Rapport fra tilsyn med tjenester til utviklingshemmede ved Stor-Elvdal kommune 2017

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Forsvarlig tildeling, iverksetting, gjennomføring og evaluering av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6, bokstav b personlig assistanse
• Kunnskaper og ferdigheter hos ansatte
• Om tjenesteytingen skjer uten bruk av ulovlig tvang og makt

Tilsynet avdekket forhold som la grunnlag for å konstatere følgende avvik:

Stor-Elvdal kommune sikrer ikke forsvarlig tildeling, gjennomføring og evaluering av personlig assistanse, jf. hol. § 3-2 første ledd nr. 6, bokstav b, til personer med utviklingshemming.

Dato: 01.09.2017

Stig Skjeflo
revisjonsleder

Elisabeth Hagen og Jørn Kroken
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Stor-Elvdal kommune i perioden 28.03.2017 – 01.09.2017. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2 jf. helse og omsorgstjenesteloven §12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Stor-Elvdal kommune hadde 2530 innbyggere pr. 1. januar 2017. Under rådmannen er det, i tillegg til stab og støtte samt personalrådgiver, fire sektorer med hver sin leder. Sektor for helse- omsorgs- og velferdstjenester består av fire enheter, inkludert tiltak for funksjonshemmede som er den tjenesten Fylkesmannen har hatt tilsyn med. Tiltak for funksjonshemmede omfatter i tillegg til botilbudet Benveien, blant annet støttekontakt, avlastning, individuell plan m.m. Ved tjenestestedet bor det seks personer med utviklingshemming, i tillegg er det syv andre brukere som har andre funksjonsnedsettelser. Ingen tjenestemottakere har vedtak om bruk av tvang og makt.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28. mars 2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 20. juni 2017.

Intervjuer
9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved tjenestestedet.

Det ble gjennomført samtale med en bruker.

Sluttmøte ble avholdt 21. juni 2017.

4. Hva tilsynet omfattet

• Forsvarlig tildeling, iverksetting, gjennomføring og evaluering av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6, bokstav b personlig assistanse
• Kunnskaper og ferdigheter hos ansatte
• Om tjenesteytingen skjer uten bruk av ulovlig tvang og makt

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen styrer tjenester til personer med utviklingshemming på en slik måte at de sikres forsvarlig hjelp og oppfølging. Dette betyr at hjelpebehovet skal være tilstrekkelig utredet og et den hjelpen som gis dekker det kartlagte behovet. Tjenestene som gis må evalueres, endringer i hjelpebehovet må fanges opp og det må foretas nødvendige endringer i tjenestetilbudet.

Personer med utviklingshemming er en særlig sårbar gruppe. Mange personer med utviklingshemming som mottar tjenester, er ikke selv i stand til å ivareta sine interesser på en selvstendig måte. Samtidig er mange av dem avhengige av til dels omfattende tjenester gjennom størsteparten av livet. Den manglende evnen/muligheten til å ivareta egne interesser er blant annet grunnlaget for den doble representasjonen som følger av reglene om bruk av tvang og makt etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9, hvor det fremgår at både pårørende og verge har selvstendige rettigheter vedrørende informasjon, medvirkning og klagerett.

Brukermedvirkning er imidlertid en grunnleggende rettighet som gjelder uavhengig av type ytelse, eventuelle funksjons- og utviklingshemminger eller om tvang og makt inngår som en del av tjenesteytingen. Det er et generelt krav om at bruker/representant skal medvirke ved tildeling og utforming av tjenestene, og at de skal ha mulighet til å uttale seg ved evaluering/fornyelse av tjenestene.

Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 inneholder en rekke krav til kommunen når det blir aktuelt å benytte tvang og makt overfor personer med utviklingshemming. Særlig viktig er plikten til å legge til rette for minst mulig bruk av tvang og makt, samt sikre fagetisk forsvarlighet ved gjennomføring av tvangstiltak. Videre er det omfattende saksbehandlingsregler som skal følges når tvang og makt benyttes.

5. Funn

Avvik

Stor-Elvdal kommune sikrer ikke forsvarlig tildeling, gjennomføring og evaluering av personlig assistanse, jf. hol. § 3-2 første ledd nr. 6, bokstav b, til personer med utviklingshemming.

Avviket bygger på:

1. Det gis opplæringsvakter, men det er ingen plan for opplæringen.
2. Det kan ikke dokumenteres hva de ansatte har fått opplæring i.
3. Det er ikke systematisk oppfølging av nyansatte.
4. Det gis ikke systematisk veiledning til de ansatte.
5. Det avholdes ikke planlagte samarbeidsmøter eller fagmøter.
6. Det gis ikke systematisk opplæring i regelverket om bruk av tvang og makt.
7. Noen tjenestemottakere uttrykker ønske om mer individuell aktivitet uten at det resulterer i nødvendig kartlegging/saksbehandling fra kommunens side.
8. Det leies ikke alltid inn ved fravær. Dette skjer mer enn bare sporadisk.
9. I fast turnus er det 6 av 14 vakter der det er bare ett personale til stede. Den ene som er på vakt har da ansvaret for 13 brukere.
10. Gjennom tilsynet er det avdekket at flere tjenestemottakere uttrykker utrygghet vet at det ikke er ansatte til stede på natt.
11. Tjenestemottakere har ved enkelte anledninger tatt seg av utrygge beboere på tidspunkt der det tidligere var nattevakt.
12. ADL-registrering i IPLOS stemmer ikke alltid overens med brukerens faktiske funksjonsnivå.
13. Vedtakene inneholder ingen begrunnelse, vurdering eller skjønn.
14. Endringsmeldingene inneholder kun en beskrivelse av tjenestens omfang etter endring og ingen begrunnelse for endringen.
15. Det dokumenteres ikke alltid at verge er informert og involvert ved endring og evaluering av vedtak.
16. Det fremgår ikke av endringsmelding eller vedtak om tjenesten økes eller reduseres.
17. I flere vedtak var tjenesten redusert uten at forhåndsvarsel var sendt.
18. I ett tilfelle var søknad om støttekontakt avslått med begrunnelse om at tjenesten innlemmes i vedtak om personlig assistanse. Vedtak om personlig assistanse ble allikevel betydelig redusert.

6. Vurdering av kommunenes styringssystem

Kommunens styring med tjenestene forutsetter at ledelsen følger med på egen virksomhet og iverksetter tiltak for å rette mangler og forbedre tjenesten der det er nødvendig. Virksomhetens ledelse har ansvar for å gi nødvendige rammer for tjenesteutøvelse slik at krav fastsatt i eller i medhold av lov kan etterleves.

Kommunen må gjennom sine systemer sikre at alle ledd i tjenesteytingen oppfyller de krav som følger av eller i medhold av lov. Det må foretas gode kartlegginger av behov for tjenester hos hver enkelt tjenestemottaker og de avdekkede behovene må finnes igjen i individuelt begrunnede vedtak. Det samme gjelder ved endring av behov og revurdering av vedtak. Endring i behov må komme frem i nye individuelt begrunnede vedtak på tjenester. For å sikre en reell klageadgang, må det fremgå av vedtaket, eller i dokumentasjon vedlagt vedtaket, hva hver enkelt tjenestemottaker har krav på og hva som er vektlagt ved tildeling av tjenestene.

Videre må kommunen sikre at medarbeidere i tjenesten har nødvendig kompetanse, herunder kjennskap til regelverk, retningslinjer og veiledere. Dette innebærer at det må etableres tilstrekkelige rammer rundt de ansatte, slik at de kan yte tjenester som forutsatt i regelverket. Dette er en særlig sårbar brukergruppe hvor rettsikkerheten må være i fokus i alle ledd av tjenesteytingen. Det er også en gruppe tjenestemottakere som kan bli utsatt for bruk av tvang og makt. Det er særlig viktig at alle ansatte har nok kunnskap om dette regelverket, slik at tjenestene kan ytes innen de rammer regelverket stiller.

7. Regelverk

• Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
• Lov av 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter
• Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift av 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte ved tjenestestedet
• Gjeldende turnus
• Turnus og vaktlister for mars og april 2017
• Delegasjonsreglement
• Kompetanseoversikt
• Tildelingskriterier
• Rutine for dokumentasjon av gitt helsehjelp
• Søknadsskjema
• Endringsmelding
• Flytskjema
• Tjenestebeskrivelser
• Kartlegging av brukerbehov
• Oversikt over pårørende og verger
• Kompetansekartlegging og opplæringsplaner
• Registrerte avvik ved tjenestestedet
• Rutiner for samarbeid med verge
• Postrutiner
• Oversikt over mappestruktur i Compilo
• Tjenestevedtak for tjenestemottakerne som er omfattet av tilsynet

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Kommunens journalsystem for hver enkelt bruker

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn 28. mars 2017
• Melding om kontaktperson 27. april 2017
• Dokumentasjon fra tjenesten 15. mai 2017
• Informasjon om gjennomføringen av tilsynsbesøket 6. juni 2017
• Tjenestevedtak for de aktuelle tjenestemottakerne 8. juni 2017

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Seniorrådgiver Elisabeth Hagen, seniorrådgiver Jørn Kroken og seniorrådgiver Stig Skjeflo, sistnevnte som revisjonsleder.