Rapport fra tilsyn med helse- og omsorgstjenester til voksne mennesker med utviklingshemming i Porsanger kommune 2016

Sammendrag

Fylkesmannen i Finnmark har i 2016 ført tilsyn med helse- og omsorgstjenester til mennesker med utviklingshemming i Porsanger kommune. Målet med tilsynet var å bidra til at kommunene gjennom systematisk styring og ledelse sikrer tjenestemottakerne forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunens styringsaktiviteter gir mennesker med behov for assistanse:

• tilsyn og bistand til å ivareta egenomsorg
• bistand til aktivisering
• opplæring i dagliglivets gjøremål og personlig stell og egenomsorg
• helsetjenester i hjemmet
• tilgang til medisinsk undersøkelse og utredning og behandling
• brukermedvirkning ved planlegging, utforming, og evaluering av helse- og omsorgstjenestene

Det ble ved tilsynet med Porsanger kommune påpekt ett avvik:

Porsanger kommune har ikke et system som sikrer faglig forsvarlighet i helse- og omsorgstjenester til alle personer med utviklingshemming.

Dato: 16.11.16

Gry Bogetun
revisjonsleder

Linda Njarga og Sunniva Helena Sømhovd
revisorer

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Porsanger kommune i perioden 28.6.2016 – 16.11.2016. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenestene etter lov om statlig tilsyn § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Porsanger kommune er en 4-nivåkommune med rådmannen som øverste leder, helse- og omsorgssjef, pleie- og omsorgsleder og virksomhetsleder. Tjenestene til personer med utviklingshemming ytes i omsorgsboliger i samlokaliserte omsorgsboliger i enhet for utviklingshemmede og enhet for psykiatri. Dette er to av tre enheter i et bygg med tre enheter, med felles virksomhetsleder. Den tredje enheten yter omsorg/avlastning til eldre. Den tredelte virksomheten har et rammebudsjett, det vil si at virksomheten har en rammebemanning som grunnlag for tjenesteutøvelsen.

Porsanger kommune har vært i en spesiell situasjon fordi det over tid har vært vakanse i ledelsen i helse- og omsorg. Nåværende helse- og omsorgssjef har i en periode fungert som både helse- og omsorgssjef, pleie- og omsorgsleder og leder for kommunens sykeavdeling. Virksomhetsleder har vært konstituert i et år.

Lederne i helse- og omsorgstjenesten i Porsanger kommune har deltatt i et opplæringsprogram for økt kompetanse på styring og ledelse i regi av KS.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.6.16. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte med Helene Isaksen 2.9.16.

Forundersøkelse ble gjennomført gjennom skjematisk kartlegging av kommunens legemiddelhåndtering ved enheter som yter tjenester til mennesker med utviklingshemming.

Åpningsmøte ble avholdt 26.9.16.

Intervjuer
6 tjenesteytere, 2 tjenestemottakere, 4 pårørende ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 29.9.16.

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen gjennom systematisk styring sikrer forsvarlige tjenester til mennesker med utviklingshemming som har fylt 18 år og bor i egen/leid boenhet.

Fylkesmannen har undersøkt om:

• Kommunen legger til rette for at mennesker med behov for assistanse får personlig assistanse i form av:
  - tilsyn og bistand til å ivareta egenomsorg
  - bistand til aktivisering
  - opplæring i dagliglivets gjøremål og personlig stell og egenomsorg

• Kommunen legger til rette for at mennesker med utviklingshemming får:
  - helsetjenester i hjemmet
  - tilgang til medisinsk undersøkelse og utredning og behandling

Herunder om kommunen legger til rette for samhandling internt og samarbeid med fastlege og spesialisthelsetjeneste.

Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen legger til rette for tjenestemottakers medvirkning ved planlegging, utforming, og evaluering av sine helse- og omsorgstjenestene.

Vi har vurdert ledelsens styringsaktiviteter ved gjennomgang av kommunens styringsdokumenter som planer, målsettinger og prosedyrer. Vi har også gjennomgått kommunens kontroll med egen virksomhet.

5. Funn

Avvik:

Porsanger kommune har ikke et system som sikrer faglig forsvarlighet i helse- og omsorgstjenester til alle personer med utviklingshemming.

Avviket er et brudd på følgende myndighetskrav:
Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a og b, 3-4, 4-1, 4-2, jf. internkontrollforskriftens §§ 4 og 5, samt pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-1, 3-2 og 3-5.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Personlig assistanse:

