Rapport fra tilsyn med tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse ved Sør-Varanger kommune 2018

Sammendrag

Fylkesmannen i Finnmark har undersøkt om Sør-Varanger kommune legger til rette for, og følger opp at personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse mottar individuelt tilpassede, samordnede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester. Herunder:

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten.
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykisk lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

Konklusjon:

Avvik:

Kommunen sikrer ikke at kartlegging og oppfølging av pasienter med samtidig rusproblem og psykisk lidelse alltid gjennomføres og kvalitetssikres.

Dato: 18.09.2018

Geir Åge Bendiksen
revisjonsleder Bjørn Øygard
revisor

Tyra Mannsverk
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Sør-Varanger kommune i perioden 28.02.2018 – 18.09.2018. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten §§ 2 og 3, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3. Videre er Fylkesmannen gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sotjl.) kapittel 4, og skal påse at kommunens virksomhet drives i samsvar med loven og tilhørende forskrifter, jf. sotjl. § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes
  
  

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift (avvik) og som ble avdekket under revisjonen. Den gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfatter.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sør-Varanger kommune har om lag 10000 innbyggere. Virksomhet for helse, omsorg og velferd organiserer aktuelle enheter og avdelinger som yter tjenester til mennesker med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse. Virksomheten ledes av en kommunalsjef og består av enhet for hjemmebasert omsorg, enhet for sykehjem, Barne- og familieenheten, tjenesten for funksjonshemmede og NAV. Psykisk helse og rustjenesten er en avdeling under Barne- og familieenheten sammen med ergoterapiavdelingen, helsestasjon, fysioterapiavdelingen og frivilligsentralen. Hver enhet har en leder og underavdelingene ledes av avdelingsledere. Rustjenesten og psykisk helsetjeneste var tidligere to separate tjenester som ble slått sammen i 2013.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatter følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.02.2018. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 29.05.2018.

Intervjuer
14 personer ble intervjuet. 3 av disse var brukere av tjenestene.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 30.06.2018.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet var rettet mot kommunens tjenester til voksne personer (18 år og eldre) som har samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse som hver for seg eller samlet gjør at de har et funksjonstap som medfører behov for tjenester fra kommunen over tid. Tilsynet inkluderte brukere uavhengig av hvilke rusmidler de benyttet og uavhengig av om de hadde fått diagnostisert en ruslidelse. Tilsvarende gjaldt for psykiske lidelser ved at tilsynet var rettet mot kommunens tjenester uavhengig av om personene hadde en psykiatrisk diagnose.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legger til rette for, og følger opp at personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse mottar individuelt tilpassede, samordnede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, herunder;

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten.
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykisk lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen har lagt til rette for og følger opp at brukerinvolvering blir ivaretatt ved alle temaene over. Det ble derfor planlagt fem brukerintervjuer, hvorav tre ble gjennomført.

Tilsynet var avgrenset mot:

• tjenester til brukere som bor i kommunal institusjon med heldøgns helse og omsorgstjenester for rusmiddelavhengige og tjenester til brukere som har langtidsopphold i spesialisthelsetjenesten eller i fengsel
• bruk av tvang i tjenesteytingen
• den enkelte fastleges praksis når det gjelder brukergruppen
• kommunenes plikt til å ha tilbud om døgnopphold for pasienter og brukere med behov for øyeblikkelig helse og omsorgshjelp
• kommunens plikt til å skaffe midlertidig botilbud
• kommunens ansvar for å medvirke til å skaffe varig bolig til vanskeligstilte

5. Funn

Avvik 1

Kommunen sikrer ikke at kartlegging og oppfølging av pasienter med samtidig rusproblem og psykisk lidelse alltid gjennomføres og kvalitetssikres.

Dette er et avvik fra Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Avviket bygger på følgende:

• Audit og Dudit eller tilsvarende ruskartlegging i klinisk intervju, gjennomføres ikke systematisk i kommunen i tråd med egne rutiner. Det er stor variasjon i kvaliteten på ruskartlegging.
• Psykisk helse- og rustjenesten har ikke etablert rutiner som sikrer tilstrekkelig og relevant kartlegging av psykiske helseproblemer hos alle brukere. Journalgjennomgangen viser mangelfull og ulik kartlegging og oppfølging av psykiske helseproblemer i tjenesten.
• Det blir ikke utarbeidet en plan for koordinering av tjenesteytingen for brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester. (Individuell plan eller annen plan, som ivaretar kravet om å samordne tjenestene).
  • Mål, tiltak, hvem som har ansvar for å gjennomføre tiltakene og evaluering av tjenestene blir dermed ikke nedfelt skriftlig i journal/saksmappe, slik at det er tilgjengelig for personell som har behov for det i den løpende tjenesteytingen og for ledere som skal følge med på tjenestene.
  • Det er ikke etablert felles rutiner for hvordan samordning og koordinering mellom ulike avdelinger skal foregå.
• Det er ikke etablert kontrolltiltak for om interne rutiner for det faglige arbeidet etterleves og leder til god nok praksis. Det er dermed risiko for at svikt i utførelsen av arbeidet ikke fanges opp.
• Det er ikke definert og avklart hva som er å anse som et avvik i tjenesteutøvelsen og som skal rapporteres videre oppover i styringslinjen. Det er heller ikke utarbeidet kvalitetsindikatorer som etterspørres systematisk fra overordnet ledelse i kommunen. Det er dermed risiko for at overordnet ledelse i kommunen ikke har oversikt over hva som fungerer bra og hva som må forbedres.
• Saksmengden i psykisk helse og rustjenesten har økt betydelig i perioden 2015-2017. I samme periode har tjenesten blitt redusert med to stillinger og hatt høyt sykefravær. Det rapporteres i årsrapport fra tjenesten i 2017 at målet om et godt tjenestetilbud til brukerne likevel ble oppnådd i 2017. I intervju fremkommer det imidlertid at det er pasienter som ikke får de tjenestene de har vedtak på. Dette har ikke blitt meldt som avvik internt i kommunen.

Kommentar:

Mangelfull kartlegging og planlegging medfører høy risiko for at tjenestene ikke ytes individuelt tilpasset, helhetlig og samordnet slik forutsatt i faglige retningslinjer på området.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen skal ha en fungerende internkontroll for å sikre at kommunen utfører sine oppgaver i samsvar med krav fastsatt i helse-, og omsorgstjenesteloven, sosialtjenesteloven eller i medhold av disse lovene. Ledelsen skal etter dette styre tjenesten gjennom aktiviteter som planlegging, kontroll, evaluering og korrigering av tjenestenes praksis. Med planlegging menes her alle de tiltak som iverksettes/planlegges for at tjenesteutøvelsen skal være i samsvar med krav i lov og forskrift. For eksempel bemanningsplaner, kompetanseplaner og tiltak, stillingsinstrukser, rutiner, prosedyrer, sjekklister, møtestrukturer og lignende (ikke uttømmende). Med kontroll menes tiltak for å avdekke mangler med planleggingen eller gjennomføringen av tjenesteytingen.

Mangelfull kartlegging av rusproblematikk og/eller psykisk helse var synlig der hvor den gamle rus tjenesten, eller den gamle psykisk helsetjenesten hadde hovedansvaret for pasienter med samtidig rusproblematikk og psykisk lidelse. Der den gamle rustjenesten hadde hovedansvaret var psykisk helse for dårlig kartlagt mens rus var ofte godt kartlagt. Der den gamle psykisk helsetjenesten hadde hovedansvaret var rus for dårlig kartlagt mens psykisk helse var ofte godt kartlagt. Fylkesmannen i Finnmark vurderer derfor at det ikke er etablert gode nok rutiner i den sammenslåtte tjenesten for arbeidet med brukere med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse.

Mangelen på rutiner fører til at det i for stor grad er overlatt til den enkelte ansatte hvordan tjenestebehovet skal kartlegges, utføres og samordnes. Det er ikke etablert kontrollrutiner eller rapporteringsrutiner mellom tjenesteutøvere og leder for psykiatri og rustjenesten, eller mellom leder for psykiatri og rustjenesten og overordnet ledernivå i kommunen, med klare indikatorer for hva som er godt nok arbeid og hva som indikerer svikt i tjenesten. Dette gjør det vanskelig å følge med på sårbare områder og status i tjenesten både for fagledelsen og overordnet ledelse i kommunen.

7. Regelverk

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
Lov om pasient- og brukerrettigheter
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
Lov om helsepersonell m.v.
Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• 22 saksmapper
• Organisasjonskart/beskrivelse av enheter og avdelinger, beskrivelser av møtestruktur, praksis, brukererfaringer og avvikssystem
• Organisering av hjemmebasert omsorg, bemanningsplan, oppgaver, arbeidsmetode, kompetanseoversikt
• Organisering av NAV, oversikt over oppgaver til ulike team
• Oversikt over ansatte i avdeling for psykisk helse og rusarbeid
• Oversikt ansatte NAV Sør-Varanger
• Dokumentasjon fra Hjemmebasert omsorg
• Oversikt/beskrivelse over møtestruktur internt i NAV, Helse og omsorgstjenesten og Koordinerende enhet
• Bruk av brukererfaringer på NAV
• Kompetansehevingsplan helse og omsorg og NAV
• Statusrapport ROP i forbindelse med strategisk plan for helse omsorg og velferd, herunder beskrivelser av ulike behandlingstiltak/tjenester
• Årsrapport psykisk helse og rustjenesten
• Intern gjennomgang av strategisk plan for helse og omsorg 2018-2028
• Delegasjonsreglement
• Funksjonsbeskrivelse for administrativ ledelse i SVK
• Rutiner pasientkartlegging og oppfølging

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Tyra Mannsverk, seniorrådgiver, Bjørn Øygard, assisterende fylkeslege, og Geir Åge Bendiksen, seniorrådgiver og Solfrid Andersen, observatør.

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet