Rapport fra tilsyn med bekymringsmeldinger og undersøkelsessaker i Vardø kommune 2016

Sammendrag

Fylkesmannen har undersøkt om Vardø kommune styrer og leder barneverntjenestens arbeid slik:

• at meldinger håndteres forsvarlig, og at det gis tilbakemelding til melder etter at melding er mottatt og etter at undersøkelse er gjennomført.
• at undersøkelser av bekymringsmeldinger utføres på en forsvarlige måte. Herunder at:
  - undersøkelsen er tilstrekkelig
  - det foretas en konkret, individuell faglig vurdering før undersøkelsen konkluderes
  - barns rett til å bli informert og uttale seg til saken ivaretatt

Tilsynet har påpekt et avvik:

• Barneverntjenesten sørger ikke for at meldinger håndteres,og undersøkelser gjennomføres slik at undersøkelsen er egnet til å søke og avdekke om barnet lever under forhold, som kan gi grunnlag for vedtak om tiltak etter kapittel 4 jf § 4-3, første ledd.

Dato: 11.07.2016

Geir Åge Bendiksen
revisjonsleder

Siri Jakobsen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Vardø kommune i perioden 01.03.2016 - 11.07.2016. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten i kommunene med hjemmel i lov om barneverntjenester § 2-3, fjerde ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

Systemrevisjonen i Vardø ble gjennomført ved granskning av dokumenter og ved intervjuer.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Barneverntjenesten i Vardø kommune er organisert under familieavdelingen med egen leder av barneverntjenesten. I avdelingen inngår også helsestasjonen, ppt og psykiatritjenesten i kommunen. Avdelingen sorterer under enhet for helse og sosial, pleie og omsorg som ledes av en enhetsleder. Barnevernleder er direkte underlagt enhetsleder, som igjen er underlagt rådmannen.

Barneverntjenesten har en planlagt bemanning på to årsverk. Barnevernfaglig leder og en barnevernkonsulent. Barnevernkompetanse var leid inn for å bistå kommunen med enkeltsaker. Kommunen har i overkant av 2000 innbyggere og tjenesten har siden 2012 mottatt rundt 15 bekymringsmeldinger hvert halvår. I 2015 mottok kommunen henholdsvis 22 og 18 bekymringsmeldinger i første og andre halvår. Fylkesmannen i Finnmark gjennomførte tilsyn av kommunens arbeid med meldinger i 2015. På bakgrunn av funn på dette tilsynet besluttet Fylkesmannen å gjennomføre et nytt og utvidet tilsyn i 2016.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 01.03.2016. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 06.06.2016.

Intervjuer
4 personer ble intervjuet.
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 07.06.2016.

4. Hva tilsynet omfattet

Å vokse opp under omsorgssvikt kan føre til alvorlige skader for det enkelte barn. Barneverntjenestens vurderinger, arbeid og beslutninger fra de blir gjort kjent med bekymringsfulle forhold, til konklusjon i en eventuell undersøkelsessak kan være avgjørende for muligheten til en bedre omsorgssituasjon. Ved feilvurderinger risikeres at barn som utsettes for omsorgssvikt ikke får den hjelpen de trenger, eller at hjelpen kommer for sent. For det enkelte barn kan dette føre til skjevutvikling både fysisk og psykisk.

Barneverntjenesten har et spesielt ansvar for at omsorgssvikt, atferds-, sosiale og emosjonelle problemer avdekkes så tidlig at varige problemer kan unngås. I tråd med dette skal barneverntjenesten behandle bekymringsmeldinger fortløpende, slik at ingen meldinger blir liggende ubehandlet. Barneverntjenestens gjennomgang av meldinger skal være forsvarlig håndtert og vurderinger skal gjøres i samsvar med vilkårene i loven, slik at meldinger ikke henlegges på feil grunnlag. I løpet av tidsfristen på en uke skal meldingen være gjennomgått, vurdert og konkludert med midlertidig vedtak i akuttsituasjon, videre undersøkelse eller henleggelse. Dersom konklusjonen er videre undersøkelse skal barneverntjenesten søke å avdekke om barnet lever under forhold som kan gi grunnlag for vedtak etter kapittel 4 i barnevernloven.

Mange som har meldt bekymring til barneverntjenesten har opplevd at de ikke har fått vite hvordan barneverntjenesten har fulgt opp. Det er blitt hevdet at det ikke nytter å melde bekymring fordi melder ikke har hørt noe fra barneverntjenesten etter at melding er sendt. En plikt til å gi tilbakemelding til melder ble derfor innført i barnevernloven i 2009.

Barneverntjenesten skal nå bekrefte at melding er mottatt, jf. bvl. § 6-7 a. Når meldingen kommer fra offentlig myndighet eller yrkesgrupper med profesjonsmessig taushetsplikt skal barneverntjenesten også gi informasjon om hvordan de følger saken videre, om det er åpnet undersøkelse eller om meldingen er henlagt. Formålet med bestemmelsen er å styrke samarbeidet mellom etater og stimulere til at alle som har bekymring for barns omsorgssituasjon melder fra om dette til den kommunale barneverntjeneste.

Fylkesmannen har undersøkt om Vardø kommune styrer og leder barneverntjenestens arbeid slik:

• at meldinger håndteres forsvarlig, og at det gis tilbakemelding til melder etter at melding er mottatt og etter at undersøkelse er gjennomført.
• at undersøkelser av bekyrnringsmeldinger utføres på en forsvarlige måte. Herunder at:
  - undersøkelsen er tilstrekkelig
  - det foretas en konkret, individuell faglig vurdering før undersøkelsen konkluderes
  - barns rett til å bli informert og uttale seg til saken ivaretatt

5. Funn

Avvik 1:

Barneverntjenesten sørger ikke for at meldinger håndteres, og undersøkelser gjennomføres slik at undersøkelsen er egnet til å søke og avdekke om barnet lever under forhold, som kan gi grunnlag for vedtak om tiltak etter kapittel 4 jf § 4-3, første ledd.

Avvik fra: Barnevernloven §§ 4-2, 4-3 og 2-1 annet ledd.

Avviket bygger på følgende:

• Det mangler egne barnevernfaglige vurderinger i meldingsfasen knyttet til hvilke forhold som indikerer svikt i omsorgen. Med dette menes hva barneverntjenesten blir bekymret for/hvordan innholdet i bekymringen tolkes i et barnevernfaglig perspektiv, sett opp mot for eksempel tidligere kjennskap til familien og barnet
• Konklusjon av meldingen er i noen saker mangelfull sammenlignet med innholdet i bekymringsmelding og tidligere informasjon i saken. Dette kan medføre stor risiko for at informasjon om bekymringsfulle forhold ikke tas med idet videre undersøkelsesarbeidet.  I noen saker er alvorlige tema, som fremkommer i bekymringen, eller som informasjon i undersøkelsen, ikke avdekt eller søkt avdekt.
• Det er uklart hvordan de undersøkelsesaktiviteter som utføres skal avdekke de bekymringsfulle forholdene.
• Der bekymringsfulle forhold tas opp med foreldrene, men der foreldrene benekter, bagatelliserer, legger ansvaret på andre/utenforliggende forhold undersøkes ikke dette alltid nærmere.
• Grunnlaget for barnevernfaglige vurderinger og konklusjoner gjenfinnes ikke alltid i undersøkelsesrapportene
• Det fremkommer ikke klart at alle sakens opplysninger oppsummeres, vurderes og konkluderes samlet opp mot de bekymringsfulle forholdene før beslutning. Det blir heller ikke kontrollert at alle de bekymringsfulle forholdene er oppsummert, vurdert og konkludert.
• Kommunen gjennomfører ikke undersøkelsene snarest og senest innen 3 måneder.
• Det er ikke dokumentert at alle barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, blir informert og får anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser som angår han eller henne.
• Det benyttes ikke maler, sjekklister, metodisk tilnærming eller lignende som understøtter systematiske og metodiske undersøkelsesaktiviteter. For eksempel hvordan avdekke rus, målsetning og gjennomføring av samtale med barn og foreldre og lignende.
• Det utarbeides ikke en plan for undersøkelsen itråd med kommunens egne rutiner i alle saker.
• Bemanningssituasjonen i barneverntjenesten de siste to årene har vært et uttalt sårbart område. Kommunen har iverksatt adekvate styringstiltak som innleie av eksternt personell, utlysning av stillinger ol. Dette har imidlertid ikke vært tilstrekkelig for å unngå konsekvenser for den faglige kvaliteten og fristoversittelser.
• Kommunens egne rutiner og prosedyrer har ikke vært gjenstand for kontroll og evaluering med tanke på om de er i bruk, hva som fungerer bra, hva som fungerer dårlig og hva som må forbedres.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i barnevernloven eller i medhold av loven.

Ledelsen skal etter dette styre tjenesten gjennom aktiviteter som planlegging, kontroll og forbedring av barneverntjenestens praksis. Med planlegging menes her alle de tiltak som iverksettes/planlegges for at tjenesteutøvelsen skal være i samsvar med krav i lov og forskrift. For eksempel bemanningsplaner, kompetanseplaner og tiltak, stillingsinstrukser, rutiner, prosedyrer, sjekklister, møtestrukturer og lignende (ikke uttømmende).

Kontroll av egen praksis innebærer å gjøre regelmessige vurderinger av om barneverntjenestens faktisk er i samsvar med lov og forskrift. Dette forutsetter kontroll av egne rutiner og praksis. Dersom det avdekkes svikt i rutiner eller i tjenesteutøvelsen skal praksis korrigeres ved at nødvendige forbedringstiltak iverksettes.

Bemanningssituasjonen i barneverntjenesten de siste to årene har vært et uttalt sårbart område. Kommunen har iverksatt adekvate styringstiltak som innleie av eksternt personell, utlysning av stillinger ol. Dette har imidlertid ikke vært tilstrekkelig for å unngå konsekvenser for den faglige kvaliteten og fristoversittelser.

Ledelsen har ikke kontrollert/fanget opp svikt i det barnevernfaglige arbeidet fra mottak av bekyrnringsmelding til konklusjon i undersøkelsessaken. Nødvendige forbedringstiltak er ikke iverksatt som forutsatt i internkontrollforskriften.

Risikoen er dermed stor for at bekymringsfulle forhold ikke avdekkes, og at barnet forblir i en situasjon med omsorgssvikt.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barns rettigheter av 20. november 1989.
• Lov om barneverntjenester av 17.juli 1992 nr. 100
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Forskrift om internkontroll for kommunenes oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Årsmelding
• Referater fra ulike ledermøter
• Barneverntjenestens rutineperm, herunder; virksomhetsbeskrivelse, oversikt over interne møter, saksbehandling- og opplæringsrutiner, vedtatte rutiner, maler, sjekklister, beskrivelse av avviksbehandlingen med mer.
• Oversikt over meldinger -henlagte og undersøkte.
• Omtrent 20 saksmapper fordelt på saksutfall: meldinger henlagt, undersøkelser henlagt og undersøkelser avsluttet med hjelpetiltak.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Geir Åge Bendiksen og Siri Jakobsen

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet