Rapport fra tilsyn med kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram ved Nord-Odal kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Hedmark gjennomførte i perioden 14.03.14 – 26.06.14 tilsyn med Nord-Odal kommune / Nav Nord-Odal. Tilsynet, som ble utført som systemrevisjon, omfattet kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Revisjonen var avgrenset til to hovedområder:

• Om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogram.
• Om kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Det ble gitt 1 avvik under revisjonen.

Avvik 1:

Nord-Odal kommune sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at tjenesten Kvalifiseringsprogram er forsvarlig.

Dato: 26.06.14

Solveig Hansen
revisjonsleder

Marit S. Amlien
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nord-Odal kommune i perioden 14.03.14 – 26.06.14. Tilsynet, som ble utført som systemrevisjon, omfattet kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsetaten § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold.

Nord-Odal kommune har i overkant av 5000 innbyggere.

I 2013 mottok 160 personer i Nord-Odal økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven. Dette var en andel på 3,1 % av innbyggerne. For landet for øvrig var denne andelen 2,5 %. Av disse hadde 33,8 % sosialhjelp som hovedinntektskilde, for landet for øvrig var dette tallet 46,3 %. 43 husstander i Nord-Odal kommune mottok økonomisk stønad i 6 mnd. eller mer.

Nord-Odal kommune hadde, på tidspunkt for tilsynet, 2 deltakere i kvalifiseringsprogram.

Nav Nord-Odal har, i tillegg til de obligatoriske oppgaver etter lov om sosiale tjenester i Nav, også ansvaret for kommunens flyktningetjeneste, økonomisk rådgiving, husbankens virkemidler og støttekontakttjeneste.

Kontoret har 9 ansatte. Arbeidet med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram er lagt til de ansatte som jobber med sosiale tjenester.

Det gjennomføres ukentlige drøftingsmøter i forhold til vedtak etter sosialtjenesteloven. Drøftingen har hovedfokus på tildeling av økonomisk stønad, men kan også være en arena for drøfting av problemstillinger knyttet til kvalifiseringsprogram. Det gjennomføres også kontormøter for gjennomgang av resultater. Vedtak om tjenester etter lov om sosiale tjenester gjøres av den enkelte saksbehandler og godkjennes av Nav-leder.

Nav-leder rapporterer til leder for helse og omsorg og er en del av ledergruppen i styringslinje helse og omsorg.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 14.03.14

Åpningsmøte ble avholdt 21.05.14.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 22.05.14

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med om Nord-Odal kommune sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Innenfor temaet forsvarlig tildeling undersøkte tilsynet nærmere om kommunen sikret tilgjengelighet til tjenesten, forsvarlige identifiseringsprosesser, forsvarlig informasjon om retten til kvalifiseringsprogram og om kommunen sikret forsvarlige kartleggings, vurderings og beslutningsprosesser ved tildeling av kvalifiseringsprogram. Innenfor temaet forsvarlig gjennomføring undersøkte tilsynet nærmere om tidsfrist for iverksetting av program ble overholdt og om innhold og omfang av tjenester under gjennomføring av kvalifiseringsprogram var forsvarlig.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

• Om Nord-Odal kommune sikrer forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogram.
• Om Nord-Odal kommune sikrer forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

5. Funn

Avvik 1:

Nord-Odal kommune sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at tjenesten Kvalifiseringsprogram er forsvarlig.

Avviket bygger på følgende:

1. Det informeres ikke om tjenesten til potensielle søkere som henvender seg til kontoret. (Gjennomgang av mapper viser at dette mangler i 3 av 4 saker hvor slik informasjon ville vært relevant)
2. Det informeres ikke om retten til KVP før veileder mener at bruker oppfyller kriteriene. Det synes som om dette er en bevisst praksis som bl.a. begrunnes i den enkelte ansattes vurdering av egen kapasitet.  Opplevelsen av manglende kapasitet er meldt til kommunens ledelse, men det er ikke iverksatt risikovurdering eller tiltak for å sikre at tjenesten KVP er tilgjengelig i Nord-Odal kommune.
3. Det avdekkes mulig rett til KVP ved henvendelser i mottak, det blir gitt informasjon til ansatt som kan vurdere om KVP er relevant, men tjenestemottaker blir ikke informert om sin mulighet til å søke om KVP.
4. Det informeres ikke om tjenesten til potensielle søkere i gruppen «langtidsmottakere av økonomisk stønad». (Gjennomgang av mapper viser at dette mangler i 5 av 5 saker hvor slik informasjon ville vært relevant) Det er heller ikke omforent praksis i kontoret at slik informasjon skal gis.
5. Det informeres ikke om tjenesten til potensielle søkere i gruppen «forsørgede». (Gjennomgang av mapper viser at dette mangler i 1 av 1 sak hvor slik informasjon ville vært relevant). Det er heller ikke omforent praksis i kontoret at slik informasjon skal gis.
6. Det er ikke gjort analyse av hva som skal til for å sikre at lovens krav til oppfølging av deltaker i Kvalifiseringsprogram ivaretas. Beskrivelser fra de ansatte om risiko for mangelfull oppfølging av deltakere i kvalifiseringsprogram har ikke blitt fulgt opp med analyse av hvordan de som jobber med kvalifiseringsprogram kan «settes i stand til» å ivareta lovens krav til oppfølging av deltaker i kvalifiseringsprogram.
7. Det er i stor grad opp til den enkelte ansatte å sørge for forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Den enkelte deltaker får forsvarlig gjennomføring av sitt program, men det er ikke et system for å ivareta kontinuitet i arbeidet med kvalifiseringsprogram ved fravær av den ansatte. (Tidsfrister for iverksettelse, evalueringstidspunkter, tett oppfølging osv.)
8. Kommunen har ikke et vedtatt delegasjonsreglement. Det er ikke gitt delegasjon til Nav-leder.
9. Kommunens ansvar for tjenesten Kvalifiseringsprogram fremkommer ikke av samarbeidsavtalen mellom Nord-Odal kommune og Nav Hedmark.
10. Kommunen har ikke et system for avvikshåndtering hvor Nav-kontorets tjenesteyting inngår. Det systemet for melding av avvik av faglig karakter som er etablert i Nav-kontoret er heller ikke kjent og forstått av alle ansatte. Det er derfor ikke etablert noe system for å fange opp feil i tjenesteytingen og gjøre dette til gjenstand for systematisk kvalitetsarbeid 
11. Det er ikke gjort analyse av hvilken kompetanse som er nødvendig for å jobbe med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram. I forbindelse med overgang til ny organisering i mars 2014 er det heller ikke vurdert om de ansatte har nødvendig kompetanse/forståelse for oppgaven Kvalifiseringsprogram.
12. Arbeidstakernes kunnskap og erfaringer fra arbeidet med Kvalifiseringsprogram inngår ikke i et systematisk kvalitetsarbeid.
13. Det er ikke gjort en systematisk gjennomgang av hvilke lovkrav som gjelder i forhold til arbeidet med Kvalifiseringsprogram.
14. Tilbakemeldinger fra tjenestemottaker inngår ikke i systematisk kvalitetsarbeid.
15. Kommunen foretar ikke systematisk gjennomgang av styringstiltakene/ internkontrollen som er iverksatt på området Kvalifiseringsprogram
16. Kommunen har ikke gjort en analyse av hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre at arbeidet med kvalifiseringsprogram til enhver tid er forsvarlig, for å sikre forsvarlig tjenesteyting på området.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningslovens § 11 (veiledningsplikt)
• Forvaltningslovens § 17 (utrednings- og informasjonsplikt)
• Forvaltningslovens § 24 (begrunnelse i enkeltvedtak)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 17 (opplysning, råd og veiledning)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 29 (kvalifiseringsprogram)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 42 (plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlighet)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i Nav §§ 4 og 5.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunens ledelse skal gjennom sine styringssystemer og sin internkontroll sørge for at virksomheten drives i henhold til gjeldende lover og forskrifter på området og på den måten sørge for at driften er forsvarlig. Avviket som ble gitt under tilsynet, knytter seg opp mot mangler ved kommunens styringssystem.

Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av lov om sosiale tjenester i Nav § 5. Plikten til internkontroll innebærer at kommunen må forsikre seg om at den virksomhet Nav Nord-Odal driver etter lov om sosiale tjenester i Nav, er i samsvar med kravene i lov og forskrift.

Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Det er ikke tilstrekkelig å basere seg på at medarbeidere med lang praksis, erfaringsbasert kunnskap om tjenesteytingen o.s.v. skal sørge for dette. Internkontrollsystemet må også forventes å ivareta det forhold at personer med behov for tjenester etter sosialtjenesteloven til dels er grupper som på grunn av egen situasjon kan ha vansker med å ivareta egne rettigheter.

KVP er et av hovedvirkemidlene kommunen har for å kunne få langtidsbrukere av sosialtjenenesten og andre som har vært utenfor arbeidslivet tilbake i arbeid/aktivitet. Ledelsen har et ansvar for at tildeling og gjennomføring av tjenesten KVP skjer etter de lov- og forskriftskrav som er satt. Ledelsen er også ansvarlig for å sikre forsvarlige tjenester og etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematiske styringstiltak, jf. Internkontrollforskriften

Avviket som er gitt under tilsynet knytter seg til at det på tilsynstidspunktet ikke er etablert et styringssystem på det reviderte området. Fordi det er for dårlig styring av aktivitetene knyttet til tildeling og gjennomføring av KVP i Nord-Odal kommune, vil det kunne være tilfeldig om tjenesteytingen i forhold til Kvalifiseringsprogram er forsvarlig.

Nord-Odal kommune baserer sin overordnede styring av Nav-kontoret på intern møtevirksomhet. Den interne møtevirksomheten består bl.a. av uformelle møtepunkter mellom kommunens ledelse og Nav-leder etter behov. Det er ikke etablert faste møtepunkter mellom Nav-leder og kommuneledelsen. Nav-leder er en del av leder helse- og omsorg sin ledergruppe. Denne organiseringen er etablert fra januar 2014. Nav-leder skal delta i ledermøter innen området helse- og omsorg, men det er ikke etablert en fast struktur på disse møtepunktene. Det foreligger også mulighet for samtaler med rådmann, assisterende rådmann og leder helse- og omsorg ved behov.

Møtevirksomheten i Nav-kontoret består av ukentlige kontormøter for alle ansatte ved Nav Nord-Odal. Dette møtet har temaer som gjennomgang av kontorets målekort for resultatoppnåelse og annen generell informasjon. På området sosiale tjenester avholdes det også ukentlige vedtaksmøter. Nav-leder deltar på vedtaksmøter. Vedtaksmøtet er kontorets arena for intern saksdrøfting forut for avgjørelser i enkeltsaker etter sosialtjenesteloven.

Tilsynet har vist at disse møtepunktene ikke synes å fange opp eventuelle behov for korrigeringer og forbedringsarbeid av mer generell karakter. Drøftinger knyttet til arbeid med kvalifiseringsprogram er ikke fast punkt på disse møtearenaene. De ansatte som jobber med kvalifiseringsprogram er gitt oppgaven å forberede vedtak og ivareta gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Dette gjelder både vurdering av rettighet til program, iverksetting av kvalifiseringsstønad og innhold/gjennomføring av program. Det er ikke gjort vurdering av hvilken kunnskap/kompetanse som skal til for å ivareta denne oppgaven. Tilsynet har vist at gjennomføringen av arbeidet med veiledning til bruker om kvalifiseringsprogram og de prosesser/arenaer som benyttes i forhold til å følge med på arbeidet med gjennomføring av kvalifiseringsprogram ikke sikrer at det fanges opp eventuelle behov for korrigeringer / forbedringsarbeid på dette området.

Arbeidet med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram er lagt til de ansatte som jobber med sosiale tjenester i Nav Nord-Odal. De ansatte har en generalisttilnærming til arbeidsoppgaver knyttet til sosialtjenesteloven. For arbeidet med kvalifiseringsprogram  innebærer dette at alle ansatte som jobber etter sosialtjenesteloven har oppgaver i forhold til  kvalifiseringsprogram innenfor sitt arbeidsområde. Når det gjelder informasjon til brukere rundt mulighet for å søke kvalifiseringsprogram så er ansvaret for dette ikke fastlagt i kontoret. Det er utarbeidet rutiner for arbeidet med kvalifiseringsprogram, men det følges ikke med på at disse overholdes og det gjennomføres ikke analyser av om disse ivaretar alle sider ved lovgivningen på området. Det er heller ikke vurdert eventuelle behov for oppdateringer/korrigeringer av rutiner/prosedyrer. De ansatte i mottak er ikke kjent med sitt ansvar for å informere/veilede om kvalifiseringsprogram og leder etterspør ikke slik informasjon/veiledning. Det gis derfor i liten grad generell veiledning rundt kvalifiseringsprogram til brukere. Det er ikke gjort analyse av hvilke krav til veiledning og oppfølgingsaktiviteter som må være på plass for at tilgjengelighet og gjennomføring av kvalifiseringsprogram skal være forsvarlig. Det er heller ikke gjort tilsvarende analyse av hvilke lovkrav som gjelder på området og hvilken kompetanse som er nødvendig for å tildele og gjennomføre kvalifiseringsprogram på en forsvarlig måte.

Nav-leder rapporterer tertialvis til rådmannen på økonomi. I tillegg avgis det en årsrapport. Det utarbeides ikke virksomhetsplan og etterspørres ikke kompetanseplan for Nav-kontoret. Utfordringer av faglig karakter etterspørres ikke systematisk av kommuneledelsen, men det forventes at slike problemstillinger meldes av Nav- leder. Rådmann og Nav leder har muntlig dialog og samhandling også gjennom partnerskapsmøter. I tillegg har rådmannen innblikk i Nav-kontorets målekort som oppdateres månedlig.

Nav Nord-Odal er ikke innlemmet i kommunens system for avviksmeldinger (EQS). Det er heller ikke etablert et internt system for melding av avvik i forhold til tjenesteleveranse. Ledelsen ved Nav Nord-Odal etterspør ikke slik avviksmelding fra de ansatte og eventuelle avvik i tjenesteleveranse meldes ikke til ledelsen. Viktigheten av å melde fra om slike avvik var ikke kjent for de ansatte.

Som det fremgår av funn fra tilsynet er det ikke gjennomført analyse av hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre at arbeidet med kvalifiseringsprogram ivaretar lovkrav på området og derfor er forsvarlig. Nord-Odal kommunes styringssystem synes heller ikke å, i tilstrekkelig grad fange opp de krav til internkontroll som fremgår av forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids – og velferdsforvaltningens § 4. Som følge av dette har ikke kommunen i tilstrekkelig grad fanget opp behovet for systematiske tiltak for å etterspørre, avdekke og registrere brudd på styringskrav og de krav til tjenesteytingen som følger av lovgivningen på området tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Det fremkommer heller ikke systematiske tiltak for å sikre kontinuerlig forbedring av virksomheten.

Kommunens manglende styring medfører at det er tilfeldig, og opp til enkeltpersoner i Nav- kontoret, om tjenesten kvalifiseringsprogram blir tilbudt og gitt i samsvar med lovkravene på området. Dette innebærer at innbyggere som kan ha rett til tjenesten ikke blir fanget opp av Nav, og at det er en risiko for at innbyggere som har fått innvilget tjenesten ikke får forsvarlig innhold og slik oppfølging som tjenesten kvalifiseringsprogram forutsetter.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Internkontrollforskrift for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Samarbeidsavtale mellom Nord-Odal kommune og Nav Hedmark
• Fremlegg for kontrollutvalget av 19.11.13
• Innhold i rutinebeskrivelser for Nav Nord-Odal
• Rutiner for kvalifiseringsprogrammet
• Oversikt over ansatte og fordeling av oppgaver ved Nav Nord-Odal
• Generell opplæringsplan for Nav Nord-Odal 2014
• Avviksskjema

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 10 saksmapper; nye søkere av økonomisk stønad etter 01.01.2012
• 15 saksmapper; langtidsmottakere av økonomisk stønad på tilsynstidspunktet.
• 6 saksmapper til personer som har/har hatt vedtak om kvalifiseringsprogram etter 01.01.2013

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Oversendelse av program for tilsyn
• Diverse e-post og telefonkontakt for praktiske avklaringer.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Seksjonssjef Solveig Hansen, revisjonsleder
Seniorrådgiver Marit Skjerven Amlien

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013–14 Kvalifiseringsprogrammet

Søk etter tilsynsrapporter

Søk