Rapport fra tilsyn med Alta Kommune ved NAV Alta 2015

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Vi har ført tilsyn med NAV-kontorets tjenester til unge mellom 17 og 23 år. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer:

• at de sosiale tjenestene er tilgjengelige for personer mellom 17 og 23 år.
• at tildeling av tjenestene er forsvarlige. Krav til kartlegging, vurdering og beslutning står sentralt her.
• at oppfølging av personer mellom 17 og 23 år som mottar tjenester er forsvarlig, herunder kommunens ansvar for å samhandle med øvrig relevant hjelpeapparat.

Tilsynet tar utgangspunkt i bestemmelsene i Lov om sosiale tjenester i NAV §§ 17, 18 og 19, saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, og i krav til internkontroll.

Vi har konkludert med at kommunen ikke ivaretar de krav lovverket stiller på deler av det undersøkte området.

Avvik:

Kommunen sørger ikke for forsvarlig tildeling og oppfølging av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år.

Avviket innebærer at unge som mottar råd og veiledning i tråd med § 17 i lov om sosiale tjenester i NAV ikke får skriftlig vedtak på tjenesten. I vedtak fattet etter lovens §§ 18 og 19 framkommer det i liten grad hvilke individuelle vurderinger som er gjort.
Manglende skriftliggjøring og journalføring av faktiske opplysninger og NAV kontorets vurderinger medfører høy risiko for at de unge ikke får den hjelpen de har behov for, og at hjelpen ikke evalueres og korrigeres i tråd med regelverket.

Dato: Vadsø 14.juli 2015

revisjonsleder
Elisabeth M. Lamøy

revisor
Tyra V. Mannsverk

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Alta i perioden 30. mars 2015 til 14. juli 2015. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av det landsomfattende tilsyn på området.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Alta kommune hadde pr. januar 2014 et innbyggertall på 19822 og er med dette Finnmarks største kommune. NAV kontoret har ca 40 stillinger, hvorav halvparten kommunale årsverk.
NAV kontoret er organisert med en felles leder og to avdelingsledere, hvorav den ene pr i dag ikke er besatt. Begge avdelingene har kommunale oppgaver. Fagansvarlig for sosiale tjenester har godkjenningsmyndig på søknader om sosiale tjenester, denne har også veiledningsansvar tilknyttet disse tjenestene. I begynnelsen av 2015 etablerte kontoret et ungdomsteam med mål om å komme tidligere på banen og gi tettere oppfølging til brukerne 16-25 år. I januar 2015 startet kontoret prosjekt med NAV veileder i videregående skole, to stillinger tilknyttet ungdomsteamet har hovedkontorsted ved Alta videregående skole.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 30.mars 2015. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Telefonmøte: Da NAV- leder ikke kunne delta på tilsynets første dag, ble det avholdt et telefonmøte med henne i forkant den 15. mai 2015. Dette for å avklare spørsmål ved tilsendt dokumentasjon.

Åpningsmøte ble avholdt 20. mai 2015

Intervjuer
7 ansatte og ledere ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring i kontorets mottak.

Sluttmøte ble avholdt ved kontoret 21. mai 2015. Sluttmøtesamtale med rådmannen i kommunen ble avholdt pr. telefon 2. juni 2015.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år. Vi undersøkte om kommunen systematisk sørger for at nevnte sosiale tjenester er tilgjengelige for de unge, at tildeling av tjenestene er i tråd med loven, og at oppfølgingen av de unge som mottar tjenestene er forsvarlig.

Vi undersøkte om det var gitt informasjon om tjenestene på nettsidene til kommunen og NAV kontoret, og om det var gitt informasjon til samarbeidspartnere. Vi undersøkte også om kommunen hadde vurdert å gi informasjon på andre måter, til unge som kan ha behov for hjelp. I tillegg til generell informasjon, undersøkte vi om det ble lagt til rette for individuell informasjon til dem som tok kontakt.

For å se om kommunens internkontroll sikret at tildeling, vurdering og beslutning av tjenestene oppfylte lovens krav, har vi gjennomgått saksdokumenter og journaler for et utvalg av unge brukere mellom 17 og 23 år. Vi har også gjennomgått tilsendte styringsdokumenter og intervjuet ansatte og ledere.

I tilknytning til tilsynet sendte vi forespørsel til kommunalleder for Helse og Sosialtjenestene og Oppvekst og kulturtjenestene vedrørende samarbeid mellom NAV og øvrig kommunalt hjelpeapparat i kommunen.

Vi har undersøkt om kommunen systematisk overvåker og går gjennom internkontrollen for å se om den fungerer slik de har planlagt og bidrar til kontinuerlig forbedring.

Rapporten omhandler kun en del av NAV Altas virksomhet, og er derfor ikke en samlet vurdering av de sosiale tjenestene ved NAV- kontoret.

5. Funn

Avvik:

Kommunen sørger ikke for forsvarlig tildeling og oppfølging av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4,5, 17,18 og 19
Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 41
Forvaltningsloven §§ 24 og 25.
Forskrift om internkontroll.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Alta kommune har skriftlige rutiner, verktøy og fagsystemer som skal benyttes for å ivareta arbeidet med tildeling og oppfølging av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år. Tilsynet viser at disse ikke blir brukt systematisk.
• Det foreligger ingen etablert praksis for hva innholdet i samtaler mellom NAV og tjenestemottaker skal være, verken ved første gangs henvendelse eller ved videre kontakt med NAV. Det fremkommer i intervju at samtaler gjennomføres, men innholdet i disse dokumenteres ikke.
  - Det fremkommer ikke at NAV Alta har kartlagt tjenestemottakernes helhetlige situasjon. Det foreligger ikke en helhetlig kartlegging av hjelpebehovet som gir grunnlag for NAV’s videre oppfølging av brukeren.
  - Det framkommer ikke av vedtakene, hvilke konkrete individuelle vurderinger som ligger til grunn for stønadens størrelse og omfang. Dette gjelder alle vedtak, både akutthjelp og ordinær stønad.
  -  Det fremgår ikke at tjenesten opplysning, råd og veiledning systematisk informeres om og tilbys. Dette bekreftes i intervju. 
  - Det fattes ikke vedtak om tildeling av opplysning, råd og veiledning i alle saker. Vurderinger av tjenestens innhold, omfang, plan, gjennomføring og evaluering er ikke dokumentert.
• Kommunen har ikke etablert et godt nok system for å fange opp og håndtere svikt i forbindelse med måten arbeidet gjennomføres på.
  - Det kontrolleres ikke at aktuelle rutiner, prosedyrer, sjekklister og fagsystemer brukes av de ansatte.
  - Mangelfull dokumentasjon i forbindelse med arbeidet har vært kjent ved NAV kontoret over tid, uten at korrigerende tiltak har blitt iverksatt.
  - Det framkommer i intervju at kvaliteten i arbeidet ikke blir etterspurt eller på annen måte kontrollert av
  edelsen.
  - Lignende avvik ble påpekt av Fylkesmannen etter tilsyn i 2012. Kommunens tiltak for lukking av avviket er ikke fulgt opp.

Kommentar:

God dokumentasjon er et viktig redskap i arbeidet med å sørge for forsvarlige tjenester på NAV kontoret. Mangelfull dokumentasjon gjør det vanskelig å ha oversikt over brukernes individuelle behov og medfører også en sårbarhet ved utskifting av personell og fravær av fast saksbehandler.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunens ledelse skal gjennom styring og internkontroll sørge for at NAV drives i henhold til gjeldene lover og forskrifter. Internkontrollforskriften § 4 utdyper innholdet i internkontrollen.

Dette innebærer at kommunen plikter å planlegge, gjennomføre, evaluere og eventuelt korrigere virksomheten slik at den er i samsvar med krav i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.  Dette forutsetter blant annet kontroll av egne rutiner og praksis, og at nødvendige forbedringstiltak iverksettes dersom dette er nødvendig.

Når det avdekkes mangler ved rutiner eller ved utførelsen av arbeidet, er det ikke tilstrekkelig å iverksette tiltak for rette opp forholdene. Rettetiltakene må også kontrolleres med tanke på om de har ønsket effekt, altså om tiltakene faktisk medfører en forbedring av praksis.

Målet er at brukere som har krav på det får nødvendige tjenester i samsvar med bestemmelsene i loven. Når det skjer en svikt i styringen kan konsekvensen være at kommunen ikke leverer riktige og gode nok tjenester.

Ved å aktivt knytte internkontroll opp mot utførelse av det faglig arbeidet, vil kontoret med felles praksis, verktøy, fagsystemer og kompetanse kunne sørge for forsvarlige individuelle tjenester til unge mellom 17 og 23 år.

Tilsynet viser at mangelfull planlegging og kontroll av kommunens arbeid med tildeling og oppfølging av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år har medført faktiske overtredelse av sosialtjenesteloven i utførelsen av arbeidet. Mangelfull kontroll av egne rutiner og praksis har i tillegg gjort det vanskelig å avdekke svikt, og følgelig mangler nødvendige forbedringstiltak. Da funn på dette tilsynet sammenfaller med funn fra tidligere tilsyn konstaterer Fylkesmannens at planen for å rette opp avvik fra 2012 ikke har fungert som forutsatt. Årsaken til dette må kommunen selv analysere.

Konsekvensen av at kommunen har mangelfulle systemer for arbeidet på området, kan være at formålet (§ 1) i lov om sosiale tjenester i NAV ikke etterleves forsvarlig.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forvaltningsloven
• Forvaltningslovforskriften
• Forskrift til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommunen, om oppgaveutførelsen ide felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Rundskriv hovednummer 35

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart og kommentarer til organisasjonskart, fra NAV-Leder
• Delegasjonsvedtak
• Oversikt over ansatte ved NAV Alta som ivaretar målgruppen mellom 17-23 år
• Rutinehåndbok sosiale tjenester i NAV Alta, inkludert søknadsskjema og sjekkliste “nødvendig dokumentasjon til din søknad om økonomisk sosialhjelp”
• Beskrivelse av tiltak virksomheten har iverksatt for å forebygge, avdekke og rette opp overtredelser av lov om sosiale tjenester til personer mellom 17 og 23 år
• Oversikt over aktuelle samarbeidspartnere i arbeidet med unge mellom 17 ot 23 år
• Oversikt over møtestruktur ved NAV Alta
• Redegjørelse fra kommunalledere for Helse og sosial og oppvekst og kultur angående samarbeid med NAV Alta.
• 26 søknader med vedtak og underdokumentasjon fra ungdom 17 til 23 år

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Fylkesmannen etterspurte utlån av 18 mapper inneholdende følgende:
• Søknader, vedtak, journalnotat, aktivitetsplaner, oppfølgingsverktøy ol.
• Prosjektplan: NAV veiledere i Alta videregående skole (ikke forelagt styringsgruppen).

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Tyra Veigård Mannsverk, revisor
Catarina Schjølberg, revisor
Kristi Hals, revisor
Elisabeth Munkebye Lamøy, revisjonsleder 

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet