Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer etter lov om folkehelsearbeid, Sør-Varanger kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Finnmark gjennomførte 5. september 2014 tilsyn med Sør Varanger kommune.

Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Målsettingen for tilsynet var å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.

Fylkesmennene fikk i tillegg oppdrag å foreta en kartlegging av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang, og ut fra denne kartleggingen gi kommunen en veiledende vurdering av status for arbeidet.

Fylkesmannens konklusjon ved tilsynet:

• Det er ikke etablert styringsstrukturer som sikrer at oppgavene med det løpende oversiktsarbeidet i kommunen planlegges, utføres, kontrolleres og eventuelt korrigeres i henhold til folkehelseloven.

Geir Åge Bendiksen
revisjonsleder

Tom Olav Stavseth
folkehelserådgiver

Bjørn Øygard
assisterende fylkeslege

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn den 5. september 2014 med Sør-Varanger kommune.

Tilsynet inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4-9 og §§ 27-30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Dette første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid har følgende innretning:

1. Lovlighetskontroll
   Fylkesmannen undersøker om kommunen har kommet i gang med et løpende oversiktsarbeid. Der fylkesmannen konkluderer med avvik, følges kommunen opp til forholdene er rettet.
2. Veiledende vurdering av kommunens løpende oversiktsarbeid:
   I kommuner der fylkesmannen konkluderer med at et løpende oversiktsarbeid har kommet i gang, foretas en kartlegging av dette arbeidet. Fylkesmannen gir kommunen en tilbakemelding i form av en veiledende vurdering av status. Kommunene står fritt i forhold til om og i hvilken grad de følger opp denne vurderingen.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sør-Varanger kommune er geografisk beliggende i den sørøstre delen av Finnmark, og grenser til Nesseby kommune, Russland og Finland. Kommunen har ca. 10 000 innbyggere, hvorav ca. 3500 er bosatt i kommunesenteret Kirkenes. Tettstedene Hesseng, Sandnes og Bjørnevatn ligger nær Kirkenes. For øvrig er kommunen langstrakt og består av flere bygder. Det er 17 barnehager, 10 grunnskoler og en videregående skole i kommunen.

3. Gjennomføring

Varsel om tilsyn ble sendt ut 2. juni 2014. Det ble gjennomført et telefonisk formøte med kommunens ledelse den 20. juni 2014. Den 11.8 mottok Fylkesmannen i Finnmark aktuell dokumentasjon (se kapittel 8) samt en kort uttalelse fra kommunen i forhold til tilsynets tema.

Etter å ha sammenstilt overstående informasjon var det tilsynslagets oppfatning at saken allerede var tilstrekkelig opplyst til å konkludere innenfor lovlighetskontrollen. Kommunen ble derfor kontaktet og forelagt en skisse av tilsynets funn. Det forelå enighet om fakta, og fylkesmannen anså det derfor som unødvendig å opplyse saken ytterligere gjennom intervju av enkeltpersoner i kommunen. Gitt tilsynets målsetning, og for å ivareta kontradiksjon var det likevel ønskelig å møte kommunen for en gjennomgang av funn og konklusjoner. Det ble derfor gjennomført et dialogmøte med kommunen, som rommet åpningsmøtet og sluttmøtet ved systemrevisjoner, den 5. september 2014.

Intervjuer

Det ble gjennomført to telefonmøter samt et dialogmøte som nevnt i avsnittet over.

Gjennomgang av dokumentasjon under tilsynsbesøket: Se oversikt i kapittel 8. Sluttmøte ble avholdt 5. september i forbindelse med dialogmøtet.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).

Bakgrunn for valget av løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus.

Siden loven trådte i kraft 1.januar 2012, og det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble tilsynet rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Lovlighetskontrollen ved tilsynet

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Det ble herunder undersøkt

• om arbeidet hadde en tilstrekkelig forankring i kommunens ledelse
• om det var avklart hvilke forhold det løpende ville være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om
• om det var lagt til rette for å kunne benytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskilder
• om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningene hadde en tverrsektoriell organisering.
• om oppgavefordeling var avklart og gjort kjent for involverte enheter/sektorer
• om det var sørget for at medarbeiderne hadde tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre oppgavene sine, herunder om kommunen hadde sørget for å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse
• om kommunens ledelse fulgte med på at det løpende oversiktsarbeidet var kommet i gang og at det pågikk aktiviteter på området

Kartlegging og veiledende vurdering av det løpende oversiktsarbeidet

I tillegg til selve lovlighetskontrollen, hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene undersøkte fylkesmannen derfor også status i kommunens løpende oversiktsarbeid. Undersøkelsen danner grunnlag for tilbakemelding til kommunen i form av en veiledende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid. (kap. 6)

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

Aktuelle forhold som inngikk i fylkesmannens undersøkelse og vurdering (ikke uttømmende):

• kommunens tilrettelegging/styring
• hvilke forhold kommunen hadde besluttet å følge med på sammenholdt med kommunens identifiserte folkehelseutfordringer
• om kommunen hadde tatt stilling til hvilke opplysninger som skulle innhentes fra hvilke kilder og i hvilken utstrekning opplysningene ble hentet inn
• i hvilket omfang det foregikk faglige vurderinger av innhentede opplysninger
• i hvilket omfang det forelå skriftlig dokumentasjon av opplysninger og vurderinger

5. Funn

Ved tilsynet ble følgende avvik påpekt:

• Det er ikke etablert styringsstrukturer som sikrer at oppgavene med det løpende oversiktsarbeidet i kommunen planlegges, utføres, kontrolleres og eventuelt korrigeres i henhold til folkehelseloven.

Avviket bygger på følgende:

• Det fremkommer ikke hvordan ansvar og oppgaver med å gjennomføre et løpende oversiktsarbeid er fordelt, eller gjort kjent i kommunen:
  - det er ikke utarbeidet beskrivelser av, og det fremstår som uklart, hvordan arbeidet skal organiseres, blant annet for å sikre tverrsektorielle bidrag.
  - det fremkommer ikke hvilke oppgaver som skal tilligge de ulike virksomhetene, hvordan arbeidet skal koordineres og hvem som skal koordinere det.
• Det foreligger ingen rutinebeskrivelser, sjekklister eller lignende som beskriver hvordan oversiktsarbeidet skal utføres.
• Kommunen har ikke besluttet hva det er behov for å ha løpende oversikt over
• Det fremgår ikke hvordan den samfunnsmedisinske kompetansen i kommunen skal benyttes i oversiktsarbeidet, og hvordan personell involvert i arbeidet for øvrig skal sikres tilstrekkelig kompetanse.
• Det er kjent i kommunens politiske og administrative ledelse at et strukturert, løpende oversiktsarbeid ikke er igangsatt. Korrigerende tiltak er ikke iverksatt fordi området har vært nedprioritert.

Dette innebærer avvik fra folkehelseloven §§ 5, 27 og 30 og forskrift om oversikt over folkehelsen § 4, jf. § 3.

Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelseloven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging av folkehelseloven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens ledelse er ansvarlig for å legge til rette for at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Selv om det er påvist pliktbrudd i kapittel 5, betyr ikke dette at ingenting er gjort i det løpende oversiktsarbeidet. Det foreligger et arbeid fra tidlig i 2012, med kartlegging av lokale forhold som var tverrsektorielt forankret. Arbeidet er imidlertid ikke fulgt opp i etterkant, og heller ikke den gang eller senere analysert med tanke på å forstå årsakssammenhenger mellom påvirkningsfaktorer og helseutfall. Kartleggingene er også ufullstendig med tanke på hvilke kilder informasjonen baseres på.

Det finnes også andre relevante oversikter/dokumenter som kan inngå i oversiktsarbeidet dersom de bearbeides til dette formålet. Disse er gjengitt under i kapitel 8.

Fylkesmannen vil tilrå at kommunen i resten av planperioden prioriterer å etablere strukturer som sikrer oppgavene med det løpende oversiktsarbeidet.

Det må avklares hva kommunen bør ha oversikt over, både positive og negative påvirkningsfaktorer. Informasjonsbehovet bør vurderes uavhengig av hva kommunen har av informasjon i dag. Dette for å unngå tendensen til å overfokusere på de forhold som en allerede har oversikt over, og overse forhold som en ikke har informasjon om.

Foreliggende kartlegginger og oversikter må styrkes med kunnskapsgrunnlag fra de kildene som folkehelseloven § 5 angir, bearbeides i et folkehelseperspektiv og analyseres med tanke på påvirkningsfaktorer og helseutfall.

Dette kan gi et grunnlag og en retning for folkehelsearbeidet i neste planperiode.

7. Regelverk

• Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) 
• Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen 

8. Dokumentunderlag

• Utkast til ny kommuneplan - Sør-Varanger mot 2016
• Deler av HMS systemet
• Notat etter kartleggingsmøter knyttet til ulike fokusgrupper
• Folkehelseplan
• Kommuneplan -høringsdokument
• Oppsummeringsnotat etter folkemøter og referansegrupper
• Organisasjonskart
• Administrativt årshjul - forventninger til enhetsledere
• Alkoholpolitiske retningslinjer
• Rusmiddelpolitisk handlingsplan
• Boligsosial handlingsplan
• Plan for habilitering og rehabilitering
• Strategidokument for omsorg mot 2022
• Gjeldende kommuneplan med samfunns- og arealdel

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen i Finnmark deltok:
Bjørn Øygard, assisterende fylkeslege, Tom Olav Stavseth, fungerende seksjonsleder helseseksjonen/ folkehelserådgiver og Geir Åge Bendiksen seniorrådgiver/revisjonsleder.

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk