Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med bekymringsmeldinger og undersøkelsessaker i Alta kommune 2016
Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.
Sammendrag
Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:
Fylkesmannen har undersøkt om Alta kommune styrer og leder barneverntjenestens arbeid slik:
- at meldinger håndteres forsvarlig, og at det gis tilbakemelding til melder etter at melding er mottatt og etter at undersøkelse er gjennomført.
- at undersøkelser av bekymringsmeldinger utføres på en forsvarlige måte. Herunder at:
- undersøkelsen er tilstrekkelig
- det foretas en konkret, individuell faglig vurdering før undersøkelsen konkluderes
- barns rett til å bli informert og uttale seg til saken ivaretatt
Avvik:
Plikten til å gi tilbakemelding til melder er ikke ivaretatt på alle trinn i saksprosessen. Undersøkelsen gjøres ikke snarest og senest innen lovpålagte tidsfrister.
Merknad:
Kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder dokumentasjon av barnevernfaglige vurderinger og beslutninger undervegs, og ved konklusjoner i meldingshåndteringsfasen og undersøkelsesfasen.
Dato: 12.07.2016
Geir Åge Bendiksen
revisjonsleder
Siri Jakobsen
revisor
1. Innledning
Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Alta kommune i perioden 01.03.2016 - 12.07.2016. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten i kommunene med hjemmel i lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd.
Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:
- hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
- tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
- tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes
Systemrevisjonen i Alta ble gjennomført ved granskning av styringsdokumenter, saksmapper og ved intervju av ansatte i barneverntjenesten.
Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.
- Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
- Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
Alta kommune har omtrent 20 000 innbyggere. Barneverntjenesten er en del av barn og ungetjenesten. Det er en flerfaglig tjeneste bestående av barneverntjeneste, habiliterings tjeneste, helsesøstertjeneste, PP-tjeneste, tiltaksteam og ungdomskontakten.
Barneverntjenesten har 19,5 stillinger. Barneverntjenesten er pr i dag organisert med tre team; omsorgsteam og to fagteam. Fagteamene jobber med undersøkelser og oppfølging av hjelpetiltak. Teamene ledes av teamleder.
Rapporteringstall for 2015 viser at Alta kommune henla 6 av 284 meldinger, og 129 av 248 undersøkelsessaker ble henlagt. Barneverntjenesten har 156 barn i hjelpetiltak og 47 barn under omsorg.
Barneverntjenesten i Alta har i 2015 vært under omorganisering. Tjenesten har slitt med høyt sykefravær, vakanser i tjenesten og rekrutteringsproblemer med tanke på å få ansatt kvalifisert personell. Dette har ført til et etterslep i arbeidet med å få gjennomført undersøkelsessaker innen tidsfristen. På tilsynstidspunkt var stillinger besatt og kommunen selv vurderer at bemanningsnormen på 19,5 stillinger skal være tilstrekkelig til å gi kvalitativt gode tjenester.
Bekymring knyttet til enkeltsaker ble tatt opp med virksomheten på sluttmøtet.
3. Gjennomføring
Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:
Revisjonsvarsel ble utsendt 01.03 .2016. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.
Åpningsmøte ble avholdt 15.06.2016.
Intervjuer
6 personer ble intervjuet.
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.
Sluttmøte ble avholdt 16.06.2016.
4. Hva tilsynet omfattet
Å vokse opp under omsorgssvikt kan føre til alvorlige skader for det enkelte barn. Barneverntjenestens vurderinger, arbeid og beslutninger fra de blir gjort kjent med bekymringsfulle forhold, til konklusjon i en eventuell undersøkelsessak kan være avgjørende for muligheten til en bedre omsorgssituasjon. Ved feilvurderinger risikeres at barn som utsettes for omsorgssvikt ikke får den hjelpen de trenger, eller at hjelpen kommer for sent. For det enkelte barn kan dette føre til skjevutvikling både fysisk og psykisk.
Barneverntjenesten har et spesielt ansvar for at omsorgssvikt, atferds-, sosiale og emosjonelle problemer avdekkes så tidlig at varige problemer kan unngås. I tråd med dette skal barneverntjenesten behandle bekymringsmeldinger fortløpende, slik at ingen meldinger blir liggende ubehandlet. Barneverntjenestens gjennomgang av meldinger skal være forsvarlig håndtert og vurderinger skal gjøres i samsvar med vilkårene i loven, slik at meldinger ikke henlegges på feil grunnlag. I løpet av tidsfristen på en uke skal meldingen være gjennomgått, vurdert og konkludert med midlertidig vedtak i akuttsituasjon, videre undersøkelse eller henleggelse. Dersom konklusjonen er videre undersøkelse skal barneverntjenesten søke å avdekke om barnet lever under forhold som kan gi grunnlag for vedtak etter kapittel 4 i barnevernloven.
Mange som har meldt bekymring til barneverntjeneste har opplevd at de ikke har fått vite hvordan barneverntjenesten har fulgt opp. Det er blitt hevdet at det ikke nytter å melde bekymring fordi melder ikke har hørt noe fra barneverntjenesten etter at melding er sendt. En plikt til å gi tilbakemelding til melder ble derfor innført i barnevernloven i 2009.
Barneverntjenesten skal nå bekrefte at melding er mottatt, jf. bvl. § 6-7 a. Når meldingen kommer fra offentlig myndighet eller yrkesgrupper med profesjonsmessig taushetsplikt skal barneverntjenesten også gi informasjon om hvordan de følger saken videre, om det er åpnet undersøkelse eller om meldingen er henlagt. Formålet med bestemmelsen er å styrke samarbeidet mellom etater og stimulere til at alle som har bekymring for barns omsorgssituasjon melder fra om dette til den kommunale barneverntjeneste.
Fylkesmannen har undersøkt om Alta kommune styrer og leder barneverntjenestens arbeid slik:
- at meldinger håndteres forsvarlig, og at det gis tilbakemelding til melder etter at melding er mottatt, og etter at undersøkelse er gjennomført.
- at undersøkelser av bekyrnringsmeldinger utføres på en forsvarlige måte. Herunder at:
- undersøkelsen er tilstrekkelig
- det foretas en konkret, individuell faglig vurdering før undersøkelsen konkluderes
- barns rett til å bli informert og uttale seg til saken ivaretatt
5. Funn
Avvik 1:
Plikten til å gi tilbakemelding til melder er ikke ivaretatt på alle trinn i saksprosessen.
Avvik fra: Barnevernloven § 6-7 a, tredje ledd.
Avviket bygger på følgende:
- Det er ikke gitt tilbakemelding til offentlig melder om resultatet etter endt undersøkelse i tråd med regelverket.
Avvik 2:
Undersøkelsen gjøres ikke snarest og senest innen lovpålagte tidsfrister
Avvik fra: Barnevernloven § 4-3, første ledd jf.§ 6-9.
Avviket bygger på følgende:
- I følge kommunens egen rapportering gjennomføres ikke undersøkelsene snarest og senest innen 3 måneder. Siste halvårsrapportering viser fristoversittelser i over 50 % av undersøkelsessakene.
Merknad 1:
Kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder dokumentasjon av barnevernfaglige vurderinger og beslutninger undervegs, og ved konklusjoner i meldingshåndteringsfasen og undersøkelsesfasen.
Merknaden er bygget på følgende:
- Det er uklart om virksomhetens egen rutine for meldingsnotat følges. Dette medfører manglende dokumentasjon for de barnevernfaglige vurderinger som gjøres i meldefasen.
- Det fremkommer ikke av dokumentasjonen at barneverntjenesten har vurdert midlertidige vedtak/plassering i akuttsituasjoner der meldingen fremstår som så alvorlig at det kan kreve umiddelbar reaksjon.
- Mal for undersøkelsesplan i tråd med kommunens egne rutiner benyttes ikke i alle saker.
- Barnevernfaglige vurderinger undervegs i undersøkelsesfasen kvalitetssikres i faste teammøter og lignende, men dokumenteres ikke alltid i saksmappene.
- Det utarbeides ikke alltid en undersøkelsesrapport som oppsummerer vurderingsgrunnlaget før konklusjon i saken i tråd med kommunens egne rutiner i alle saker.
Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg:
- Bekymringsmeldingene gjennomgås, vurderes og konkluderes fortløpende av barnevernleder i samarbeid med teamlederne. Tidligere kjennskap oppsummeres, og alvorlighetsgrad og akuttvedtak vurderes ved meldingsgjennomgang.
- Undersøkelsene er understøttet av rutiner og sjekklister. Dokumentasjon i saksmappene viser at undersøkelsessaken fremstår som planmessige. For eksempel ved innhentingsbrev, meldingssamtale, referater fra anmeldt og uanmeldt hjemmebesøk, samtaler med barn og referater fra interne drøftingsmøter.
- Gjennomførte undersøkelsesaktiviteter fremstår som adekvate i forhold til hva de er ment å avdekke. For eksempel innholdet i hjemmebesøk, hvilke tidspunkt uanmeldte hjemmebesøk gjennomføres på sett opp mot bekymringen, observasjon av barn og samspill med mer.
- Det gjennomføres barnevernfaglige vurderinger undervegs, og alle opplysninger i en sak vurderes samlet før beslutning og konklusjon i fastsatte møter. Der det ikke skrives rapport er imidlertid vurderingsgrunnlaget oppsummert i vedtak om hjelpetiltak og referat i journal.
- Tjenesten er organisert slik at eventuell svikt i tjenesteyting kan fanges opp og korrigeres. Det er to saksbehandlere i hver sak. Det avholdes teammøter med teamleder hvor arbeid oppsummeres, barnevernfaglige vurderinger gjøres og videre arbeid planlegges. Det er saksgjennomgang med teamleder hver fjerde uke hvor saksgjennomgang, kontroll av aktiviteter i undersøkelsessaken og korrigering av praksis er sentralt.
- Barneverntjenestens rutiner og prosedyrer på området er tema på ukentlige fagmøter. Teamlederne har ansvaret for at ulike deler av rutinehåndboken oppdateres.
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i barnevernloven eller i medhold av loven.
Ledelsen skal etter dette styre tjenesten gjennom aktiviteter som planlegging, kontroll og forbedring av barneverntjenestens praksis. Med planlegging menes her alle de tiltak som iverksettes/planlegges for at tjenesteutøvelsen skal være i samsvar med krav i lov og forskrift. For eksempel bemanningsplaner, kompetanseplaner og tiltak, stillingsinstrukser, rutiner, prosedyrer, sjekklister, møtestrukturer og lignende (ikke uttømmende).
At det ikke meldes tilbake til offentlig melder etter endt undersøkelse er avdekket gjennom virksomhetens egne kontrollrutiner. Teamlederne påpeker mangelen i saksgjennomgang med saksbehandlerne, men det har så langt ikke ledet til at det gis tilbakemelding som forutsatt.
I tjenestens årsrapport beskrives manglende personell (bla sykefravær) som årsak og det opplyses at det i løpet av det siste året også har sluttet flere medarbeidere.
Bemanningssituasjonen i barneverntjenesten er et uttalt sårbart område. Kommunen har iverksatt adekvate styringstiltak som innleie av eksternt personell, bruk av overtid, utlysning av stillinger og lignende.
7. Regelverk
- FNs barnekonvensjon om barns rettigheter av 20. november 1989
- Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100
- Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
- Forskrift om internkontroll for kommunenes oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005
8. Dokumentunderlag
Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:
- Internkontrollhåndbok for barneverntjenesten i Alta kommune, med organisasjonskart, delegasjonsreglement og stillingsbeskrivelse for barnevernleder og fagledere i barneverntjenesten. Rutinehåndbok for barneverntjenestens arbeid (BRHÅK), Opplæringsplan 2016 og Årsmelding fra Barn og ungetjenesten 2015
- Interne sjekklister og saksgjennomgang
- Omtrent 30 saksmapper fra siste halvår 2015 og 2016 fordelt på saksutfall: meldinger henlagt, undersøkelser henlagt og undersøkelser avsluttet med hjelpetiltak.
9. Deltakere ved tilsynet
I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.
Ikke publisert her
Fra tilsynsmyndighetene deltok: Geir Åge Bendiksen, revisjonsleder, Siri Jakobsen, revisor, Tori Greni, revisor.