Rapport fra tilsyn med kommunens ansvar for tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år ved Kongsvinger kommune 2015

Sammendrag

Fylkesmannen i Hedmark gjennomførte i perioden 13.07.15 – 03.02.16 tilsyn med Kongsvinger kommune/Nav Kongsvinger. Tilsynet, som ble utført som systemrevisjon, omfattet kommunens ansvar for tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år.

Revisjonen var avgrenset til to hovedområder:

• Om kommunen gjennom sin styring og ledelse sørger for at tjenestene er tilgjengelige for personer mellom 17 og 23 år.
• Om kommunen gjennom sin styring og ledelse sørger for at tildeling og oppfølging av tjenestene er forsvarlig.

Det ble gitt 2 avvik under revisjonen.

Avvik 1:

Kongsvinger kommune har ikke, gjennom tilstrekkelig styring og ledelse, sørget for at tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelig for personer mellom 17 og 23 år.

Avvik 2:

Kongsvinger kommune har ikke, gjennom tilstrekkelig styring og ledelse, sørget for forsvarlig tildeling av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad for personer mellom 17 og 23 år.

Solveig Hansen
revisjonsleder

Anne- Beathe Horten
revisor

 

Bente N. Lindstad
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Kongsvinger kommune/Nav Kongsvinger i perioden 13.07.15 – 03.02.16. Tilsynet omfattet kommunens ansvar for tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år.

Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav etter lov om sosiale tjenester i arbeids– og velferdsforvaltningen § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen
• innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres

Tilsynet ble utført som systemrevisjon. En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Kongsvinger kommune har omlag 17800 innbyggere.

I 2014 mottok 13 % av innbyggerne i aldersgruppen 18-24 år økonomiske ytelser etter lov om sosiale tjenester i Nav. Disse hadde en gjennomsnittlig stønadslengde på 3,7 mnd.

213 husstander i Kongsvinger kommune mottok stønad i 6 mnd. eller mer. Gjennomsnittlig stønadslengde for mottakere i alder 25-66 år var 4,8 mnd. Andel mottakere av økonomisk stønad som hovedinntektskilde var 54,2 %.

Nav Kongsvinger har, på vegne av Kongsvinger kommune, ansvar for å gi innbyggerne i Kongsvinger kommune tjenester og tiltak som fremkommer av lov om sosiale tjenester i Nav.

Arbeidet med tildeling og oppfølging av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år var, på tilsynstidspunktet, lagt til kontorets ungdomsteam.

Kontoret har også et jobb og veiledningssenter som har ansvar for mottaksfunksjon og generell råd og veiledning til målgruppen for tilsynet og kommunens innbyggere forøvrig.

Vedtak om tjenester etter lov om sosiale tjenester i Nav gjøres av den enkelte saksbehandler i ungdomsteam. Kontoret er organisert med Nav-leder og avdelingsledere. Det er også utpekt teamleder for ungdomsteamet. Teamleder er underlagt avdelingsleder og skal ha en rolle som rådgiver for avdelingsleder i faglige spørsmål og ellers være en faglig pådriver, og bidra i utviklingsarbeid. Teamleder har jevnlige møter med avdelingsleder.Nav-leder rapporterer til kommunalsjef og er del av kommunalsjefens ledergruppe.

Kongsvinger kommune sin overordnede styring av Nav-kontoret foregår gjennom tertialvis rapportering på økonomiske forhold og årsrapportering. I tillegg er det lagt inn kommunale indikatorer i målekortet som månedlig formidles til kommunens ledelse.

På tilsynstidspunktet var Nav Kongsvinger midt oppe i en omfattende omorganiseringsprosess. Denne prosessen vil medføre endringer i organiseringen og ansvarsforholdene for tjenesteytingen ved Nav Kongsvinger.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 13.07.15

Åpningsmøte ble avholdt 30.11.15

Intervjuer

10 personer ble intervjuet.

Gjennomgang av saksmapper

35 saksmapper med tilhørende notatføring i fagsystemer ble gjennomgått.

Sluttmøte ble avholdt 02.12.15

Oversikt over deltakere ved tilsynet, dokumenter vi fikk fra kommunen før tilsynet og dokumenter som ble gjennomgått under tilsynet, er gitt i kapittel 8.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var hvordan Kongsvinger kommune sikrer opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år. Vi undersøkte om kommunen systematisk sørger for at tjenestene er tilgjengelige for unge mellom 17 og 23 år, at tildelingen av tjenestene er i samsvar med loven og at oppfølgingen av de unge som mottar tjenestene er forsvarlig.

