Rapport fra tilsyn med Båtsfjord kommune ved PU-tjenesten 2015

Sammendrag

Fylkesmannen i Finnmark har gjennomført tilsyn med tjenestene til personer med utviklingshemming i Båtsfjord kommune. Tema for tilsynet var om kommunen gjennom styring og kontroll sikrer forsvarlige tjenester i tråd med aktuell lovgivning til tjenestemottakere med utviklingshemming som beskrevet i forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten:

• At tjenestemottakere med utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1, 4-2 og kap. 9. Videre at tjenestetilbudet blir koordinert i samsvar med tjenestemottakeres behov for koordinering, og at tjenestetilbudet blir endret i samsvar med endringer i bistandsbehov, uavhengig av rammebetingelser.
• At tjenesteutøvelsen etter helse- og omsorgstjenestelovens § 3-2, nr.6, bokstavene a-d overfor mennesker med utviklingshemming ikke innehar elementer av ulovlig tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kap 9.

Tilsynet avdekket avvik fra myndighetskravene på følgende områder:

Avvik 1:

Båtsfjord kommune har ikke et system som sikrer faglig forsvarlige helse- og omsorgstjenester i PU- tjenesten.

Avvik 2:

Båtsfjord kommune har ikke et system som sikrer at bruk av tvang og makt overfor personer med utviklingshemming utføres etter helse- og omsorgstjenestelovens kap. 9.

Dato: 4.5.15

Gry Bogetun
revisjonsleder

Linda Njarga
revisor

 

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 5.2.15 – 4.5.15. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester etter § 5-9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Båtsfjord kommune er en liten kystkommune med 2235 innbyggere. Kommunen er organisert med 4 nivåer: Rådmann, helse- og omsorgssjef, pleie, rehabilitering og omsorgssjef og seksjonsleder for PU-tjenesten. Personer med utviklingshemming mottar tjenester i samlokaliserte leilighetsbygg, tjenesten er i noen grad organisert med delt personell.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 5.2.15.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 24.3.15.

Intervjuer
Syv ansatte ble intervjuet.

Samtaler
Samtaler med tre pårørende.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved fellesarealet og i en privat leilighet.

Sluttmøte ble avholdt 26.3.15.

Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen ved sine styringsaktiviteter sikrer forsvarlige tjenester i tråd med aktuell lovgivning til tjenestemottakere med utviklingshemming. Dette omfatter:

• At tjenestemottakere med utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1, 4-2 og kap. 9. Videre at tjenestetilbudet blir koordinert i samsvar med tjenestemottakeres behov for koordinering, og at tjenestetilbudet blir endret i samsvar med endringer i bistandsbehov, uavhengig av rammebetingelser.
• At tjenesteutøvelsen etter helse- og omsorgstjenestelovens § 3-2 nr.6, bokstavene a- d overfor mennesker med utviklingshemming ikke innehar elementer av ulovlig tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kap. 9.
• Styring av og kontroll med tjenesteområdet, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.

Funn

Avvik 1:

Båtsfjord kommune har ikke et system som sikrer faglig forsvarlige helse- og omsorgstjenester i PU- tjenesten.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-2, 4-1, 4-2 og helsepersonelloven § 16, jf. internkontrollforskriftens §§ 4 og 5.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det er ikke utarbeidet konkrete mål for fag og kvalitet for PU-tjenesten
• Det foreligger ikke planer for veiledning
• Det foreligger ikke dokumentasjon på fagmøter i PU-tjenesten
• Det foreligger ikke oppdaterte kartlegginger av tjenestemottakernes behov
• Det er ikke utarbeidet mål for den enkelte tjenestemottaker, det vil si at det mangler konkrete målsettinger og habiliteringsplaner
• Tjenestemottakere med behov for utredning er ikke henvist til spesialisthelsetjenesten, tilsvarende er tjenesteyternes behov for veiledning heller ikke henvist til habiliteringstjenesten
• Det foreligger ikke oppdaterte og daterte prosedyrer på tjenesteutøvelsen
  –    Historisk materiell, maskinskrevne, ikke daterte
• Virksomheten har ikke vurdert tjenestemottakernes behov for aktiviteter utenfor det samlokaliserte bygget

Avvik 2:

Båtsfjord kommune har ikke et system som sikrer at bruk av tvang og makt overfor personer med utviklingshemming utføres etter helse- og omsorgstjenestelovens kap. 9.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-2, 4-1, 4-2 og helsepersonelloven § 16, jf. internkontrollforskriftens §§ 4 og 5.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Kommunen har ikke sørget for at tjenesteyterne har tilstrekkelig kompetanse til å identifisere bruk av tvang i tjenesteutøvelsen.
  - Tjenestemottakere fratas selvbestemmelsesrett ved regulering av/begrensing av matinntak uten at reglene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 følges.
  - Tjenesteyterne er usikre på når de kan utøve tvang som en del av omsorgen.
• Virksomheten har ikke rutiner i samsvar med gjeldende regler for å melde om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner til fylkesmannen, pårørende og verge. Situasjoner der det er brukt tvang rapporteres og behandles internt.

Kommentar: Omsorgstiltak som tjenesteyter anser å være til tjenestemottakernes beste regnes som tvang dersom tiltakene begrenser tjenestemottakers selvbestemmelsesrett. Det betyr ikke at man må avstå fra slike tiltak, men at lovens vilkår må oppfylles og tiltak dokumenteres og rapporteres på lik linje med andre tvangstiltak.

Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen har plikt til å ha et system for internkontroll jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd. For å kunne sørge for helse- og omsorgstjenester på en forsvarlig måte, må kommunen sette i verk systematiske tiltak som sikrer at virksomhetens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift.

Kommunen har også en plikt til å sørge for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2. Bestemmelsene pålegger kommunen å ha et systematisk kvalitetsforkvalitetsforbedringsarbeid som først og fremst stiller krav til systematisk styring og ledelse av tjenesten. Kommunen skal gjennom kravet til internkontroll sikre etterlevelse av bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven.

Kommunen har ikke tilfredsstillende systemer for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere tjenestene som ytes til mennesker med utviklingshemming.

Det er i kommunen en gjennomgående mangel på kompetanse om helse- og omsorgstjenesteloven kap. 9.

Regelverk

Om forsvarlige tjenester:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, jf. § 3-2 nummer 6 (Forsvarlige tjenester) Om kommunens overordnede ansvar for tjenestene:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-2 og 3-1 tredje ledd, og helsepersonelloven § 16, jf. internkontrollforskriften §§ 4 og 5.

I bestemmelser som ivaretar rettssikkerheten ved bruk av tvang og makt:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 9-4 (forebygging), 9-5 (vilkår for bruk av tvang og makt), 9-7 (kommunens saksbehandling), og 9-9 (Krav til gjennomføring og evaluering).

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for helse- og omsorgstjenesten
• Oversikt over ansatte
• Ansvarsbeskrivelser for seksjonsleder PU-boligen/avlastning og primærkontakter
• Årsplan for helse- og omsorg

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Ansvarsbeskrivelser for helse- og omsorgssjef (virksomhetsleder)
• Kompetanseplan for helse- og omsorg
• Avviksperm
• Opplæringplaner
• Dokumentasjon knyttet til syv tjenestetilbud:
  - Enkeltvedtak
  - Miljøperm
  - Løpende rapport
  - Kardex

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Revisjonsvarsel av 5.2.15
• Kommunens oversendelse av 13.3.15

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Linda Helen Njarga og Gry Bogetun
Ylva Helen Kvikstad deltok som observatør