Rapport fra tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i Alta kommune 2017

Sammendrag

Fylkesmannen i Finnmark har undersøkt om Alta kommune legger til rette for, og følger opp at personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse mottar individuelt tilpassede, samordnede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Det ble avdekket følgende mangler på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift under revisjonen:

1. Alta kommune sikrer ikke at personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse gis et individuelt tilpasset, helhetlig og samordnet tjenestetilbud.
   
   Avvik fra Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.
2. Alta kommune sørger ikke for tildeling og oppfølging av tjenesten opplysning, råd og veiledning til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse.
   
   Avvik fra lov om sosialtjenester §17 og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV § 4.

Dato: 03.05.2018

Geir Åge Bendiksen
revisjonsleder

Tyra Mannsverk
revisor

Bjørn Øygard
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Alta kommune i perioden 03.07.2017 – 03.05.2018. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten §§ 2 og 3, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3. Videre er Fylkesmannen gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sotjl.) kapittel 4, og skal påse at kommunens virksomhet drives i samsvar med loven og tilhørende forskrifter, jf. sotjl. § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes
  
  

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift som er avdekket under revisjonen. Den gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Alta kommune har omtrent 20 000 innbyggere. Psykiatri og rustjenesten er organisert i virksomhet for bistand, under tjenesteområde for helse og sosial sammen med virksomhet for hjemmetjenester, virksomhet for sykehjem og NAV.

Bistandsavdelingen yter tjenester til mennesker over 18 år med rusproblemer, psykisk og/eller fysisk funksjonshemming, med behov for praktisk eller personlig bistand, opplæring og veiledning i hverdagen. Psykiatri og rustjenesten består av ulike enheter med en overordnet leder. Styringslinjen oppover er avdelingsleder psykiatri og rus, virksomhetsleder for bistand, kommunalleder for helse og sosial og rådmannen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 03.07.2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 21.11.2017.

Åpningsmøte ble avholdt 30.11.2017.

Intervjuer
10 personer, hvorav 2 brukere ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 01.12.2017.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet har undersøkt om Alta kommune sikrer at personer over 18 år, med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse, mottar individuelt tilpassede, samordnede og forsvarlige kommunale helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester i NAV.

Sentrale tema i tilsynet var om kommunen

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykisk lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig
• har lagt til rette for og følger opp at brukerinvolvering blir ivaretatt ved alle temaene over.

5. Funn

Avvik 1:

Alta kommune sikrer ikke at personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse gis et individuelt tilpasset, helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Avvik fra følgende myndighetskrav:
Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

Avviket bygger på følgende:

• Vedtatte verktøy/sjekklister for kartlegging av brukernes tjenestebehov benyttes ikke. Dette gjelder for brukerens rusproblem, psykiske og somatiske helse, og boferdigheter. Slik kartlegging gjenfinnes ikke på annen måte i journalene.
• Grunnlaget for tjenesteutmålingen fremgår heller ikke i vedtakene om helse- og omsorgstjenester, og det tas forbehold i alle vedtakene om mengden tjenester til brukerne, uten at dette er knyttet til pasientens behov. Forbeholdet er knyttet til kapasitet og ressurser i kommunen.
• Kommunen har ikke rutiner for å utarbeide en plan for samordning av tjenestene, som beskriver mål, tiltak og hvem som har ansvar for de ulike tiltakene. Slike planer (individuell plan eller annen plan) foreligger heller ikke i de gjennomgåtte journalene. Dette vanskeliggjør planlegging, evaluering og justering av tilbudet.
• Det er ikke rutiner for å utarbeide behandlingsplaner med mål, tiltak og evalueringstidspunkt for mål og tiltak. Dette gjelder for brukerens rusproblem, psykiske og somatiske helse, og ADL ferdigheter. Slike planer og evalueringer gjenfinnes heller ikke i journalene.
• Det er ikke rutiner for å utarbeide kriseplan for brukerne, og dette gjøres heller ikke.
• Det samlede tjenestetilbudet til den enkelte er ikke helhetlig og koordinert;
  • Personell i psykiatri og rustjenesten sørger for at brukere med behov for andre tjenester, hjelpes til timeavtaler og oppfølging i andre virksomheter. Dette er ikke forankret i en egen plan hvor man er enige om hvilke mål det jobbes mot og hvilke tiltak de ulike tjenesten har ansvaret for.
  • Det er ikke etablert et strukturert samarbeid mellom rus- og psykiatritjenesten og hjemmesykepleien eller hjemmehjelpen om felles pasienter.
  • Det er ikke oppnevnt egne koordinatorer for brukere med behov for langvarige og sammensatte tjenester, som ikke har individuell plan.
• Det finnes ingen skriftlige beskrivelser for hvordan utførelsen av kartlegging og oppfølging av brukerne skal foregå, kvalitetssikres og dokumenteres.
• Det er ikke rutiner for hvordan svikt i tjenesteutøvelsen, mangelfulle rutiner og prosedyrer skal meldes, følges opp, eller hvordan dette skal brukes i forbedringsarbeidet. Muntlig informasjon om feil og mangler følges ikke alltid opp.
• Ledelsen kontrollerer ikke om rutiner og prosedyrer etterleves og fører til god nok praksis på området.
• Det gjennomføres ikke regelmessig evaluering av om kommunens styring av tjenestene er tilstrekkelige for å sikre tjenesteutøvelsen. For eksempel om nødvendige rutiner og prosedyrer er etablert, er i bruk og leder til forsvarlig praksis.

Avvik 2:

Alta kommune sørger ikke for tildeling og oppfølging av tjenesten opplysning, råd og veiledning til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse.

Avvik fra følgende myndighetskrav:
Lov om sosiale tjenester §17 og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §4

Avviket bygger på følgende:

• Det foreligger ingen vedtak, og få vurderinger om råd- og veiledning fra NAV kontoret, selv om journalgjennomgangen viste at det var fattet mange nødhjelpsvedtak, og vedtak om økonomisk støtte i forbindelse med både faste og varierende utgifter hos brukerne.

Kommentar:
I 2015 førte Fylkesmannen tilsyn med NAV Alta. Tema for tilsynet var tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år. Tilsynet konkluderte med lovbrudd på tildeling av tjenesten til denne målgruppen. Når Fylkesmannen i Finnmark to år senere ikke finner noen vedtak etter sosialtjenesteloven §17 til en annen målgruppe, kan det tyde på at de rettetiltakene som ble iverksatt i 2015, ikke har hatt god nok effekt.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen skal ha en fungerende internkontroll for å sikre at kommunen utfører sine oppgaver i samsvar med krav fastsatt i helse-, og omsorgstjenesteloven, sosialtjenesteloven eller i medhold av disse lovene.

Ledelsen skal etter dette styre tjenesten gjennom aktiviteter som planlegging, kontroll, evaluering og korrigering av tjenestenes praksis. Med planlegging menes her alle de tiltak som iverksettes/planlegges for at tjenesteutøvelsen skal være i samsvar med krav i lov og forskrift. For eksempel bemanningsplaner, kompetanseplaner og tiltak, stillingsinstrukser, rutiner, prosedyrer, sjekklister, møtestrukturer og lignende (ikke uttømmende). Med kontroll menes tiltak for å avdekke mangler med planleggingen eller gjennomføringen av tjenesteytingen.

Fylkesmannen i Finnmark vurderer at mangelen på rutiner i psykiatri og rustjenesten, ikke er forenelig med det å kunne ivareta kravet til forsvarlighet i tjenestene overfor denne pasientgruppen. Kommunens størrelse, kompleksitet, antall ansatte og antall pasienter det ytes tjenester til, tilsier mer skriftlighet i internkontrollen.

Mangelen på rutiner fører til at det i for stor grad er overlatt til den enkelte ansatte hvordan tjenestebehovet skal kartlegges, utføres og samordnes. Det er ikke etablert kontrollrutiner eller rapporteringsrutiner mellom tjenesteutøvere og leder for psykiatri og rustjenesten, eller mellom leder for psykiatri og rustjenesten og overordnet ledernivå i kommunen, med klare indikatorer for hva som er godt nok arbeid og hva som indikerer svikt i tjenesten. Dette gjør det vanskelig å følge med på sårbare områder og status i tjenesten både for fagledelsen og overordnet ledelse i kommunen. Mangelfull planlegging og kontroll av har medført faktiske overtredelse av helse-, og omsorgstjenesteloven

Avdekte, sårbare områder, eller områder med svikt, må følges opp med rettetiltak. Tiltakene må også kontrolleres med tanke på om de har ønsket effekt/medfører en forbedring av praksis. Dette synes ikke godt nok fulgt opp etter tilsynet med NAV Alta i 2015.

7. Regelverk

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
Lov om pasient- og brukerrettigheter
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker Lov om helsepersonell m.v.
Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Stillingsinstrukser
• Ansatte oversikt
• Organisasjonskart
• Kompetanseplan
• Plan for psykiatri og rustjenesten
• Årsmelding 2016
• Oversikt over møter, rutiner, prosedyrer, sjekklister og lignende
• Samarbeidsavtaler

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Tyra Mannsverk, seniorrådgiver
Bjørn Øygard, assisterende fylkeslege
Geir Åge Bendiksen, seniorrådgiver

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet