlegging, jf. sosialtjenesteloven § 41 og forvaltningslovens § 17.

Dette danner grunnlaget for individuelle vurderinger ved beslutning om økonomisk stønad i en akutt situasjon, jf. sosialtjenesteloven § 18. Utgangspunktet er at opplysninger i saken skal innhentes i samarbeid med søker,jf. sosialtjenestelovens § 43.

Tildeling av tjenesten
Et sentralt prinsipp er at det ved behandling av søknader om økonomisk stønad skal foretas konkrete, individuelle vurderinger både om det skal ytes stønad, ved eventuell utmåling av stønaden, ved avgjørelse om stønadsform og ved stønadsutbetaling. Kommunen har både rett og plikt til å foreta en skjønnsmessig vurdering i hver sak. Individuelle vurderinger skal gjøres innen rammen av gjeldende lov- og forskriftsbestemmelser.

Når det foreligger tilstrekkelig opplysninger skal det foretas vurderinger av og beslutning om:

• betingelsene for å innvilge stønad etter sosialtjenesteloven § 18 foreligger, herunder om tjenestemottaker ikke har det helt nødvendigste og står kortvarig uten mulighet til å skaffe seg det.
• eventuelt hva det skal ytes stønad til, og nivå på stønaden i en nødssituasjon. Stønad som begrenses til utgifter til det helt nødvendigste vil som utgangspunkt ikke være forsvarlig i lengre tid enn noen få dager.
• stønadsform og hvordan stønaden skal utbetales, jf. sosialtjenesteloven § 21

Tjenestetilbudet skal utformes i samarbeid med søker, jf. sosialtjenesteloven § 42.

Plikten til systematisk styring
Etter sosialtjenesteloven § 5, jf. forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen, skal kommunen planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere de kommunale aktivitetene på NAV-kontoret på en slik måte at kravene i sosialtjenesteloven blir overholdt.

I dette tilsynet er NAV-kontoret vurdert mot følgende krav til ledelse og kvalitetsforbedring:

• Ansvar, oppgaver og myndighet knyttet til å håndtere henvendelser skal være plassert og kjent. Det samme gjelder ansvar, oppgaver og myndighet knyttet til å innhente opplysninger og foreta konkrete individuelle vurderinger og beslutninger.
• Avhengig av hvilke oppgaver, ansvar og myndighet som er lagt til front/kundesenter, må kommunen sørge for at ansatte i front har tilgang til og kunnskap om aktuelle lover og forskrifter som gjelder for det arbeidet de gjør. Det samme gjelder ansatte som kartlegger, vurderer og beslutter.
• Kommunen skal sørge for at ansatte som behandler søknader om økonomisk stønad (alle fasene) har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter.

Nedenfor følger krav til kompetanse og ferdigheter som må innehas av ansatte som håndterer henvendelser:

- basiskompetanse om Navs ulike tjenesteområder
- kunnskap om økonomisk stønad generelt og kunne gjenkjenne at det er informasjon, råd og veiledning om denne tjenesten brukeren trenger, kunne lose videre til rett gruppe/person
- kunnskap om taushetspliktsreglene og kompetanse og ferdigheter slik at de kan overholdes
- kunnskap om opplysninger som er nødvendig for å behandle en søknad
- kunnskap om utfylling av søknadsskjema
- kunnskap om kontorets videre behandling av saker
- evne til på en god måte å forstå og avklare brukernes situasjon
- evne til raskt å kunne vurdere henvendelsen og informere om neste fase i prosessen
- kunnskap om møte med brukere og samtaleteknikker (vise forståelse og respekt)

For ansatte som skal ha samtale med søker, eller på annen måte kartlegger eller behandler saken, vil også følgende kompetanse være nødvendig:

- kunnskap om og evne til kartlegging av søkers situasjon
- kunnskap om behovsavklaringer, informasjon, råd og veiledning
- kunnskap om sosialtjenestelovverket, forskrifter og rundskriv
- kunnskap om brukermedvirkning og hvordan den ivaretas
- kunnskap om og evne til individuell vurdering

• Kommunen skal sørge for at ansatte som håndterer henvendelser i front, og ansatte som kartlegger, vurderer og beslutter, medvirker til at kunnskap og erfaring brukes i arbeidet med å forbedre tjenesten. Erfaringer som brukerne gir uttrykk for skal også brukes som grunnlag for kommunens forbedringsarbeid.
• Kommunen må utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forberede nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av lov­ og forskriftskrav som gjelder behandling av søknader om økonomisk stønad.
• Kommunen må foreta systematisk overvåking og jevnlig gjennomgang av internkontrollen (styringsaktiviteter) for på den måten å sørge for at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedringsarbeid.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

I dette kapittelet gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottaker blir overholdt.

Organisering og bemanning

Kommunene Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal har felles NAV-kontor. Rollag kommune er vertskommune og er organisert i enheter. NAV-kontoret er en enhet og ledes av NAV-leder, som er ansatt i staten og i tillegg innehar stillingen som kommunalsjef i kommunen. NAV-leder rapporterer til rådmannen en gang i måneden. NAV -kontoret har 10 ansatte, inkludert NAV-leder. Kontoret er organisert med ett ledernivå. Arbeidsoppgavene er inndelt i fagområder og geografiske områder. 4 veiledere har særlig ansvar for tjenestene etter sosialtjenesteloven. I tillegg er gjeldsrådgiver, Husbanken og flyktningtjenesten for Rollag og Flesberg lagt til NAV.

NAV Numedals tilgjengelighet og tildeling av økonomisk stønad i en nødssituasjon
Informasjon om de sosiale tjenestene finnes på alle kommunenes hjemmesider og det er link til NAV sine sider. NAV Numedal har åpningstid fra kl. 10–14 alle dager. Det kan avtales møte med veileder på kommunehuset i Flesberg og Nore og Uvdal. Søknader om stønad i en akuttsituasjon blir mottatt både skriftlig og muntlig. I tillegg kan søknadene leveres på servicetorget i kommunene. Brukerne kan nå «sin» veileder på mobil ved å ringe eller sende SMS. Tjenestemottakere som ikke tidligere er registrert ved kontoret, kan ta kontakt ved personlig oppmøte eller via NAV sin sentrale telefonlinje. Søknader blir også mottatt via kontorets egen e-postadresse.

Det er innvilget stønad i alle de sakene revisjonsteamet mottok for perioden 1. august 2017 til 1. september 2018. Det ble bekreftet i samtaler at det ikke foreligger vedtak om avslag på nødhjelp i aktuell periode.

I denne periode er det dokumentert 36 avgjørelser i vedtaksform og 3 saker der bistand er ytt uten skriftlig vedtak. I 21 av 36 vedtak er det innvilget et stønadsnivå på kr 75 per dag for voksne og kr 50 per barn, i mer enn 7 dager. I 9 av de 36 vedtakene viser at nødhjelp er gitt i 14 dager eller mer. I 12 av de 36 sakene omhandlet vedtaket også barn under 18 år.

Det er med få unntak presisert hva innvilget stønad i en nødssituasjon er ment å dekke. Det er kun reisepenger og utgifter til lege/medisiner som det i enkelte vedtak går frem at det er ytt i tillegg. I vedtakene er det få individuelle begrunnelser som viser til at utmålt stønad samsvarer med det faktiske behovet bruker har. Dette gjelder nivået på stønaden og særlig i de sakene der dagsatsen er lagt som grunnlag for en lengere periode. Kommunen har skriftlig rutine på at stønadsnivået i en nødhjelpssak skal være på kr 75 dagen for voksne, kr 100 for par og kr 50 per dag for barn. I følge rutinen skal dagsatsen dekke utgifter til mat og ikke gis mer enn opptil 5 dager. Det bekreftes i samtaler med ansatte at nødhjelp defineres kun å gjelde kostnader til mat og at stønadslengden ikke skal gis for mer enn 5 dager. Alle vedtakene uavhengig av stønadsperiode, viser at rutinen for nivået på nødhjelpen blir fulgt uten at det foreligger en individuell vurdering av behovet og begrunnelse i vedtaket i den enkelte sak.

