Rapport fra tilsyn med sektor for Barn- og unge i Alta kommune 2015

Sammendrag

Fylkesmannen i Finnmark har gjennomført tilsyn med Barn- og ungetjenesten i Alta kommune. Tema for tilsynet var om kommunen gjennom styring og kontroll sikrer forsvarlige tjenester i tråd med aktuell lovgivning til tjenestemottakere med utviklingshemming som beskrevet i forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten:

• At tjenestemottakere med utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1, 4-2 og kap. 9. Videre at tjenestetilbudet blir koordinert i samsvar med tjenestemottakeres behov for koordinering, og at tjenestetilbudet blir endret i samsvar med endringer i bistandsbehov, uavhengig av rammebetingelser.
• At tjenesteutøvelsen etter helse- og omsorgstjenestelovens § 3-2, nr.6, bokstavene a-d overfor mennesker med utviklingshemming ikke innehar elementer av ulovlig tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kap 9.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Avvik 1:

Alta kommune har ikke et system som sikrer faglig forsvarlighet i alle tjenestetilbud til barn og unge med utviklingshemming.

Avvik 2:

Alta kommune har ikke et system som sikrer at bruk av tvang og makt overfor personer med utviklingshemming utføres etter helse- og omsorgstjenesteloven kap. 9.

Dato: 7.4.15

Gry Bogetun
revisjonsleder

Sunniva Helena Sømhovd
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med Barn- og ungetjenesten i perioden 11.2.15 – 16.3.15. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester etter § 5-9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Alta kommune, sektor for barn og unge er en virksomhet der avdeling for habilitering er en av flere avdelinger. Sektor for barn og unge har også avdelingene PP-tjeneste, helsesøstertjeneste, barnevern, flyktningetjeneste, barnehage og grunnskole med mer.

Avlastningsenheten for barn og unge og Tiltaksbasen er enheter i avdeling for habilitering.

Sektor for barn og unge har med bakgrunn i politietterforskning av påstander om vold mot noen av barna ved avlastningsenheten i 2014 gjennomgått og oppdatert sitt styringssystem. For ordens skyld legger vi til at politiet i ettertid har henlagt saken grunnet bevisets stilling.

Avlastningsenheten for barn og unge og Tiltaksbasen har som enheter i avdeling for habilitering det samme styringssystemet i form av møtestruktur, rapporteringsrutiner mm. Kommunen beskriver samtidig at enhetene i ulik grad har implementert styringssystemet, dette på grunn av hendelsene ved avlastningsenheten for barn og unge.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 11.2.15. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Stedlige tilsyn

Tre stedlige tilsyn ble gjennomført i forkant av systemrevisjonen. Funnene som ble gjort der er anonymisert og lagt til grunn som fakta i systemrevisjonen.

Åpningsmøte ble avholdt 12.3.2015.

Intervjuer

16 personer ble intervjuet. 13 av disse ble intervjuet i forbindelse med tre stedlige tilsyn.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 13.3.2015.

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen ved sine styringsaktiviteter sikrer forsvarlige tjenester i tråd med aktuell lovgivning til tjenestemottakere med utviklingshemming. Dette omfatter:

• At tjenestemottakere med utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1, 4-2 og kap. 9. Videre at tjenestetilbudet blir koordinert i samsvar med tjenestemottakeres behov for koordinering, og at tjenestetilbudet blir endret i samsvar med endringer i bistandsbehov, uavhengig av rammebetingelser.
• At tjenesteutøvelsen etter helse- og omsorgstjenestelovens § 3-2, nr.6, bokstavene a-d overfor mennesker med utviklingshemming ikke innehar elementer av ulovlig tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kap 9.
• Styring av og kontroll med tjenesteområdet, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.

5. Funn

Avvik 1:

Alta kommune har ikke et system som sikrer faglig forsvarlighet i alle tjenestetilbud til barn- og unge med utviklingshemming.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Noen av tjenestetilbudene som er undersøkt mangler:
• Individuelle planer/handlingsplaner for barna
• Konsekvent og systematisk faglig oppfølging av
  - positiv utvikling/tiltak som fremmer god samhandling, trivsel mm
  - utfordrende atferd
• Systematisk evaluering av tjenesteutøvelsen
• Sikring av praksis når de samme tjenestene ytes av to grupper tjenesteytere
• I en av virksomhetene er praksis ikke i samsvar med målsettinger i virksomhetsplanen
• Kommunen har oversikt over ansattes kompetanse, men har ikke kompetansehevet personell som mangler kompetanse
• Det gjennomføres ikke systematisk veiledning av tjenesteyterne
• Kommunen har ikke gjort en analyse av risiko og sårbarhet knyttet til kompetansemangler

Avvik 2:

Alta kommune har ikke et system som sikrer at bruk av tvang og makt overfor personer med utviklingshemming utføres etter helse- og omsorgstjenesteloven kap. 9.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Vedtak er ikke fattet.
• Kommunen har ikke sørget for at alle tjenesteyterne har tilstrekkelig kompetanse til å identifisere bruk av tvang i tjenesteutøvelsen
• Tjenestemottakere fratas selvbestemmelsesrett uten at reglene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 følges:
  - Regulering/begrensing av matinntak
  - Det praktiseres etablerte prosedyrer for leggetid. Det vil si at tjenestemottaker må begynne sine kveldsrutiner kl. 20.00, videre beskriver rutinen at han må inn på soverommet kl. 20.30. Hvis han forlater sengen, blir han konsekvent fulgt tilbake.
• Virksomheten har ikke tilstrekkelig fokus på andre løsninger ved utfordrende atferd
  - Det finnes eksempler på andre løsninger enn bruk av tvang ved utfordrende atferd, men disse løsningen er ikke systematisk fulgt opp som veiledende prosedyrer for hele tjenesteytergruppen.

Kommentar: Omsorgstiltak som tjenesteyter anser å være til tjenestemottakernes beste regnes som tvang dersom tiltakene begrenser tjenestemottakers selvbestemmelsesrett. Det betyr ikke at man må avstå fra slike tiltak, men at lovens vilkår må oppfylles og tiltak dokumenteres og rapporteres på lik linje med andre tvangstiltak.

6. Regelverk

Om forsvarlige tjenester:
Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, jf. § 3-2 nummer 6

Om kommunens overordnede ansvar for tjenestene:
Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-2 og 3-1 tredje ledd, og helsepersonelloven § 16, jf. internkontrollforskriften §§ 4 og 5

Om rettssikkerheten ved bruk av tvang og makt:
Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 9-4 (forebygging), 9-5 (vilkår for bruk av tvang og makt), 9-7 (kommunens saksbehandling), 9-9 (krav til gjennomføring og evaluering) og 9-10 (plikt til å føre journal)

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Strategisk kompetanseplan Helse- og omsorgstjenestene i Alta kommune 2012 – 2015
• Virksomhetsplaner for enhetene
• Delegasjonsreglement
• Stillingsbeskrivelser
• Tiltak for å forebygge og regulere bruk av tvang og makt
• Kommunikasjonslinjer og rapporteringsrutiner

• Kompetanseplan Tiltaksbasen med opplæringsoversikt, handlingsplan, primær-/sekundærkontaktens oppgaver

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Dagsrapporter
• Miljøpermer
• Møtereferat
• Årshjul
• Opplæring/kompetanseheving

• Kompetansekartlegging
• Oversikt over ansatte

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Revisjonsvarsel av 11.2.15
• Kommunens oversendelse av 20.2.15

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Sunniva Helena Sømhovd og Gry Bogetun