Rapport fra tilsyn med tjenester til personer med utviklingshemning i Rendalen kommune 2015

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Forsvarlig tildeling, iverksetting, evaluering og fornyelse av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 bokstav b praktisk bistand
• Kunnskaper og ferdigheter hos ansatte
• Om tjenesteytingen skjer uten bruk av ulovlig bruk av tvang og makt

Det ble funnet følgende avvik:

Avvik 1

Rendalen kommune sikrer ikke forsvarlig gjennomføring, evaluering og fornyelse av vedtak om tjenester til tjenestemottakere med utviklingshemming.

Avvik 2

Rendalen kommune sikrer ikke tilstrekkelig opplæring og veiledning av ansatte i TFF (Tjenesten for funksjonshemmede)

Avvik 3

Rendalen kommune sikrer ikke etterlevelse av lovkrav ved bruk av tvang og makt, jf. kap. 9 i helse- og omsorgstjenesteloven

Dato: 07.07.15

Jørn Kroken
revisjonsleder

Solveig Hansen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Rendalen kommune i perioden 10.02.15-07.07.15. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2 jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Rendalen kommune hadde per 01.01.15, 1875 innbyggere. Under rådmannen er det åtte virksomhetsledere, hvorav sektor for omsorgstjenester er aktuell i denne sammenheng. Omsorgstjenesten er i sluttfasen av en omorganisering. Omsorgstjenesten omfatter sjukehjem, hjemmetjenesten, helse/rehabilitering og kommunelege/legekontor. Tjenesten for funksjonshemmede (TFF) er en del av hjemmetjenesten og har lokaler tilknyttet sjukehjemmet.  TFF yter tjenester til sju tjenestemottakere med utviklingshemming.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 10.02.15. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 19.05.15.

Intervjuer
7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved tjenestestedet.

Sluttmøte ble avholdt 20.05.15.

4. Hva tilsynet omfattet

• Forsvarlig tildeling, iverksetting, evaluering og fornyelse av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 bokstav b praktisk bistand
• Kunnskaper og ferdigheter hos ansatte
• Om tjenesteytingen skjer uten bruk av ulovlig tvang og makt

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen styrer tjenester til tjenestemottakere med utviklingshemming slik at de sikres forsvarlig hjelp og oppfølging. Dette innebærer at hjelpebehovet er tilstrekkelig utredet, og at hjelpen som ytes dekker kartlagte behov.

Tjenestene som ytes må evalueres og endrede hjelpebehov må fanges opp og nødvendige endringer i tjenestetilbudet må gjøres.

Personer med utviklingshemning er generelt en sårbar gruppe. De er i mange tilfeller helt avhengige av til dels omfattende nødvendig hjelp og bistand. Et viktig aspekt er at mange personer med utviklingshemning som mottar tjenester ikke er i stand til å ivareta sine interesser selvstendig. Dette er blant annet bakgrunnen for den doble representasjonsordningen (verge og pårørende) i kapittel 9 i helse- og omsorgstjenesteloven. Brukermedvirkning er imidlertid en grunnleggende rettighet uavhengig av om tvang og makt inngår i tjenestene. Det er et generelt krav om at brukerne/representant skal medvirke i utformingen av tjenestene, og et konkret krav om at de skal ha muligheten til å uttale seg ved både ved fatting av vedtak, og ved evaluering og fornyelse av vedtak.

Særlovgivningen i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 inneholder en rekke krav når regelverket kommer til anvendelse. Særlig viktig er plikten til å legge forholdene til rette for minst mulig bruk av tvang og makt, og å sikre fagetisk forsvarlighet når tvangstiltak gjennomføres. I tillegg er det omfattende saksbehandlingsregler når tvang brukes overfor personer med utviklingshemming.

5. Funn

Avvik 1

Rendalen kommune sikrer ikke forsvarlig gjennomføring, evaluering og fornyelse av vedtak om tjenester til tjenestemottakere med utviklingshemming

Avviket bygger på:

