Rapport fra tilsyn med Helsestasjonstjenester for barn 0 til 6 år i Måsøy kommune 2014

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn ved helsestasjonen i Måsøy kommune. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år. Tilsynet er en del av Fylkesmannens satsning på barn- og unge, som gjennom FNs barnekonvensjon har et ansvar for å bidra til fokus på barns rettigheter.

Det gjennomføres tilsyn ved 4 kommuner i Finnmark i 2014.

Rapporten omtaler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet:

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke behov for forbedring.

2. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet har vært å undersøke hvorvidt kommunene sørger for at alle barn i aldersgruppen 0 til 6 år får tilbud om forsvarlige helsekontroller, herunder:

• om helsekontrollene følger program i samsvar med nasjonale retningslinjer og veiledere
• om det er tilstrekkelig med helsepersonell til å kunne tilby faglig forsvarlige helsekontroller
• om helsekontrollene gjennomføres av faglig kompetent personell.

3. Gjennomføring av tilsynet

Tilsynet har vært gjennomført som en kombinasjon av stikkprøvetilsyn og sjølmeldingstilsyn. Stikkprøvene er gjennomført ved at helsestasjonen selv har gått gjennom journaler, og rapportert elektronisk til Fylkesmannen. I forbindelse med åpningsmøtet har kommunen fylt ut en egenmelding på elektronisk spørreskjema, inneholdende spørsmål om styring, kompetanse og bemanning.

Tilsynet omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt til kommunen 28.02.14. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet dokumentunderlag.

Stikkprøver av journaler ble gjennomført i perioden 03.04.14 til og med 23.04.14, og ble utført av helsestasjonen selv. Dette omfattet gjennomgang av 108 helsekontroller i 12 journaler for barn født i 2007 og 2012.

Åpningsmøte ble avholdt på telematikk og utfylling av sjølmelding ble utført den 05.05.14.

Sluttmøte ble avholdt på telematikk den 04.06.14.

4. Fakta

Måsøy er en kystkommune nord i Vest-Finnmark, og hadde pr. 01.01.2014 1241 innbyggere. I 2013 ble det født13 barn i kommunen, i 2012 10 og i 2011 11 barn.

Rådmannen er kommunens øverste administrative leder. Helsestasjonen er underlagt oppvekst- og kultur-sektoren, ledet av sektorleder. Videre er helsestasjonstjenesten organisert under forebyggende enhet, sammen med pp-tjenesten, barnevernstjenesten, kulturkonsulent og miljøterapeut. Helsestasjonen har én helsesøsterstilling. Ved starten av tilsynet var en sykepleier under utdanning til helsesøster konstituert som helsesøster med faglederansvar.

Hun fungerte i 100 % stilling fra mai 2013 til februar 2014, og deretter i 60 % stilling fram til mai 2014. I perioden hvor konstituert helsesøster hadde 60 % stilling, fungerte en sykepleier fra annen kommunal virksomhet som ekstra-ressurs på helsestasjonen, i ca. 20 % stilling.

Kommunen har nå ansatt en ny sykepleier som konstituert helsesøster, i 100 % stilling. Helsestasjonen har videre 5 % lege-ressurs (turnuslege). Helsestasjonen har avtale om 10 % jordmor-ressurs, fra Hammerfest sykehus.

På grunnlag av innsendt dokumentasjon, stikkprøver og sjølmelding utført av kommunen, vil Fylkesmannen referere fakta som er funnet:

Funn i tilsynet

SAMMENDRAG (123 konsultasjoner)	Journal 1-6 barn født i 2007	Journal 7-12 barn født i 2012
Antall helsekontroller i anbefalt program 0 – 6 år	14	11*
Gjennomsnittlig antall konsultasjoner gjennomført	12,3	8,2
Gjennomføringsgrad – andel helsekontroller gjennomført	88 %	74 %
Av planlagte helsekontroller, hvor mange ble gjennomført innen anbefalt tidspunkt, gjennomsnitt	9,7	6,3
Andel av planlagte helsekontroller som ble gjennomført innen anbefalt tidspunkt	76 %	78 %
Hjemmebesøk, gjennomsnitt pr barn	0,8	1,0
Individuell konsultasjon, gjennomsnitt pr barn	11,5	7,2
Gruppekonsultasjon, gjennomsnitt pr barn	0,0	0,0
Konsultasjon av helsesøster, gjennomsnitt pr barn	9,7	7,5
Konsultasjon av lege, gjennomsnitt pr barn	3,5	2,7
Konsultasjon av fysioterapeut, gjennomsnitt pr barn	0,0	0,5
Konsultasjon av annen, gjennomsnitt pr barn	2,5	0,7
Antall konsultasjoner der det ble påvist oppfølgingsbehov	3	0
Andel av konsultasjonene der det ble påvist oppfølgingsbehov	4 %	0 %

*Til og med 17-18 månederskontroll

• Helsestasjonen har som mål å bruke Helsedirektoratets veileder til forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, som mal for sitt kontrollprogram. I journalmaterialet ser tilsynsmyndigheten at:
  - 2-ukerskontroll: Gjennomført for alle barna, innen anbefalt tidspunkt.
  - 6-ukerskontroll: Gjennomført for 10 av 11 barn. 3 av barna gjennomførte kontrollen seinere enn anbefalt. Årsaken til forsinket kontroll er ikke dokumentert.
  - 4-månederskontroll: Gjennomført for 8 av 12 barn. 3 av barna gjennomførte kontrollen seinere enn anbefalt. Årsakene til uteblitt kontroll er “ikke møtt”, eller ikke dokumentert, årsaker til forsinket kontroll er ikke dokumentert.
  - 5-månederskontroll. Gjennomført for 8 av 12 barn. Årsaken til ikke gjennomført kontroll er “ikke møtt”, eller ikke dokumentert.
  - 6-månederskontroll: Gjennomført for 11 av 12 barn, men 3 barn gjennomførte kontrollen seinere enn anbefalt. Årsak er “ikke møtt”, eller ikke dokumentert.
  - 7-8-månederskontroll: Gjennomført for 9 av 12 barn, 2 barn gjennomførte kontrollen seinere enn anbefalt. Årsak til uteblitt kontroll er “ikke møtt”, eller ikke dokumentert, årsak til forsinket kontroll er ikke dokumentert.
  - 10-månederskonontroll: Gjennomført for 8 av 11 barn, 2 av barna gjennomførte kontrollen seinere enn anbefalt. Årsak til ikke gjennomført kontroll er ikke dokumentert, eller “helsesøster ute i annen praksis”.
  - 11-12-månederskontroll: Gjennomført for 11 av 12 barn, men 3 av barna gjennomførte kontrollen på seinere tidspunkt enn anbefalt. Årsak til forsinket kontroll er “helsesøster ute i annen praksis”.
  - 15-månederskontroll: Gjennomført for 10 av 12 barn, men 5 av barna gjennomførte kontrollen på seinere tidspunkt enn anbefalt. Årsakene til forsinket kontroll er “ikke møtt”, sykdom hos barnet, “helsesøster ute i annen praksis”, eller ikke dokumentert.
  - 17-18-månederskontroll: Gjennomført for 9 av 11 barn, men 3 av barna gjennomførte kontrollen på seinere tidspunkt enn anbefalt. Årsakene til forsinket kontroll er ikke dokumentert
• Lege er systematisk inne i 6-ukers- 6 måneders-, 11-12-månederskontroll, samt skolestartundersøkelsen. I tillegg gjennomføres legeundersøkelse ved 2,5 årsalder.
• Fysioterapeut er ikke systematisk inne i kontrollene, men ved behov
• En del kontroller er gjennomført av sykepleier, ansatt i annen kommunal virksomhet. Denne har fått opplæring, og fungerer som vikar for konstituert helsesøster.
• Dersom familien ikke møter til kontroll, sendes ny innkalling. Dersom de fortsatt ikke møter, ringer helsesøster til familien. Helsesøster angir i åpningsmøtet at hun ikke har opplevd at familier uteblir helt fra kontrollene uten plausibel forklaring, men årsak til uteblivelse er ikke dokumentert i journal. Det finnes ikke skriftlige rutiner for oppfølging av barn som ikke møter til kontroll.
• Sektorleder og helsestasjonen møtes månedlig i sektorledermøter, sammen med resten av forebyggende enhet. Kommunens ledelse etterspør informasjon om helsestasjonens drift på disse møtene.
• Det utarbeides årsrapport for forebyggende enhet, men helsestasjonen er ikke omtalt spesifikt her.
• Helsestasjonen samarbeider med medisinsk-faglig rådgiver om skriftlige planer, samt ved månedlige samarbeidsmøter.
• Kommunens ledelse har erfaring med svikt i tjenesten siste året, da helsesøster var i utdanningspraksis. Fagleder og kommunens ledelse vurderte at det var behov for å sette inn vikar. Dette ble ikke gjennomført, noe som resulterte i forsinkede og uteblitte kontroller.
• Sektorleder oppvekst har ansvar for bemanningsplanen ved helsestasjonen.
• Helsestasjonen har ikke noen kompetansehevingsplan, men behov for kompetanseheving meldes direkte fra helsesøster til kommuneledelse.
• Kommunen har én helsesøsterstilling, og er følgelig sårbar ved fravær. Kommunen har ikke gjennomført formelle tiltak for å kartlegge og eventuelt kompensere for denne sårbarheten.
• Rekruttering av fagpersonell til kommunen er vanskelig, og det har vært ansatt fem ulike personer i helsesøsterstillingen i løpet av de tre siste årene

5. Funn

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere ett avvik, det vil si manglende oppfyllelse av lov eller forskrift.

Avvik:

Måsøy kommune sørger ikke for at alle barn i alderen 0-6 år får forsvarlige helsekontroller.

Dette er et avvik fra Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-2 første ledd nr.1, 3-3 og 4-1, Pasient- og brukerrettighetsloven § 6-1, jf. forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten § 4, og forskrift om lovbestemt sykepleietjeneste i kommunenes helsetjeneste § 3.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Tilsynet finner at en del av kontrollene ikke er gjennomført, eller gjennomført på et seinere tidspunkt enn anbefalt. Gjennomføringsprosenten har sunket fra 88 % for 2007-kullet, til 74 % for 2012-kullet.
• For en stor del av de uteblitte eller forsinkede kontrollene, er årsaken ikke dokumentert. Oppgitte årsaker til uteblitte eller forsinkede kontroller er at familien ikke møter til kontroll, eller fravær hos helsesøster.
• Kommunen har erfaring med svikt i tjenesten det siste året i form av fravær hos helsesøster, og har gjennomført en risikovurdering. Det ble imidlertid ikke satt i gang egnede tiltak for å kompensere for dette fraværet.
• Kommunens fagleder for helsesøstertjenesten har ikke helsesøsterutdanning

Kommentar:

Nasjonal veileder til forskrift om Kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr. 450 (IS-I 154), inneholder det anbefalte program, som tilsier at det skal gjennomføres 14 helsekontroller i aldersgruppen 0 - 6 år.

Det anbefalte programmet bygger på forskning og erfaring som er knyttet til de angitte alderstrinnene, og at utviklingen hos barn skjer raskt. Utelatelse, sammenslåing eller flytting av tidspunkt for kontroller kan derfor medføre fare for at avvikende utvikling, sykdommer og ugunstige oppvekstsvilkår ikke fanges opp tidlig nok, med de konsekvenser dette kan ha for barnet og familien. Veilederen vurderes å angi en tilnærmet minimumsstandard, og gir derfor få handlingsalternativer. Ved å gjennomføre kontroller på seinere tidspunkt enn anbefalt, slik at kjente milepæler kommer på andre tidspunkt enn når vi vet barnet skal ha oppnådd en ferdighet, innebærer å styre med høy risiko for uforsvarlige tjenester.

Helsestasjonstjenesten er en hjørnestein i kommunenes folkehelsearbeid. For at tjenesten skal fungere som forutsatt, er det viktig at kommunen sørger for at tilbudet er tilgjengelig for målgruppene, og at de ansatte har nødvendige ressurser og kompetanse. Når det avdekkes svikt i tjenesten, men ikke iverksettes kompenserende tiltak, kan dette ha som konsekvens at barn og deres familier ikke mottar det tjenestetilbudet de har behov for.

Årsakene til at familier ikke møter med sine barn på helsestasjonen kan være mange. Noen foreldre unnlater å møte med barna sine av årsaker som er svært viktig at helsestasjonen fanger opp, eksempelvis omsorgssvikt. Oversikt over hvorfor barnet ikke har gjennomført den enkelte kontrollen kan derfor være viktig for at det enkelte barnet og familien skal få den hjelpen de har behov for.