Vi kontrollerte om det ble gitt informasjon på kommunens nettsider og om annen generell informasjon var tilgjengelig i Nav- kontorets jobb -og veiledningssenter. Vi undersøkte også om det ble lagt til rette for at det ble gitt individuell informasjon til de som tok kontakt.

Vi gjennomgikk saksdokumenter og journaler for et utvalg saker som gjaldt unge brukere mellom 17 og 23 år. Dette ble gjort for å vurdere om Kongsvinger kommune, gjennom sin styring, sikret at tildeling, vurdering og avgjørelse av tjenestene oppfylte lovens krav. Vi gjennomgikk også tilsendte styringsdokumenter og intervjuet et utvalg ansatte, ledere ved kontoret og kommunalsjef med ansvar for Nav-kontoret.

Vi har undersøkt om kommunen systematisk overvåker og gjennomgår sitt styringssystem, om avvik blir oppdaget, meldt og gjennomgått og om svikt medfører korrigering av tjenesteytingen slik at det foregår et kontinuerlig forbedringsarbeid.

Rapporten omhandler bare en del av Nav Kongsvinger sin virksomhet og gir derfor ikke en samlet vurdering av de sosiale tjenestene ved kontoret.

5. Funn

Avvik 1

Kongsvinger kommune har ikke, gjennom tilstrekkelig styring og ledelse, sørget for at tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelig for personer mellom 17 og 23 år.

Avviket bygger på følgende funn:

Det er ikke sikret at de som først møter bruker har tilstrekkelig kompetanse og ferdigheter til å identifisere tjenestebehov.

Det er ikke sikret at henvendelser fra bruker blir identifisert som søknad og gjort til gjenstand for forsvarlig saksbehandling. Grensegangen mellom rådgivning og beslutning er ikke avklart og det er derfor risiko for at henvendelser som skulle vært behandlet som søknad blir avgjort ved muntlig rådgivning.

Drop-in funksjonen for ungdom ivaretar i stor grad veiledningsbehovet for de ungdommene som får slik samtale. Denne funksjonen fjerner allikevel ikke den identifiserte sårbarhet knyttet til kompetanse og ferdigheter hos ansatte i jobb- og veiledningssenteret.

Det er ikke sikret at den kartlegging som gjøres i jobb- og veiledningssenteret, oppfyller nødvendige krav til kartlegging. Det er ikke etablert en felles forståelse av hva kartleggingsoppgaven innebærer og de ansatte utfører kartleggingen med ulike sjekklister.

Det er ikke sikret at kartleggingen nedtegnes og informasjonen fra kartleggingen blir derfor ikke alltid benyttet ved senere fastsetting av tjenesteinnhold.

Tjenesten opplysning, råd og veiledning er ikke godt nok kjent for de ansatte i jobb- og veiledningssenteret og bruker får derfor ikke informasjon om tjenesten.

Informasjon om tjenesten opplysning, råd og veiledning er ikke tilgjengelig i jobb- og veiledningssenteret. Det foreligger et søknadsskjema som heter «søknad om økonomisk råd og veiledning», men fordi dette kun retter seg mot økonomisk veiledning, kan dette fremstå begrensende for hvilket innhold tjenesten skal kunne inneholde.

Behov for bruk av tolk blir ikke vurdert i tilfeller hvor bruker har språklige utfordringer og henvender seg til jobb- og veiledningssenteret. Det er en fast praksis at bruker blir anmodet om å benytte venner eller familie som oversetter.

Leder følger ikke systematisk med på den veiledning som skjer i jobb- og veiledningssenteret. Det er derfor ikke noe system for å avdekke eventuelle mangler og korrigere disse.

Som et ledd i kvalitetssikringen av aktiviteten i jobb- og veiledningssenteret skal det avholdes ukentlige fagmøter. Disse møtene gjennomføres ikke alltid og er ikke erstattet med andre arenaer for faglig erfaringsutveksling.

Det er meldt avvik på tjenesteytingen i jobb- og veiledningssenteret uten at dette har ført til iverksetting av tiltak.

Ledelsen har funnet at det foreligger risiko for at tjenesteytingen i jobb- og veiledningssenteret ikke er forsvarlig. Til tross for oppdaget risiko er det kun iverksatt forbedringstiltak på lang sikt. Den risiko som er avdekket består derfor i dagens tjenesteyting.

Personer i aldersgruppen som går på videregående skole og forsørges av sine foreldre får i enkelte tilfeller oppfølging av ungdomsteam. Det er allikevel ikke godt nok sikret at de ansatte i sosialfaglig oppfølgingsteam identifiserer/kartlegger eventuelt oppfølgingsbehov hos denne gruppa og henviser til oppfølging i ungdomsteam.