1. Brukerrepresentant blir ikke varslet når vedtak skal evalueres/fornyes og det er ikke innhentet eller dokumentert uttalelse fra disse i forbindelse med nytt vedtak.
2. Det gjennomføres ikke evaluering av bistandsbehov ved fornyelse av tjenestevedtak.
3. Kommunen har ikke en saksbehandlingsprosedyre som sikrer forsvarlig evaluering av tjenestene og brukermedvirkning ved fornyelse av vedtak.
4. Omfanget av, og nærmere beskrivelse av tjenesteinnhold, framgår ikke av vedtakene. Det sendes heller ikke med vedlegg til vedtaket hvor det konkrete tjenesteinnholdet framgår.
5. Vedtakene mangler tilstrekkelig individuell vurdering og begrunnelse.
6. Innvilget tjeneste blir ikke alltid gjennomført. Dette gjelder ved avlyst dagtilbud for enkeltbruker samt ved uforutsett/ikke planlagt fravær hos personalet.
7. Én tjenestemottaker har vedtak om 1:1 bemanning. Det er bare ett personale på jobb som også skal utføre vedtaksfestede tjenester hos andre tjenestemottakere. Dette innebærer at vedtaket om 1:1 bemanning ikke kan gjennomføres som forutsatt.
8. Det er meldt avvik om tjenester som ikke blir gitt, uten at dette har ført til tiltak.
9. Det er en gjennomgående oppfatning at avvikssystemet blir for lite brukt, avvik i tjenesteytingen underrapporteres.
10. Det er overlatt til den enkelte ansatte å håndtere prioriteringer i tilfeller hvor dagsplaner må fravikes i forbindelse med sjukdom/fravær.
11. Én av tjenestemottakerne får i noen tilfeller ikke tjenester som forutsatt. Dette gjelder i situasjoner med uforutsett/ikke planlagt fravær hos personalet.
12. Det gis ikke forhåndsvarsel ved midlertidig opphør av tjenester i forbindelse med stengt dagtilbud for enkeltbruker.
13. Det er ikke gjort en systematisk gjennomgang av hvilke lovkrav som stilles til arbeidet med gjennomføring, evaluering og fornyelse av vedtak.
14. Det er et system for godkjenning av vedtak, men grunnlaget for vedtaket blir ikke etterprøvd ved slik godkjenning.
15. Kommunens styringssystem har ikke fanget opp ovennevnte mangler og foretatt nødvendige endringer.

Avvik 2

Rendalen kommune sikrer ikke tilstrekkelig opplæring og veiledning av ansatte i TFF

Avviket bygger på:

1. Det er ikke gjennomført kartlegging av hva slags kompetanse der er behov for ved utføring av tjenester i TFF.
2. Det er meldt fra om behov for kompetansetilførsel uten at dette har ført til tiltak.
3. Det er ikke tydelig beskrevet hvordan ledelse og ansvar er fordelt. Det er også uklart for de ansatte hvem som er deres nærmeste leder.
4. Kommunen har en tiltaksplan for kompetanse i helse og omsorg. Det er ingen tiltak i denne planen som er spesielt rettet mot TFF.
5. I kommunens kompetanseplan framkommer det at den enkelte virksomhet skal kartlegge og analysere virksomhetens kompetansebehov. Dette er ikke gjort i TFF og heller ikke etterspurt av kommunens ledelse.
6. Det er ingen skriftlig introduksjonsplan/sjekkliste som sikrer tilstrekkelig opplæring/dokumentasjon av opplæring gitt til nyansatte.
7. Det er ingen arenaer/møtepunkter for faglig oppdatering og samtaler vedrørende tjenesteytingen i TFF. Det er heller ikke lagt til rette for at de ansatte får medvirke slik at deres kunnskap og erfaring kan nyttes i forbedringsarbeid.
8. Det er ikke avsatt tid/ressurs til systematisk veiledning av personalet.
9. Kommunen har ikke gjennomgått sin internkontroll for å undersøke om den i tilstrekkelig grad bidrar til faglig forsvarlig tjenesteyting.

Avvik 3

Rendalen kommune sikrer ikke etterlevelse av lovkrav ved bruk av tvang og makt etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9

Avviket bygger på:

1. Overfor en av brukerne benyttes uhjemlet tvang ved begrensninger til tilgang på personlige eiendeler.
2. De ansatte er ikke godt nok kjent med regelverket som ivaretar rettssikkerheten ved bruk av tvang og makt. Det gis ikke systematisk opplæring på dette området og de ansatte er derfor ikke satt i stand til å identifisere situasjoner der regelverket kommer til anvendelse.
3. Det er ingen arenaer/møtepunkter for faglig oppdatering og samtaler om bruk av tvang og makt i tjenesteytingen.  
4. Kommunen har ikke fanget opp ovennevnte mangler, og gjort nødvendige endringer.

Lovgrunnlaget for avvikene:

• Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første ledd (omkommunens sørge for ansvar) jf. § 3-2 nr. 6 bokstav b (praktisk bistand)
• Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 første ledd (om forsvarlighet)
• Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-10 (om samarbeid med bruker om utforming av tjenestetilbud)
• Helse- og omsorgstjenesteloven § 8-1 (om undervisning og praktisk opplæring)
• Forvaltningsloven § 16 (om forhåndsvarsel)
• Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 9-4, 9-5 og 9-7.
• Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd (om plikten til internkontroll)
• Internkontrollforskriften § 4 (om innholdet i internkontrollen)

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Styring med tjenestene (internkontroll) forutsetter at ledelsen følger med på egen virksomhet, og iverksetter forebyggende og korrigerende tiltak når dette er nødvendig. Virksomhetens ledelse har ansvaret for å organisere og etablere rammer for tjenesteutøvelsen, som er nødvendige for å etterleve krav fastsatt i lov og forskrift.

Som vist i kapittel 5, avvik 1, avdekket tilsynet svikt ved gjennomføring av tjenester, evaluering av tjenester og fornyelse av tjenester. Det er et generelt krav om at brukerne/representant skal medvirke i utformingen av tjenestene, og et konkret krav om at de skal ha muligheten til å uttale seg ved fatting av vedtak/evaluering av vedtak. Manglende ivaretakelse av brukermedvirkning, som i dette tilfellet, kan begrense tjenestemottakerens innflytelse på utforming av tjenestene. Påpekt svikt ved gjennomføring av tjenester medfører at tjenestemottakerne ikke får nødvendige tjenester som forutsatt. Slike forsømmelser kan få alvorlige omsorgsmessige konsekvenser. En tilstrekkelig styring med virksomheten forutsetter at ansvar, oppgaver og myndighet er tydelig avklart. Utarbeidelse av tilpasset og tilstrekkelig styring basert på nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak, er en forutsetning for å sikre forsvarlige tjenester.

Når det gjelder avvik 2, kapittel 5, kan kommunens sviktende styring medføre at det ikke er etablert tilstrekkelige rammer rundt de ansatte, slik at de kan yte tjenester som forutsatt i gjeldene regelverk. I tilfeller der tjenestene ytes til tjenestemottakere som i særlig grad er avhengig av omgivelsene/tjenesteyterne, kreves rammer rundt de ansatte, som sikrer at tjenestene ytes på riktig måte og på rett tidspunkt. Systematisk arbeid bidrar til å redusere tilfeldigheter og ufrivillige feil.

Særlovgivningen i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 inneholder en rekke krav når regelverket kommer til anvendelse. Særlig viktig er plikten til å legge forholdene til rette for minst mulig bruk av tvang og makt og å sikre fagetisk forsvarlighet når tvangstiltak gjennomføres. I tillegg er det omfattende saksbehandlingsregler når tvang brukes overfor personer med utviklingshemning. Mangelfull etterlevelse av regelverket som vist i kapittel 5 (avvik 3) innebærer mangelfull utredning av tiltak som innebærer bruk av tvang og makt. Et sentralt utgangspunkt er at slike tiltak skal unngås. Dette innebærer at kommunen i samarbeid med habiliteringstjenesten må vurdere løsninger/tiltak uten bruk av tvang og makt, alternativt begrunne hvorfor utprøving av slike tiltak er fagetisk uforsvarlig. I tilfeller der kapittel 9 kommer til anvendelse er medvirkning fra verge og pårørende en sentral rettsikkerhetsfaktor. Manglende identifisering av tilfeller der regelverket kommer til anvendelse medfører at rettssikkerheten ikke ivaretas som forutsatt.

Tilsynet viser at Rendalen kommune ikke har en internkontroll som i tilstrekkelig grad omfatter risikovurderinger og en tilstrekkelig formalisert internkontroll gjennom blant annet etablering av tilstrekkelige rammer/tiltak for de ansatte, prosedyrer, rapportering og kontrollaktiviteter.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Oversikt over ansatte
• Turnus, vaktbok
• Oversikt over pårørende og verger
• Organisasjonskart
• Delegasjonsreglementet
• Om organisasjonsendringer
• Kompetanseplan
• Tiltaksplan, kompetanse
• Vedtak om tjenester
• IP
• Tiltaksplan
• Søknadskjema
• Beskrivelse av tjenester til funksjonshemmede
• Om registrering av avvik
• Avviksmeldinger
• Div. kvalitetsprosedyrer

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Brukerpermer
• Arbeidslister
• Møtereferat (ansvarsgruppemøter)
• Elektronisk løpende journalføring

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Oversendelse av dokumenter fra Rendalen kommune
• Brev til Rendalen kommune med informasjon om utsatt gjennomføring av tilsyn
• Diverse telefon og e-postkontakt

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, samt hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Solveig Hansen og Jørn Kroken, sistnevnte som revisjonsleder.