Rapport fra tilsyn med kommunens ansvar for behandling av søknader om økonomisk stønad Hamar kommune 2016

Sammendrag

Fylkesmannen i Hedmark gjennomførte i perioden 15.06.16 – 25.11.16, tilsyn med Hamar kommune / Nav Hamar. Tilsynet, som ble utført som systemrevisjon, omfattet kommunens ansvar for å sikre tilgjengelighet til, og forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven.

Revisjonen var avgrenset til to hovedområder:

• Om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven.
• Om kommunen sikrer tilgjengelighet til tjenesten økonomisk stønad.

Det ble gitt 1 avvik under revisjonen.

Avvik 1

Hamar kommune sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at tjenesten økonomisk stønad er tilgjengelig og at tildelingen gjøres forsvarlig.

Dato: 25.11.16

Solveig Hansen
revisjonsleder

Bente N. Lindstad og Ingrid Skauge-Skogheim
revisorer

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Hamar kommune i perioden 15.06.16 – 25.11.16. Tilsynet, som ble utført som systemrevisjon, omfattet kommunens ansvar for å sikre forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter sørger for at Nav Hamar behandler søknader om økonomisk stønad i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har undersøkt tilgjengelighet til tjenesten ved å se på kontorets praksis ved håndtering av henvendelser/søknader, og tildeling av tjenesten ved å se på kontorets praksis for vurdering og behandling av søknader om økonomisk stønad.

Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav etter lov om sosiale tjenester i arbeids– og velferdsforvaltningen § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten

Hamar kommune har omlag 30 120 innbyggere.

I 2015 mottok 1103 husholdninger i Hamar kommune økonomisk stønad. Av disse hadde 506 husstander stønad i 6 måneder. 250 husstander med forsørgelsesplikt for barn under 18 år mottok økonomisk stønad.

Nav Hamar har enhetlig ledelse og Nav-leder rapporterer til Familie og levekårssjef, som er underlagt kommunens rådmann. Nav Hamar er inndelt i 5 avdelinger. Disse er jobbsenter, 2 oppfølgingsavdelinger på fødselsdato 1-15 og 16-31, oppfølging ungdom og flyktning samt oppfølging økonomi. Alle avdelinger er ledet av avdelingsleder og har oppgaver som berører kommunens ansvar for økonomisk stønad. Avdelingene Jobbsenter og Oppfølging økonomi har oppgaver knyttet til kartlegging og behandling av søknader om økonomisk stønad.  

Kontoret har nylig iverksatt en organisasjonsendring, slik at denne organiseringen er i utprøvingsfase og skal evalueres siste halvdel av 2016.

Arbeidet med økonomisk stønad utføres hovedsakelig i avdelingene Oppfølging økonomi og Jobbsenter. Oppfølging økonomi har ansvar for behandling av søknader og Jobbsenter har ansvar for mottak av søknader samt noe kartlegging/avklaring. Kartlegging/avklaring utføres av konkrete ansatte i Jobbsenter. Avdeling Oppfølging økonomi har en bakvaktsfunksjon. Det utføres også forenklet veiledning/avklaring av øvrige ansatte i Jobbsenter. Myndighet til å fatte vedtak om økonomisk stønad er i noe grad lagt til den enkelte saksbehandler, men det foreligger rutine som beskriver hvilke typer vedtak som skal godkjennes av ansatt med vedtaksmyndighet. Det gjennomføres ukentlige drøftingsmøter hvor videre behandling av søknader blir drøftet og avklart. Avdelingsleder for avdeling Oppfølging økonomi deltar på disse møtene. 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15.06.16

Åpningsmøte ble avholdt 04.10.16.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapittelet «Dokumentunderlag».

Sluttmøte ble avholdt 06.10.16.

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med om Hamar kommune sikrer at søknader om økonomisk stønad blir behandlet i samsvar med lov- og forskriftskrav.

Det ble undersøkt om tilgjengelighet til tjenesten var sikret ved å se på kontorets praksis og styring ved håndtering av henvendelser/søknader, og tildeling av tjenesten var sikret ved å se på kontorets praksis og styring ved vurdering og behandling av søknader om økonomisk stønad.

5. Funn

Avvik 1

Hamar kommune sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at tjenesten økonomisk stønad er tilgjengelig og at tildelingen gjøres forsvarlig.

Avviket bygger på:

1. Det er ikke gjort en gjennomgang eller risikovurdering av hva som skal til for å ivareta de krav lovgivningen setter til forsvarlig tjenesteyting på området økonomisk stønad.
2. Kontoret har ikke analysert og beskrevet hvilke krav til kompetanse, kunnskap, opplæring og internkontrollaktiviteter som skal til for å utføre og sikre at tjenesten økonomisk stønad er forsvarlig og gis i tråd med lovkrav.
3. Ledelsen ved kontoret har utarbeidet og vedtatt rutiner og arbeidsbeskrivelser for arbeidet med økonomisk stønad. Det er ikke sikret at rutinene er implementert og tatt i bruk.
4. Det er utarbeidet rutiner og arbeidsbeskrivelser som beskriver en praksis som delvis vil være i strid med lov- og forskriftskrav. Rutinene blir ikke alltid fulgt.
5. Nav-kontoret har avdekket behov for å utarbeide rutiner/arbeidsbeskrivelser av samhandling mellom avdelinger. Ansvaret for å utarbeide nødvendige rutiner er ikke plassert og kjent.
6. Kontoret har ikke et fungerende avvikssystem for melding og systematisk oppfølging av avvik av faglig art. Ledelsen ved kontoret etterspør ikke varsling av faglig avvik fra de ansatte. Meldinger om avvik fanges ikke opp som avvik og er heller ikke gjort til gjenstand for korrigerende tiltak for å sikre kvalitet i tjenesteytingen innen økonomisk stønad. Kommunens ledelse mottar heller ikke informasjon om klager vedrørende kommunale tjenester. Eventuelle avvik i tjenesteytingen på dette området er derfor ikke kjent for kommunens ledelse.

Funn som underbygger svikt i tilgjengelighet til tjenesten

1. Det er ikke sikret at de som først møter bruker har tilstrekkelig kompetanse, ferdigheter eller kapasitet til å identifisere tjenestebehov.
2. Det er ikke sikret at henvendelser fra bruker blir identifisert som søknad og gjort til gjenstand for forsvarlig saksbehandling. Grensegangen mellom rådgivning og beslutning er ikke avklart, og det er derfor risiko for at henvendelser som skulle vært behandlet som søknad blir avgjort ved muntlig rådgivning.
3. Det er ikke beskrevet eller gjort kjent for oppfølgingsavdelingene hvilket ansvar de har for å identifisere behov for økonomisk stønad. Det er heller ikke beskrevet hvordan et eventuelt behov skal formidles til avdeling Oppfølging økonomi eller Jobbsenter.
4. Det er utarbeidet en arbeidsbeskrivelse for forenklet kartlegging i Jobbsenter som inneholder føringer som kan oppfattes som at henvendelser om nødhjelp skal avvises dersom søker har mulighet for annen inntekt innen 48 timer. Arbeidsbeskrivelsen gir en risiko for at henvendelser avvises uten at veiledningsplikten oppfylles og at retten til å få vurdert behov ikke oppfylles.
5. Kontoret har en rutine som tilsier at søknader om nødhjelp skal behandles innen 48 timer. Denne rutinen ivaretar ikke plikten til rettidig vurdering av hjelp i en nødssituasjon.
6. Skjema for kartleggingspunkter til bruk ved avklaring/kartlegging av nye søkere sikrer ikke at det innhentes tilstrekkelig informasjon om eventuelle barn. Dette kan føre til at beslutninger om stønad til barn/barnefamilier ikke gjøres på grunnlag av en helhetsvurdering, som også ivaretar barns behov.
7. Praksis ved utlevering av søknadsskjema er ikke samordnet eller beskrevet. Dette medfører at det er overlatt til enkeltmedarbeidere å avgjøre om søknad registreres på henvendelsestidspunkt og at søker kan levere dokumentasjon på senere tidspunkt, eller om bruker får med seg skjema for å levere sammen med nødvendig dokumentasjon på senere tidspunkt. Vurdering av søknaden gjøres fra tidspunkt for registrering. Dette medfører risiko for at behov for stønad ikke vurderes eller innvilges fra tidspunkt hvor behov faktisk oppstod.
8. Det foreligger en føring som er beskrevet som «Vi rendyrker det å «stoppe» flest mulig brukere i Jobbsenter». Kontoret har også en angivelse av antall brukere som er henvist til andre løsninger som en del av sitt resultatmålingssystem. Denne føringen og resultatmålingen er ulikt oppfattet av de ansatte. Hva som ligger i denne vurderingen/faglige aktiviteten kan derfor praktiseres ulikt og medføre at personer med rett til å få sitt behov for økonomisk stønad vurdert, avvises.
9. Det er meldt avvik på tjenesteytingen i Jobbsenteret uten at dette har ført til iverksetting av tiltak. Eksempler på dette er: Behov for opplæring og kapasitetsutfordringer som medfører at folk som henvender seg ikke får tilstrekkelig bistand.

Funn som underbygger svikt i tildeling av tjenesten økonomisk stønad

1. Det fremgår ikke av alle vedtakene hvordan sosialhjelpen er utmålt eller hvilken økonomisk situasjon som er lagt til grunn. Det fremkommer heller ikke hvordan kontoret har vurdert og fastsatt hva som er et forsvarlig beløp til livsopphold. Det er derfor ikke mulig å avdekke om statens veiledende sats er lagt til grunn eller om kommunens egne satser er benyttet. Vedtaket og utmålingen kan ikke etterprøves.
2. Det fremkommer ulik beregning av stønad fra vedtak til vedtak for samme person/familie uten at det er beskrevet endringer i økonomisk situasjon eller gjort individuell vurdering som begrunner dette.
3. Hvordan man har kommet frem til den økonomiske beregningen er sjelden synliggjort i vedtak. Det fremkommer ikke hvilke utgifter og inntekter som er lagt til grunn.
4. Det skrives i vedtak at «statens veiledende norm er…..» og oppgis beløp som ikke er statens veiledende norm. Denne praksisen synes særlig i vedtak til familier med mer enn tre barn. Lavere utmåling av stønad gjennomføres da, i disse tilfellene, uten begrunnelse eller individuell vurdering.
5. Det er oppdaget en mulig feil i datasystemet Socio som gjør at systemet overstyrer beregning ved flere enn 3 barn. Det er derfor ikke klart for kontoret hvilke faktorer i datasystemet som påvirker fastsettelse av stønad til familier med flere enn tre barn. Dette er kjent for ledelsen, men det er ikke iverksatt tiltak for å sikre forsvarlig utmåling av stønad.
6. Kontoret har en rutine for fastsettelse av stønad til barnefamilier med avkortning av veiledende norm fra 4. barn. Rutinen er forstått av flere ansatte som ufravikelig og at den ikke åpner for individuelle vurderinger. Denne rutinen gir risiko for at det tildeles økonomisk stønad uten individuell vurdering av forsvarlig livsopphold og konkret vurdering av barns behov.
7. Gjennomgang av vedtak og intervjuer viser at det benyttes ulike rutiner/utmålingssatser ved fastsettelse av stønad til store barnefamilier. Ulikhet er ikke begrunnet.
8. Det settes rutinemessig vilkår for økonomisk stønad uten individuell vurdering. Vilkårene er i liten grad begrunnet og fremstår ikke som individuelt tilpasset.
9. Dokumentasjonskrav blir presentert som vilkår.
10. Ved bruk av vilkår benyttes en funksjon i saksbehandlingssystemet som medfører at stønaden ikke går til utbetaling uten en aktiv oppheving av denne sperren. Kontoret har ikke styringstiltak for å sikre at dette blir gjort. Dette er da overlatt til den enkelte ansatte. Det blir ikke fulgt opp eller etterspurt av leder om dette blir utført, og det foreligger risiko for at innvilget stønad ikke blir utbetalt slik loven forutsetter.
11. Det utbetales rutinemessig stønad til annen betalingsmottaker uten samtykke eller vedtak/vurdering etter sosialtjenesteloven § 21, fjerde ledd.
12. Kontoret har en rutine for bruk av korttidssats som gir risiko for at det tildeles økonomisk stønad uten individuell vurdering av forsvarlig livsopphold.
13. Kontoret har en funksjon for godkjenning av vedtak. Det er beskrevet hvilke vedtak som skal godkjennes av vedtaksfullmektig. Det er ikke beskrevet hva som skal kontrolleres og kvalitetssikres og utføres derfor ulikt av de ulike ansatte med slik myndighet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningslovens § 11 (veiledningsplikt)
• Forvaltningslovens § 17 (utrednings- og informasjonsplikt)
• Forvaltningslovens § 24 (begrunnelse i enkeltvedtak)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 17 (opplysning, råd og veiledning)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 42 (plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 43 (Innhenting av opplysninger)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlighet)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av lov om sosiale tjenester i Nav § 5. Plikten til internkontroll innebærer at kommunen må forsikre seg om at den virksomhet Nav Hamar driver etter lov om sosiale tjenester i Nav, er i samsvar med kravene i lov og forskrift.

Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Det er ikke tilstrekkelig å basere seg på at medarbeidere med lang praksis, erfaringsbasert kunnskap om rutiner mv. skal sørge for dette. Internkontrollsystemet må også forventes å ivareta det forhold at personer med behov for tjenester etter sosialtjenesteloven, til dels er grupper som på grunn av egen situasjon kan ha vansker med å ivareta egne rettigheter.

Tilsynet viste at Nav Hamar har klare styrings- og ansvarslinjer som er kjent i kontoret. Arbeidet med økonomisk stønad er i noe grad beskrevet gjennom prosedyrer. Tilsynet viste at utarbeidelse av prosedyrer og beskrivelse av saksflyt, ikke er gjort med utgangspunkt i gjennomgang eller risikovurdering av hva som skal til for å ivareta de krav lovgivningen stiller til forsvarlig tjenesteyting på området økonomisk stønad. Dette har medført at rutiner og arbeidsbeskrivelser beskriver praksis som vil være i strid med forsvarlig tjeneste. Rutinene og arbeidsbeskrivelsene blir ikke alltid fulgt. Som følge av dette er det stor variasjon i håndtering av henvendelser om økonomisk stønad. Det foreligger en rutine som beskriver hvilke vedtak som kan godkjennes av den enkelte saksbehandler selv og hvilke vedtak som skal godkjennes av ansatt med vedtaksmyndighet. Det at enkelte vedtak gjøres til gjenstand for gjennomgang/godkjenning har ikke medført at variasjon og mangler i håndteringen/saksbehandlingen har blitt avdekket og forbedringsarbeid igangsatt. Variasjonen i hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert og saksbehandlet, har direkte konsekvens for den enkelte stønadsmottaker da dette fører til at vurderinger og tildelinger til den enkelte varierer mellom vedtak, uten at det er synliggjort endringer i personens situasjon som forklarer/begrunner variasjonen. Det fremstår som særlig alvorlig at denne variasjonen omfatter familier med mange barn.

Nav Hamar har ikke en gjennomført praksis hvor ledelsen utfører gjennomgang/kontroll av tjenesteytingen på området økonomisk stønad.  Tilsynet har avdekket at mangler ved tjenesteytingen derfor ikke oppdages slik at forbedringstiltak kan iverksettes.

Kontoret har heller ikke et etablert system for melding av avvik i tjenesteytingen. De ansatte er ikke kjent med hva som er å anse som avvik på det området tilsynet omfatter. Ledelsen ved Nav Hamar etterspør ikke avviksmeldinger fra de ansatte, og muntlig formidling av mangler i tjenesten fanges ikke opp som avvik og blir ikke gjort til gjenstand for tiltak for å sikre kvalitet i tjenesteytingen innen økonomisk stønad. Viktigheten av å melde fra om slike avvik var ikke kjent for de ansatte. Som følge av at kravene til tjenesteytingen ikke er beskrevet, at avvik ikke meldes og at Nav-Hamar ikke er innlemmet i kommunens avvikssystem, er heller ikke kommunens ledelse kjent med i hvor det er risiko for svikt i tjenesteytingen. Kommunens ledelse har heller ikke etterspurt tiltak for å beskrive risiko eller annet forbedringsarbeid for å sikre forsvarlig tjenesteyting.

Som det fremgår av funn fra tilsynet er det ikke gjennomført analyse av hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre at arbeidet med økonomisk stønad ivaretar lovkrav på området og derfor er forsvarlig. Hamar kommunes styringssystem synes heller ikke i tilstrekkelig grad å fange opp de krav til internkontroll som fremgår av forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids og velferdsforvaltningen § 4. Som følge av dette har ikke kommunen i tilstrekkelig grad fanget opp behovet for systematiske tiltak for å etterspørre, avdekke og registrere brudd på styringskrav og materielle krav som følger av lovgivningen på området.

Styring av tjenestene forutsetter at ledere har fastsatt hvilken praksis og hvilke rutiner som skal følges, at de følger med på at dette fungerer som forutsatt. Styring forutsetter også at svikt fanges opp og at det blir igangsatt forebyggende og korrigerende tiltak når det er nødvendig. Det er avdekket mangler ved styringssystemet når det gjelder økonomisk stønad i Nav-Hamar. Hamar kommune har derfor ikke, i tilstrekkelig grad, lagt til rette for at de ansatte kan yte tjenester som oppfyller kravene i sosialtjenesteloven.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Internkontrollforskrift for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Samarbeidsavtale mellom Hamar kommune og Nav Hedmark
• Delegeringsreglement for Hamar kommune
• Rutine for godkjenning av vedtak etter lov om sosiale tjenester i Nav
• Rutine for utmåling av sosialhjelp
• Rutine for anvisning og remittering på kommunalt område
• Rutine for henvendelser og oppfølging av personer under soning og løslatelse
• Rutine for håndtering av husleierestanser
• Rutine for passivisering av saker i Socio
• Rutine for aktivitetsplikt og konsekvens for ytelse
• Rutine for behandling av stønad til tannlegebehandling
• Rutine for håndtering av varsel om fravikelse fra Namsfogden
• Rutine for behandling av serviceklager
• Diverse dokumenter som viser rutiner og planer for håndtering av uforutsette hendelser innen HMS
• Flytskjema og prosedyre for behandling av uønskede hendelser og avvik i kommunens kvalitetssystem EQS
• Ressursfordeling Nav Hamar, prinsipper for fordeling av ressurser.
• Mandat og prosjektplan for utviklingsarbeid avsluttet 31.05.15
• Beskrivelse av plan for evalueringsarbeid Nav Hamar september 2016
• Hamar kommunes årsrapport 2015
• Organisasjonskart som viser ansatte involvert i arbeidet med økonomisk sosialhjelp
• Notat, forslag til tema på kompetanseplan 2017
• Kompetanseplan 2016

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 34 saksmapper; mottakere av økonomisk stønad etter 01.05.16.
• Forenklet rutine for kartlegging ved nødhjelp og henvendelser fra nye brukere i Jobbsenter

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Korrespondanse vedrørende endring av dato for tilsynet
• Hamar kommunes oversendelse av etterspurte dokumenter
• Oversendelse av program for tilsyn
• Diverse e-post og telefonkontakt for praktiske avklaringer.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Seksjonssjef Solveig Hansen, revisjonsleder
Seniorrådgiver Bente Nygaard Lindstad
Seniorrådgiver Ingrid Skauge-Skogheim