Årsakene til uteblitt eller forsinket kontroll kan også ligge hos tjenesten selv, eksempelvis ved fravær. Oversikt over hvorfor kontrollene ikke er gjennomført som forutsatt er derfor et viktig verktøy for kommunen, i arbeidet med å evaluere og forbedre tjenesten.

For at helsestasjonsoppgavene skal utføres forsvarlig, kreves helsepersonell med generell kompetanse innen forebyggende arbeid, og spesiell kompetanse om spe- og småbarns fysiske, emosjonelle og psykiske helse og psykososiale forhold. Personellet må ha kompetanse til å oppdage utviklingsavvik, samt vurdere barnets oppvekstforhold. Forskriften har derfor et krav om at faglig leder for helsesøstertjenesten skal ha helsesøsterutdanning. Det gis ikke anledning til å konstituere annet personell i denne funksjonen, men det er ikke noe i veien for å leie inn denne kompetansen f. eks. fra en nabokommune.

6. Oversikt over regelverk

Tilsynet gjennomføres på bakgrunn av myndighetskravene som følger av:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, første og tredje ledd (Kommunens overordnede ansvar for helse- og omsorgstjenester)

Kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester.

Kommunens ansvar etter første ledd innebærer plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om pliktens innhold.

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2, første og andre ledd (Kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester)

For å oppfylle ansvaret etter § 3-1 skal kommunen blant annet tilby følgende:

1. Helsefremmende og forebyggende tjenester, herunder:

a. helsetjeneste i skoler og

b. helsestasjonstjeneste

2. Svangerskaps- og barselomsorgstjenester

Helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5 (Nasjonale faglige retningslinjer, veiledere og kvalitetsindikatorer)

Helsedirektoratet skal utvikle, formidle og vedlikeholde nasjonale faglige retningslinjer og veiledere som understøtter de mål som er satt for helse- og omsorgstjenesten.

Retningslinjer og veiledere skal baseres på kunnskap om god praksis og skal bidra til kontinuerlig forbedring av virksomhet og tjenester.

Helsedirektoratet skal utvikle, formidle og vedlikeholde nasjonale kvalitetsindikatorer som hjelpemiddel for ledelse og kvalitetsforbedring i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, og som grunnlag for at pasienter og brukere kan ivareta sine rettigheter. Kvalitetsindikatorene skal gjøres offentlig tilgjengelig.

Pasient- og brukerettighetsloven § 6-1 (Barns rett til helsekontroll)

Barn har rett til nødvendig helsehjelp også i form av helsekontroll i den kommunen barnet bor eller midlertidig oppholder seg, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2.

Foreldrene plikter å medvirke til at barnet deltar i helsekontroll.

Forskrift om lovbestemt sykepleietjeneste i kommunens helsetjeneste § 3 (faglige krav/ansvar)

Kommunen tilsetter kvalifisert personell i de lovbestemte deltjenestene, herunder blant annet

- Helsesøstre for å dekke behovet for de spesielle sykepleiefunksjoner i forbindelse med helsefremmende og forebyggende arbeid.

For å kunne tilsettes i helsesøsterstilling må vedkommende ha bestått eksamen fra godkjent helsesøster-utdanning.

Offentlig godkjent sykepleier kan konstitueres i helsesøsterstilling. Faglig leder for helsesøstertjenesten skal være helsesøster.

Faglig leder for hjemmesykepleien skal være offentlig godkjent sykepleier.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av tilsynet:

• Stikkprøver journalgjennomgang
• Sjølmelding åpningsmøtet
• Organisasjonskart for kommunen og barn- og ungetjenesten
• Beskrivelse av helsesøstertjenesten inkl. oversikt over ansatte ved helsestasjonen
• Barnetall for årene 2007-2013
• Strategisk kompetanseplan 2013-2016 for helse- og omsorgstjenesten
• Handlingsplan 2008-2009
• Smittevernplan for Måsøy kommune
• Psykiatriplan for Måsøy kommune 2007-2010
• Plan for rusforebyggende tiltak i Måsøy kommune 2008-2010

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte inkl. sjølmelding og sluttmøte, og over hvilke personer som gjennomførte stikkprøvene.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:Tom Olav Stavseth, revisjonsleder Marit Gansmo, assisterende fylkeslege

Dato: 24.06.2014

Tom Olav Stavseth
revisjonsleder

Marit Gansmo
ass. fylkeslege