• Virksomheten er ikke bemannet ut fra den enkelte tjenestemottakers individuelle behov, men har en rammebemanning.
• Virksomheten kartlegger ikke tjenestemottakernes individuelle behov for kompetanse, med utgangspunkt i diagnoser og funksjonsnivå. Det vil si at virksomheten ikke har en kompetansevurdering som utgangspunkt for:
  - Hvilken kunnskap og hvilke ferdigheter de ansatte trenger for å gi de enkelte brukerne forsvarlige helse- og omsorgstjenester ut fra individuelle behov og tildelte vedtak
• Virksomheten har ikke systematisk veiledning. Veiledningsbehov etterspørres ikke, men baseres på at den enkelte tjenesteyter skal be om veiledning ved behov.
• Det gis opplæring, men denne blir ikke dokumentert og kontrollert.
• Ved fravær blir høgskoleutdannet personell ikke erstattet med vikarer med tilsvarende kompetanse.
• Ledelsen etterspør ikke rapporter om faglig forsvarlighet i tjenesteutøvelsen.
• Det er ikke gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser ved manglende kompetansekartlegging.
• Kommunens koordinerende team er ikke i drift, ansvaret for opplæring og veiledning av koordinatorer er ikke ivaretatt. Det foreligger ikke rutiner for samarbeid med andre instanser med unntak av samarbeidet med legetjenesten.
• Det er ikke gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser ved manglende tverrfaglig oppfølging av tjenestemottakerne.
• Ingen av tjenestemottakerne har individuelle utviklingsmål (overordnede mål)
  - Det er ikke utarbeidet faglige strategier, prosedyrer og tiltak for å imøtekomme spesielle utfordringer hos alle brukerne.  To tjenestetilbud mangler faglig tilnærming til personlig utvikling, kommunikasjon og aktivitet.
• Det legges ikke til rette for daglig fysisk aktivitet basert på individuelle ønsker.
• Behov for aktiviteter kan ikke alltid imøtekommes ut fra individuelle ønsker og behov på grunn av felles bemanning med tre tjenesteytere på dagtid og to tjenesteytere på kveldstid, fordelt på fire brukere.
• Tjenesteutøvelsen blir ikke systematisk dokumentert og evaluert.
• Kommunen innhenter ikke politiattest ved innhenting av vikarer.
• Det gjennomføres ikke internrevisjoner på området personlig assistanse.

Brukermedvirkning

• Tjenestemottakernes forutsetninger for medvirkning kartlegges ikke, herunder hvilken informasjon den enkelte tjenestemottaker eller representant må ha for å kunne medvirke.
• Tjenestemottakernes behov for representasjon kartlegges ikke.
• Det legges ikke systematisk til rette for medvirkning i utforming av tjenestetilbudene.
• Brukerens meninger hentes ikke systematisk inn som grunnlag for evaluering.
• Det er ikke avklart om tjenestemottakerne ønsker individuell plan.

Helsetjenester i hjemmet og tilgang til medisinsk undersøkelse og behandling

• Kommunen sikrer ikke gjennom rutiner og styring at journalene inneholder relevante og nødvendige opplysninger om bruker, helsehjelpen og annet som er nødvendig for å yte forsvarlig helsehjelp.
• Gerica skal brukes, men det er ikke alle som har tatt dette i bruk.
• Dokumentasjon av de observasjoner som skal gjøres etter legekonsultasjon er vanskelig å finne i GERICA.
• Epikriser/notat etter legebesøk blir skrevet av den som har fulgt bruker til legen.
• Ingen avtale om at tjenestestedet mottar epikrise etter legebesøk, eller innleggelse på sykehus.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at tjenesteutøvelsen blir planlagt, gjennomført,  kontrollert og korrigert i samsvar med kravet om faglig forsvarlighet i helse- og omsorgstjenestene.

Fylkesmannen vurderer at kommunens styringssystem mangler systematiske tiltak som sørger for at tjenestene som ytes er faglig forsvarlige.

Vår vurdering bygger på at kommunen mangler oversikt over hvilken kompetanse de ansatte trenger for å gi de enkelte brukerne forsvarlige helse- og omsorgstjenester ut fra individuelle behov. Videre vurderer vi at kommunen mangler system som sikrer koordinering av helse- og omsorgstjenester, system for individuelle planer og opplæring og veiledning av koordinatorer.

Vi vurderer også at kommunen mangler systematisk overvåking av faglig forsvarlighet fordi tjenesteutøvelsen ikke evalueres, videre fordi faglig forsvarlighet i tjenesteutøvelsen ikke rapporteres eller etterspørres i styringslinja. Det gjennomføres heller ikke risiko- og sårbarhetsanalyser eller interne revisjoner.

7. Regelverk

Om forsvarlige tjenester:
Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, jf. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a og b

Om kommunens overordnede ansvar for tjenestene:
Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-2 og 3-1 tredje ledd, jf. internkontrollforskriften §§ 4 og 5

Om kommunens plikt til samhandling og samarbeid:
Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-4

Om pasienter og brukeres rett til informasjon og medvirkning:
Pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1, 3-2 og 3-5

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart – Porsanger kommune
• Delegasjonsreglement – Porsanger kommune
• Del av budsjett og økonomiplan med resultatmål for trekløveren
• Årshjul for trekløveren
• Rutiner for trekløveren
• Stillingsbeskrivelser
• Sjekkliste for nytilsatte
• Informasjon til nytilsatte ved Trekløveren
• Prosedyre for avviksbehandling
• Avviksmeldinger
• Utfylt skjema: kartlegging av kommunenes legemiddelhåndtering i boliger til mennesker med utviklingshemming.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 7 journaler
• 7 personlige permer
• Prosedyre for legemiddelhåndtering, inkludert ROS analyse
• Kvitteringslister for medikamenthåndtering
• Beskjedbok PU
• Referatbok- personalmøter
• Referat fra brukermøter
• Vaktperm

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Melding om tilsyn datert 28.06.16
• Kommunenes oversendelse av etterspurte dokumenter dater 12.08.16

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Linda Njarga, Sunniva Helena Sømhovd og Gry Bogetun

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

Tilsynsrapporter fra hvert enkelt tilsyn

Søk