Rapport fra tilsyn med tjenester til pasienter med psykisk lidelse og mulig samtidig ruslidelse i Elverum kommune 2017

Sammendrag

Fylkesmannen har ført tilsyn med Elverum kommune. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de områder det ble ført tilsyn med.

Ved tilsynet har vi undersøkt om Elverum kommune, ved sin ledelse og styring, har lagt til rette for og følger opp at brukere over 18 år med psykisk lidelse og samtidig rusmiddelproblem (ROP-brukere), får forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Dette vil være kjennetegnet av

• samordnet og helhetlig tilnærming til psykisk lidelse og samtidig ruslidelse
• helsehjelp tilpasset den enkelte pasient, og at bruker får anledning til medvirkning
• tilstrekkelig kompetanse i alle ledd
• nødvendig samhandling mellom personell i de ulike enhetene.

Det ble funnet ett avvik ved tilsynet.

Avvik:

Elverum kommune har ikke sikret, gjennom systematisk styring og kontroll, at ROP- brukere i kommunen får samordnede og koordinerte tjenester.

Dato: 14.9.2017

Anne Kristine Hallum
revisjonsleder

Arild Bækkevold
Bente Nygaard Lindstad
Ola Snoen Tverå Løvstad
revisorer

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Elverum kommune i perioden 22.3.2017 til 14.09.2017. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunen i lov om statlige tilsyn i helse -og omsorgtjenesten § 2 og lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Rådmannen er øverste leder for både Helse- og omsorg og for sosiale tjenester i Nav.

Nav i Elverum er organisert i tre avdelinger, samt en stabsavdeling/støttefunksjoner (Stab). De tre avdelingene er Oppfølgingsavdelingen, Jobbsenteravdelingen og Markedsavdelingen.  Ruskonsulentene er organisert i Nav under Stab. Prosjektarbeid rettet mot midlertidig bolig og «Hjem først» er også under Stab, sammen med økonomisk rådgivning/gjeldsrådgivning. Avdelingsleder i Jobbsenteravdelingen leder boligteamet ved Nav Elverum, og IPS ligger i Markedsavdelingen. Kontaktperson for psykiatri i Nav er lagt til Oppfølgingsavdelingen.  

Sosial habilitering/rehabilitering etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr 5 og boliger for vanskeligstilte etter § 3-7 er delegert til Nav. Kommunen har delegert ansvaret for tvang etter helse- og omsorgstjenesteloven § 10-2 og § 10-3 til Nav ved ruskonsulent, og vedtak skal underskrives sammen med Nav leder.

Oppfølging av ROP-brukere ellers ligger inn under enhet for psykisk helse i Helse- og omsorgsavdelingen. Det er samarbeid mellom Nav-kontoret og enhet for psykisk helse ved daglig tilsyn i midlertidige boliger, hvor mange ROP-brukere bor.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 22.3.2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 7.6.2017.

Intervjuer
14 personer ble intervjuet.
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 9.6.2017.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet har hatt som hovedmål å undersøke hvordan Elverum kommune legger til rette for og følger opp at voksne personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse mottar individuelt tilpassende, samordnede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

5. Funn

Avvik:

Elverum kommune har ikke sikret gjennom systematisk styring og kontroll, at ROP-brukere i kommunen får samordnede og koordinerte tjenester.

Dette er et brudd på følgende myndighetskrav

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 1, 4,5, 6, 13 og § 28, Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-1 jf. § 3-2 første ledd og § 5-10, lov om pasient og- brukerrettigheter § 2-7 (3), lov om helsepersonell kap 8, journalforskriften, forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 5-9 samt forskrift om interkontroll i Nav §§ 3, 4 og 5.

Avviket bygger på følgende funn:

1. Det er uklart om kommunen har klar oppgave- og ansvarsplassering for hvordan samarbeid mellom ulike enheter i kommunen skal foregå.
2. Det er mangler i rutinene for samarbeid mellom ulike enheter i kommunen. Rutiner som foreligger er ikke tilstrekkelig implementert.
3. Deler av kommunens praksis rettet mot ROP- brukere er i for stor grad avhengig av enkeltansatte. Dette gjør tjenestene sårbare med fare for svikt.
4. Oppmerksomheten mot individuell plan (IP) i Nav er liten. Det er ikke fattet noen vedtak etter sosialtjenesteloven § 28 (IP) i Nav.
5. Kommunen mangler omforent system for kartlegging av brukergruppen.
6. Det mangler rutiner for sikring av dokumentasjon i journal.
7. Kommunen praktiserer kortvarige tjenester uten vedtak. Dette er i Elverum definert som 5 samtaler i løpet av 5-10 uker. Det vurderes ikke systematisk om noen av disse har krav på vedtak.
8. Oppfølging i midlertidig bolig: det er uklart hva som skal journalføres og hvor, og hva som skal vedtaksfestes da oppfølging er definert som en lavterskeltjeneste.
9. Nav mangler et kommunalt avvikssystem for melding av feil i tjenesten. Kommunens Risk Manager brukes i liten grad, og det er ingen ansvarsplassering for oppfølginger av systemet. Det brukes ikke systematisk til forbedring av tjenestene.

6. Vurdering av styringssystemet

Tilsynet har vist at det er uklart hvordan oppgave- og ansvarsfordelingen er for samarbeid mellom ulike enheter i kommunen skal foregå. Det ble laget flere nye rutiner før tilsynet ble gjennomført, men disse var på tilsynstidspunktet ikke tilstrekkelig implementert. Medarbeidere kontakter hverandre på tvers av avdelinger og enheter, men dette er som følge av kjennskap på personnivå, ikke som følge av enhet/ansvarsfordeling som er klar. Samhandlingen er således ikke satt i system, men foregår ved muntlige henvisninger. Kommunens praksis mot ROP-bruker er i stor grad avhengig av enkeltansatte. Dette gjør tjenestene svært sårbare, og det foreligger således fare for svikt.

Det er i Nav ikke fattet noen vedtak etter sosialtjenesteloven § 28 om IP. I en såpass stor kommune, med såpass mange brukere, er det rimelig å anta at noen av disse ville hatt rett til IP etter lov om sosiale tjenester i Nav. Siden det ikke foreligger rutiner for IP, og IP ikke etterspørres av ledere, anser vi ikke at tjenesten er tilstrekkelig styrt til at brukernes rettssikkerhet ivaretas.

Det følger av forskrift om internkontroll i Nav § 4c at kommunen skal sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfelt samt om virksomhetens internkontroll. I tillegg skal kommunen foreta systematisk overvåkning og gjennomgang av interkontrollen for å sikre at den fungerer som foresatt og bidrar til kontinuerlig forbedring av virksomheten.

Det mangler et felles system for kartlegging av brukergruppen. Det vises i noen grad til de anbefalte kartleggingsverktøy, men dette brukes ikke systematisk. Det finnes få spor etter dette i sakene, og intervjuene viser at noen har laget nye skjema i forbindelse med varsel om tilsynet. Disse er ikke implementert, og brukes kun av enkeltperson(er). Andre har kartleggingen «kun i hodet», og kartlegger på bakgrunn av egen erfaring. Det blir således noe tilfeldig hva som blir avdekket.

Det mangler klare rutinger for sikring av dokumentasjon i journal. Det er ikke alltid klart hvem som journalfører hva og hvor. Det er laget et eget lukket journalsystem for oppfølging i midlertidig bolig, da dette ikke passer inn i øvrige systemer. Tjenester defineres som lavterskeltilbud, og det dokumenteres da ikke i journal hva som gjøres.

Kommunen har laget sin egen definisjon av kortvarige tjenester uten vedtak. Dette gjør at bl.a. inntil 5 samtaler i løpet av 5-10 uker gis uten vedtak. Lovens definisjon for kortvarige tjenester er inntil to uker.

Tilsynet har videre avdekket at avvikssystemet som eksisterer nesten utelukkende brukes for melding av avvik i medisinering. Som følge av flere endringer i systemet; papir - elektronisk -og tilbake på papir, har en del ansatte sluttet å melde avvik. Nav manglet helt system for melding av avvik i kommunale tjenester. Kommunen har delegert deler av tjenesteytingen etter helse- og omsorgstjenesteloven til Nav uten at det blir fulgt opp hvordan disse tjenestene gis og dokumenteres.

7. Regelverk

• Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2 og 3
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Lov om sosiale tjenester i arbeids og velferdsforvaltningen
• Lov om pasient- og brukerrettigheter
• Lov om helsepersonell mm.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Forskrift om interkontroll for kommunens arbeids- og velferdsforvaltning (interkontrollforskriften)
• Forskrift om pasientjournal

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Nav

• Organisasjonsoversikt
• Beskrivelse av møtestruktur
• Oversikt over styrende dokumenter
• Delegasjonsreglement
• Oversikt over ansatte
• Oversikt over bemanning under tilsynet
• Fordeling av oppgaver
• Fordeling av oppgaver - individuell plan
• Opplæring og kompetanseplaner
• Opplæring nyansatte
• Prosedyrer og retningslinjer
• Oversikt møtestruktur
• Oversikt vier brukere

Helse

• Prosedyre avviksbehandling
• BOFA avtale
• Boligflytprosedyre
• Brukerplan
• Internkontroll psykisk helsetjeneste 10.5.2017
• Systemhåndbok psykisk helsetjeneste- ikke godkjent
• Oversikt over ansatte
• Års linje internundervisning
• Strukturoversikt ledelse kommunale helse- og omsorgstjenester og nav
• Prosedyrer legemidler, ansvarsvakt, dokumentasjon av helsehjelp, IP, mm.
• Oppgaver saksbehandler
• Tilsyn midlertidige boliger
• Uventet dødsfall
• Grunnforståelse av arbeid
• Referat fra personalmøter
• Kopi av avviksperm
• Møtereferat boligtildelingsmøter
• Søknaddskje3a helse- og omsorgstjenester
• Kompetanseplan sektor familie og helse

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Internrevisjon ved psykisk helsetjeneste februar/(mars) 2016
• Samarbeidsavtale mellom Elverum kommune og Nav Hedmark
• ROS-analyse ved nedbemanning 24.9.2015
• Treårig revisjonsplan Familie og helse
• Kartleggingsskjema familie og helse/psykisk helsetjeneste
• Kartlegging av barn som pårørende
• Samtykkeerklæring familie og helse/psykisk helse
• Mappegjennomgang på papir og i elektroniske saksbehandlingssystemer

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Anne Kristine Hallum, seniorrådgiver/jurist – revisjonsleder
Bente Nygaard Lindstad, seniorrådgiver
Arild Bækkevold, seniorrådgiver
Ola Snoen Tverå Løvstad, seniorrådgiver

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet