Rapport fra tilsyn med helsestasjonstjenester for barn 0 til 6 år i Lebesby kommune 2014

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn ved helsestasjonen i Lebesby kommune. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år. Tilsynet er en del av Fylkesmannens satsning på barn- og unge, som gjennom FNs barnekonvensjon har et ansvar for å bidra til fokus på barns rettigheter.

Det gjennomføres tilsyn ved 4 helsestasjoner i Finnmark i 2014.

Rapporten omtaler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet/behov for forbedring

2. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet har vært å undersøke hvorvidt kommunen sørger for at alle barn i aldersgruppen 0 til 6 år får tilbud om forsvarlige helsekontroller, herunder:

• om helsekontrollene følger program i samsvar med nasjonale retningslinjer og veiledere
• om det er tilstrekkelig med helsepersonell til å kunne tilby faglig forsvarlige helsekontroller
• om helsekontrollene gjennomføres av faglig kompetent personell.

3. Gjennomføring

Tilsynet har vært gjennomført som en kombinasjon av stikkprøvetilsyn og sjølmeldingstilsyn. Stikkprøvene er gjennomført ved at helsestasjonen selv har gått gjennom journaler, og rapportert elektronisk til Fylkesmannen. I etterkant av åpningsmøtet har kommunen fylt ut en egenmelding på elektronisk spørreskjema, inneholdende spørsmål om styring, kompetanse og bemanning.

Tilsynet omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt til kommunen 28.02.2014. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet dokumentunderlag.

Stikkprøver av journaler ble gjennomført av helsestasjonen selv i perioden 03.04.2014 til 23.04.2014. Dette omfattet gjennomgang av 123 helsekontroller i 12 journaler for barn født i 2007 og 2012.

Åpningsmøte ble avholdt på telematikk, samt utfylling av sjølmelding ble gjort 29.04.2014.

Sluttmøte ble avholdt på telematikk 03.06.2014.

4. Fakta

Lebesby kommune hadde pr. 01.01.2014 totalt 1341 innbyggere. Det var 11 fødsler i 2011, 11 fødsler i 2012, og 13 fødsler i 2013.

Kommunens administrative organisering består av tre sektorer, oppvekst, teknisk og helse- og omsorg.

Under helse- og sosialsektoren ligger tjenesteområdene sosial, sykestue, hjemmebasert omsorg Kjøllefjord, hjemmebasert omsorg Laksefjord, fysioterapeut, lege, psykiatri, og helsesøster.

Helsestasjonstjenesten har tilknyttet 4 ansatte inkludert lege (10 %), fysioterapeut (8 %) og ledende helsesøster (100 %). Legestillingen dekkes av fastleger og turnusleger etter egen liste satt opp av helsestasjonen. Det er siden oktober 2013 satt inn ekstra 100 % stilling sykepleier som konstituert helsesøster for å styrke skolehelsetjenesten, og som vikar i tjenesten for øvrig. Fra 01.04.2014 reduseres denne til 50 % stilling. Stillingen er foreløpig budsjettert med ut året. I alt har tjenesten disponert 2,18 årsverk, og etter reduksjonen i alt 1,68 årsverk.