Ledelsen ved kontoret har ikke fastsatt praksis for melding og håndtering av avvik på området tilgjengelig tjeneste. Det er ikke klart for alle saksbehandlere hva som er å forstå som avvik.

Ledelsen har ikke vurdert hvilke tiltak som er nødvendige å sette inn for å sikre tilgjengelighet til tjenestene i en situasjon med kjent risiko og endring i kontorets organisering.

Nav-kontoret er ikke innlemmet i kommunens system for å melde og følge opp avvik i tjenesteytingen. Kommunens ledelse mottar heller ikke informasjon om klager vedrørende kommunale tjenester som Nav- kontoret mottar gjennom systemet for serviceklager. Eventuelle avvik i tjenesteytingen på dette området er derfor ikke kjent for kommunens ledelse.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav § 17 (Opplysning, råd og veiledning)
• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19 (Økonomisk stønad)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 41 (anvendelse av forvaltningsloven)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 42 (plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 43 (innhenting av opplysninger)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlighet)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i Nav §§ 4 og 5.

Avvik 2

Kongsvinger kommune har ikke, gjennom tilstrekkelig styring og ledelse, sørget for forsvarlig tildeling av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad for personer mellom 17 og 23 år.

Avviket bygger på følgende funn:

Det er ikke sikret at arbeidet med kartlegging av brukers behov oppfyller nødvendige krav til kartlegging. Det er ikke etablert en felles forståelse av kartleggingsoppgaven og de ansatte utfører kartleggingen med ulike sjekklister/skjema.

Innholdet i oppfølgingssamtaler med bruker blir ikke alltid nedtegnet i fagsystemet. Det er også uklart for de ansatte hva som skal noteres hhv. i saksbehandlingsverktøyene Arena og Modia.

Når det skrives notat, inneholder ikke disse alltid angivelse av hvilke vurderinger som er gjort og plan for videre oppfølging. Innholdet i tjenesteytingen er derfor ikke alltid etterprøvbar.

Hjemmeboende ungdom som går på videregående skole og gir uttrykk for å ha økonomiske vansker, blir rutinemessig henvist til at deres foresatte må søke økonomisk stønad fordi de har forsørgelsesplikt etter barneloven. Dette medfører en risiko for at den unge ikke får oppfylt sin rett til å få vurdert sitt behov.

Opplysninger som fremkommer under kartlegging og som vedlegg til søknad, blir ikke alltid vurdert ved fastsettelse av stønadsbeløp ved behandling av søknad om økonomisk stønad.

Det innhentes samtykke fra bruker når det er nødvendig i forhold til f.eks. samarbeid med andre, men dette blir ikke alltid notatført eller skriftliggjort. Dette fører til at man ikke med sikkerhet kan vite at samtykke er gitt.

Plikten til å gi opplysning, råd og veiledning som en tjeneste er ikke godt nok kjent ved Nav Kongsvinger. Det gis mye veiledning og oppfølging ved Nav Kongsvinger, men det gjøres ikke kartlegging med tanke på å avdekke behov for tjenesten, tjenesten sikres ikke i form av vedtak og bruker oppfordres ikke til å søke om tjenesten opplysning, råd og veiledning.

Nav-kontoret initierer arbeid med individuelle planer og henviser til kommunens koordinerende enhet, men plikten for Nav-kontoret til å tilby tjenesten Individuell plan og selv være ansvarlig for planen er ikke tilstrekkelig kjent hos de ansatte og ikke formidlet via kontorets ledelse.

Det samhandles med relevante tjenesteytere, men samarbeidet er lite formalisert og derfor personavhengig og sårbart.

Ledelsen ved kontoret har ikke fastsatt praksis for melding og håndtering av avvik på området tildeling av tjenester. Det er ikke klart for alle saksbehandlere hva som er å forstå som avvik.

Ledelsen har ikke vurdert hvilke tiltak som er nødvendige å sette inn for å sikre forsvarlig tildeling av tjenestene i en situasjon med kjent risiko og endring i kontorets organisering.

Nav-kontoret er ikke innlemmet i kommunens system for å melde og følge opp avvik i tjenesteytingen. Kommunens ledelse mottar heller ikke informasjon om klager vedrørende kommunale tjenester som Nav kontoret mottar gjennom systemet for serviceklager. Eventuelle avvik i tjenesteytingen på dette området er derfor ikke kjent for kommunens ledelse.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav § 17 (Opplysning, råd og veiledning)
• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19 (Økonomisk stønad)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 28 (Individuell plan)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 41 (anvendelse av forvaltningsloven)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 42 (plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 43 (innhenting av opplysninger)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlighet)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i Nav §§ 4 og 5.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av lov om sosiale tjenester i Nav § 5. Plikten til internkontroll innebærer at kommunen må forsikre seg om at den virksomhet Nav Kongsvinger driver etter lov om sosiale tjenester i Nav, er i samsvar med kravene i lov og forskrift.

Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Det er ikke tilstrekkelig å basere seg på at medarbeidere med lang praksis, erfaringsbasert kunnskap om rutiner mv. skal sørge for dette. Internkontrollsystemet må også forventes å ivareta det forhold at personer med behov for tjenester etter sosialtjenesteloven til dels er grupper som på grunn av egen situasjon kan ha vansker med å ivareta egne rettigheter.

Tilsynet viste at Nav Kongsvinger hadde klare styrings- og ansvarslinjer som er innarbeidet og kjent i kontoret. Arbeidet med økonomisk stønad er i stor grad beskrevet gjennom prosedyrer og det er klart for de ansatte hvordan dette arbeidet skal utføres. Arbeidet med tjenesten opplysning, råd og veiledning er derimot ikke gjennomgått med tanke på å undersøke hvilke krav som stilles til tjenesteyting og hvordan forsvarlig tjenesteyting skal sikres. Nav Kongsvinger har ikke en gjennomført praksis hvor ledelsen utfører gjennomgang/kontroll av tjenesteytingen på de aktuelle områder og tilsynet har avdekket at mangler ved tjenesteytingen derfor ikke oppdages slik at forbedringstiltak kan iverksettes. Delegasjon til å ta beslutninger etter sosialtjenestelovgivningen er ikke delegert til Nav- leder og det er heller ikke gjort analyse av eventuelt behov for videredelegering til avdelingsledere/teamledere. Kontoret har ikke et etablert system for melding av avvik i tjenesteytingen, Nav-kontoret er ikke er innlemmet i kommunens avvikssystem og de ansatte er ikke kjent med hva som er å anse som avvik på de områder som tilsynet omfatter. Som følge av at kravene til tjenesteytingen ikke er beskrevet, at avvik ikke meldes og at Nav-kontoret ikke er innlemmet i kommunens avvikssystem er heller ikke kommunens ledelse kjent med hvilke i hvilke tilfeller det er risiko for svikt i tjenesteytingen og kommunens ledelse har ikke etterspurt tiltak for å beskrive risiko eller annet forbedringsarbeid for å sikre forsvarlig tjenesteyting.

Styring av tjenestene forutsetter at ledere har fastsatt hvilken praksis og hvilke rutiner som skal følges, at de følger med på at dette fungerer som forutsatt og fanger opp svikt og igangsetter forebyggende og korrigerende tiltak når dette er nødvendig. Det er avdekket mangler ved styringssystemet i Kongsvinger kommune og kommunen har derfor ikke, i tilstrekkelig grad, lagt til rette for at de ansatte kan yte tjenester som oppfyller kravene i sosialtjenesteloven.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Internkontrollforskrift for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Samarbeidsavtale mellom Kongsvinger kommune og Nav Hedmark
• Mandat til team i Nav Kongsvinger
• Rutinehåndbok med retningslinjer for tildeling og utbetaling av økonomisk stønad.
• Mandat for kvalitetsutvalget ved Nav Kongsvinger
• Samarbeidsavtale mellom Nav Kongsvinger og Hedmark Fylkeskommune om helhetlig oppfølging av ungdom og voksne i Hedmark.
• Nav Kongsvinger - Organisasjonsmodell
• Organisasjonskart som viser styringslinjer
• Stillingsbeskrivelser teamleder og veileder oppfølging.
• Oversikt over ansatte
• Målekort for Nav Kongsvinger

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 10 saksmapper; personer i aldersgruppen 17-23 år som har fått avslag på søknad etter sosialtjenesteloven.
• 10 saksmapper; personer i aldersgruppen 17-23 år som har fått førstegangsvedtak med innvilgelse av tjenester etter sosialtjenesteloven.
• 10 saksmapper til personer i aldersgruppen 17-23 år som har mottatt sosiale tjenester i 6 mnd. eller mer.
• 5 saksmapper til personer som mottar økonomisk stønad og forsørger personer i aldersgruppen 17-23 år.
• Stikkprøver av journalføring i elektronisk fagsystem Arena og Modia.
• Ulike maler/sjekklister for gjennomføring av kartleggingssamtaler.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Brev om endring av dato for gjennomføring av tilsynsbesøk.
• Oversendelse av program for tilsyn
• Diverse e-post og telefonkontakt for praktiske avklaringer.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Seksjonssjef Solveig Hansen, revisjonsleder

• Seniorrådgiver Anne-Beathe Horten
• Seniorrådgiver Bente N. Lindstad

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

Tilsynsrapporter fra hvert enkelt tilsyn

Søk