Veilederne har godkjenningsmyndighet på området. Det foreligger ingen systematisk rutine på kontroll av vedtakene fra leder. Kommunen har et avvikssystem, Compilo. Det er ikke alle ansatte ved NAV som har tilgang til dette systemet. Det fremkom også under samtaler at de ansatte ikke har en lik forståelse av når det skal meldes avvik (også muntlig). Kommunen har ikke iverksatt tiltale for å kontrollere og sikre at stønadsnivået som ytes er forsvarlig.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurdere vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Fylkesmannens gjennomgang viser at Rollag kommune, ved NAV Numedal har rutiner knyttet til henvendelse og saksbehandling av søknad i en akutt situasjon. Selv om kontoret betjener tre kommuner har den enkelte veileder oversikt og kjennskap til brukeren som mottar tjenester. Dette sammen med rutiner som sikrer tilgang og kontakt til ansatte på kontoret gir forsvarlig tilgjengelighet. Det er kort saksbehandlingstid fra henvendelse om akuttstønad til tjenesten blir ytt. Skriftlige rutiner av stønadsnivået omhandler kun stønad til mat. Disse blir lagt til grunn for hjelpen, uten at det kommer frem at nivået på hjelpen er vurdert opp mot behovet den enkelte tjenestemottaker har i den akutte situasjonen. Dagsatsen legges også til grunn i saker der hjelpen gis utover det kontorets interne rutiner har fastsatt. Praksisen strider også med den veiledningen rundskriv H 35 til sosialtjenesteloven gir. Her går det frem at et stønadsnivå til det mest nødvendigste ikke vil være forsvarlig i lengre tid enn noen få dager. I over halvparten av alle vedtakene Fylkesmannen gjennomgikk, var det innvilget stønad utover en uke, uten at det går fram av vurderingen i vedtaket om dette var forsvarlig i den enkelte sak. Det ble oppgitt til tilsynsteamet at de fleste søknadene ble drøftet på fagmøte eller med en kollega i forkant av at vedtakene ble fattet. Vurderingen som blir foretatt her er derimot ikke nedtegnet i det øvrige journalsystemet til NAV. Det finnes derfor ingen skriftlige dokumenter på den vurderingen som er uført. Den enkelte veileder har godkjenningsmyndighet og leder foretar ingen systematisk gjennomgang av vedtakene. Det foreligger heller ingen andre tiltak som sikrer at sluttproduktet er i tråd med regelverket. Det har dermed ikke blitt fanget opp at det har utviklet seg en praksis som ikke samsvarer med gjeldende regelverk.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Rollag kommune som vertskommunen for NAV Numedal, sikrer ikke at søknader om stønad i en nødssituasjon blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering.

Dette er lovbrudd på:

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 18, jf. §§ 4 og 5 og forvaltningsloven § 17, 24 og 25.

Etter fullmakt

Une Borg Kjølseth
avdelingsdirektør

Lena Kristin Hjelle
seniorrådgiver

Vedlegg: Gjennomføring av tilsyn med økonomisk stønad i en nødssituasjon ved NAV Numedal

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 23.08.2018.

Den 12.10.2018 ble 9 tjenestemottakere invitert til telefonsamtale med Fylkesmannen den 22. oktober. Det ble gjennomført 3 samtaler.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Numedal, og innledet med et kort informasjonsmøte 01.11.2018. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 02.11.2018.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Oversikt over kommunens organisering
• Liste over alle ansatte i NAV Numedal og arbeidsoppgaver
• Aktuelle styringsdokumenter
• Årsrapport 2017 for NAV Numedal
• Opplæring- og kompetanseplan for Rollag kommune 2016-2020
• Brukerundersøkelse for 2015
• Intern rutinehåndbok ved tildeling av økonomisk stønad
• Samarbeidsavtale mellom kommuner i Buskerud
• Aktuelle styringsdokumenter
• Rutiner for innskanning av dokumenter i Socio
• Rutiner for remittering
• Sjekkliste for mottak av søknad om sosialhjelp
• Saksforberedelse til oppfølgingsmøter
• Sjekkliste kartleggingssamtaler v/mottak
• Brev maler til lege i forbindelse med unntak av aktivitetskravet
• Mal for avtale om fast trekk til dekning av husleie og mal for oppsigelse av avtalen
• Søknad med vedlegg og vedtak til 24 tjenestemottakere som har mottatt stønad i en akuttsituasjon det siste året. Av disse 24 ble 10 elektroniske saksmapper gjennomgått

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

3 tjenestemottakere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver/sosionom, Lena Kristin Hjelle, Fylkesmannen i Buskerud, revisjonsleder
• Seniorrådgiver/sosionom, Silje Johanne Olsen, Fylkesmannen i Buskerud, revisor