* Til og med 17-18 måneders kontroll

• Kommunen oppgir at de har som mål å følge nasjonal veileder for helsestasjons- og skolehelsetjenester.
  - Tilsynsmyndigheten ser imidlertid at 4 måneders kontroll ikke er gjennomført i ca. halvparten av tilfellene pga. lav kapasitet.
  - En forholdsvis lav andel av helsekontrollene er gjennomført innen anbefalt tidspunkt, med 43 % for barna født i 2007 og 30 % for barna født i 2012.
  - Hjemmebesøk er gjennomført systematisk, men ikke alltid innenfor anbefalt tidspunkt. Det oppgis at noen av årsakene til dette kan være forsinkede fødselsmeldinger fra sykehus, at meldingene sendes til feil kommune, eller at de blir liggende noen dager ved helsesøsters fravær.
  - Lege har vært systematisk inne i kontrollene ved helsekontrollene når barna har vært 6 uker, 6 måneder, 11-12 måneder, 2 år, 4 år og ved skolestartundersøkelsen.
  - Fysioterapeut er systematisk inne i 4 års kontrollene, og oppgir at dette også gjelder for 3 måneder og 4 måneders kontroll. Stikkprøvene viser at det ved de fleste av 3- og 4 måneders kontrollene ikke har vært fysioterapeut inne som planlagt, både for barna som var født i 2007 og 2012.
• Kommunen oppgir at de har vurdert at risikoen ved bemanningen i helsestasjonstjenesten, og finner at tjenesten er sårbar på grunn av lav grunnbemanning med en helsesøster.
  - Tilsynet viser at en høy andel av avvik fra anbefalt program som f.eks. manglende eller forskjøvet helsekontroll begrunnes i fravær, både planlagt (ferie, kurs) og ikke planlagt (sykefravær). Dette gjelder i 32 av 123 helsekontroller. I 17 av 123 tilfeller oppgis årsaken til avviket å være ukjent. Det fremkommer i stikkprøvene at det i perioder er problematisk med etterslep i helsekontrollene.
  - Kommunen har som følge av risikovurderingen satt inn 100 % ekstra ressurs for å styrke helsestasjonstjenesten fra høsten 2013 til våren 2014. Denne styrkingen reduseres til 50 % fra april 2014.
• Det ble identifisert oppfølgingsbehov hos alle barna, med variasjon fra 2 til 7 ganger. Oppfølgingsbehovet består som regel i ekstra vektkontroller for de nyfødte barna, og ellers henvisning til spesialist, fysioterapeut, lege eller andre.
• Helsestasjonstjenesten har ikke en egen kompetansehevingsplan, men det oppgis at tjenesten inkluderes i en felles plan på sektornivå.
• Sykepleier i konstituert helsesøsterstilling har fått 4 ukers opplæring, kursing i relevante tema, samt veiledning ved behov.
• Helsestasjonstjenesten har faste møter der fagleder møter ledelsen. På disse møtene tas det opp bemanning, drift og andre forhold i tjenesten. Ut over det oppgis det at kommunens ledelse ikke aktivt etterspør tilbakemelding om helsestasjonstjenesten ivaretar sine oppgaver som forutsatt, men at man ellers lager årsrapport.
• Samarbeidet med medisinskfaglig rådgiver/kommuneoverlege er basert på dialog ved behov, noe som oppgis å fungere på grunn av nærhet mellom tjenestene.
• Årsrapport for 2012/2013 konkluderer med at helsestasjonstjenesten ikke er et lavterskeltilbud slik man forventer, og at konsekvensene er at helsekontroller ikke gjennomføres eller forskyves, og at tverrfaglig samarbeid og samhandling må prioriteres bort. Rapporten tar også for seg forskjellige områder hvor de har identifisert svikt i tjenesten, bl.a. i helsekontrollene, utstyrssvikt, og nødvendig programvare/tilganger. Det er iverksatt tiltak for å rette opp svikt på alle disse områdene.
• Helsestasjonstjenesten har rutiner for oppfølging av familier som unnlater å møte til helsekontroller.

5. Funn

På bakgrunn av faktaopplysningene ser Fylkesmannen at helsestasjonstjenesten ikke har klart å følge nasjonale anbefalinger for helsekontroller. Vi ser imidlertid også at kommunen selv gjennom sine styringsaktiviteter har avdekket dette, og satt i gang kompenserende tiltak som har virket en periode før tilsynet ble varslet. Disse tiltakene har ikke tilsynets stikkprøvekontroll fanget opp, men de er tilstrekkelig dokumentert til at det anses som funn i våre undersøkelser. Fylkesmannen finner det derfor ikke riktig å påpeke avvik fra lov eller forskrift.

Det er ved tilsynet ikke avdekket avvik, det vil si manglende oppfyllelse av lov eller forskrift. Det er gitt en merknad.

Merknad

Kommunen har et forbedringspotensial i å redusere sårbarheten i helsestasjonstjenesten.

Dette bygger på følgende observasjoner:

En betydelig andel helsekontroller er for undersøkelsesperioden ikke gjennomført eller forskjøvet som følge av planlagt og ikke-planlagt fravær i helsestasjonstjenesten.

Kommentar:

Nasjonal veileder til forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, tilsier at det skal gjennomføres 14 helsekontroller på faste milepæler. Barn utvikler seg og modnes i ulikt tempo, og noen ganger tilsynelatende mer i trinn enn langs en jevn kurve. Likevel er det steg i utviklingen som man etter mange år med registrering vet nokså nøyaktig når et barn skal nå. Ved at kontroller blir forskjøvet til et senere tidspunkt kan man risikere at utviklingsavvik oppdages senere enn nødvendig. En praktisk konsekvens av dette er at man må følge opp avvik raskere enn det som er anbefalt i faglige veiledere.

Videre har tilsynsmyndigheten merket seg at Lebesby kommune har gjennomført en risikovurdering av helsestasjonstjenestene, og ut fra dette gjennomført en bemanningsøkning for en tidsbegrenset periode. Kommunens ledelse skal i samsvar med internkontrollforskriftens krav til risikovurderinger gjennomgå kritiske trinn i helsestasjonens

virksomhet, både i forhold til driften og den enkelte familie. Tilsynet har vist at ressursmangel har medført redusert tilbud om helsekontroller, og at oppfølgingen av familiene blir spesielt utfordrende når det oppstår store etterslep. Konsekvensene av dette kan materialisere seg både i tjenesten hos tjenesteutøverne, og for det enkelte barn og dens familie.

Tilsynsmyndigheten forutsetter at ledelsen fortsetter å følge med på og evaluere utviklingen ved helsestasjonen, og at tiltakene som er satt inn har den ønskede effekt.

6. Regelverk

Tilsynet gjennomføres på bakgrunn av myndighetskravene som følger av:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, første og tredje ledd (Kommunens overordnede ansvar for helse- og omsorgstjenester)
Kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester.
Kommunens ansvar etter første ledd innebærer plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om pliktens innhold.

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2, første og andre ledd (Kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester)
For å oppfylle ansvaret etter § 3-1 skal kommunen blant annet tilby følgende:
1. Helsefremmende og forebyggende tjenester, herunder:
a. helsetjeneste i skoler og
b. helsestasjonstjeneste
2. Svangerskaps- og barselomsorgstjenester

Helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5 (Nasjonale faglige retningslinjer, veiledere og kvalitetsindikatorer)
Helsedirektoratet skal utvikle, formidle og vedlikeholde nasjonale faglige retningslinjer og veiledere som understøtter de mål som er satt for helse- og omsorgstjenesten.
Retningslinjer og veiledere skal baseres på kunnskap om god praksis og skal bidra til kontinuerlig forbedring av virksomhet og tjenester.
Helsedirektoratet skal utvikle, formidle og vedlikeholde nasjonale kvalitetsindikatorer som hjelpemiddel for ledelse og kvalitetsforbedring i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, og som grunnlag for at pasienter og brukere kan ivareta sine rettigheter. Kvalitetsindikatorene skal gjøres offentlig tilgjengelig.

Pasient- og brukerettighetsloven § 6-1 (Barns rett til helsekontroll)
Barn har rett til nødvendig helsehjelp også i form av helsekontroll i den kommunen barnet bor eller midlertidig oppholder seg, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2.
Foreldrene plikter å medvirke til at barnet deltar i helsekontroll.

Internkontrollforskriften § 4 (Plikt til internkontroll)
Den som er ansvarlig for virksomheten skal sørge for at det innføres og utøves internkontroll i virksomheten og at dette gjøres i samarbeid med arbeidstakerne og deres representanter.
Arbeidstakerne skal medvirke ved innføring og utøvelse av internkontroll.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av tilsynet:

• Organisasjonskart for Lebesby kommune
• Liste over ansatte og deres kompetanse
• Oversikt over antall barn født i årene 2007 – 2013
• Avsnittet som omhandler helsestasjonstjenesten i kompetanseplan for helse- og omsorgssektoren
• Samarbeidsavtale med tannhelsetjenesten i Kjøllefjord
• Årsrapport for helsestasjonstjenesten 2012/2013

Dokumentasjon som er sendt inn på elektroniske skjema:

• Stikkprøver av 123 journalnotater fra 12 journaler
• Skjema for styring, kompetanse og bemanning

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte inkl. sjølmelding og sluttmøte, og over hvilke personer som gjennomførte stikkprøvene.

Ikke publisert her

Dato: 04.06.2014

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Tom Olav Stavseth, revisjonsleder
Marit Gansmo, ass. fylkeslege

Tom Olav Stavseth
revisjonsleder

Marit Gansmo
ass.fylkeslege