Rapport fra tilsyn med tjenesten økonomisk stønad i Engerdal kommune 2018

Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med Engerdal kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 29.05.18 til 30.05.18. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at tjenestemottakerne i Engerdal får tjenester som tar sikte på å styrke den enkeltes forutsetninger for mestring og kontroll over eget liv gjennom selvforsørgelse og deltakelse i arbeidslivet.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannen påpeker følgende:

• Tjenesten økonomisk stønad i Engerdal kommune, styres, tildeles og gjennomføres ikke på en måte som er i tråd med forsvarlighetskravet til denne tjenesten.

Dette er brudd på: Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, jf. §§ 4 og 5.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Temaet for tilsynet er: 

Tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad.

Fylkesmannen undersøkte om tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad utøves forsvarlig, i henhold til lov og forskriftskrav.

Det ble lagt særlig vekt på å undersøke om kommunen sikrer at det tilbys oppfølging av personer som mottar økonomisk stønad, herunder bruk av vilkår og identifisering av behov for tjenestene kvalifiseringsprogram og opplysning, råd og veiledning.

Revisjonen omfattet internkontroll knyttet til tilsynsområdene. Vi undersøkte om kommunen har planlagt, organisert og styrt sin virksomhet på tilsynsområdene på en tilfredsstillende måte slik at kravene i lovgivningen overholdes.

For å oppfylle formålet med sosialtjenesteloven, må de sosiale tjenestene ses i sammenheng. De fleste som har behov for sosiale tjenester, kommer i kontakt med Nav-kontoret når de leverer søknad om økonomisk stønad.  Nav-kontoret kan i forbindelse med tjenestemottakers kontakt, avdekke behov for andre tjenester slik som opplysning, råd og veiledning. Det kan også avdekkes at tjenesten kvalifiseringsprogram er den riktige tjenesten. Ved oppfølging av tjenesten økonomisk stønad, kan individuelt tilpasset veiledning, herunder vilkår om aktivitet, bidra til at folk kommer ut av vanskelige livssituasjoner og over i aktivitet.

Fylkesmannen har på bakgrunn av bl.a. informasjon i rettighetsklager, vurdert at det er fare for svikt både ved tildelingen men også ved gjennomføringen av tjenesten økonomisk stønad. Det er også fare for at personer som kan ha rett til tjenesten opplysning, råd og veiledning og tjenesten kvalifiseringsprogram, ikke får nødvendig informasjon om disse tjenestene og blir heller ikke oppfordret til å søke. Konsekvenser av svikt, kan være svært alvorlig for tjenestemottakerne. Dersom de ikke får nødvendig bistand og tilbud om oppfølgingsaktiviteter, kan dette redusere den enkeltes forutsetninger for mestring og kontroll over eget liv gjennom selvforsørgelse og deltakelse i arbeidslivet. 

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med  sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Sosialtjenesteloven inneholder bestemmelser om økonomisk stønad. Loven hjemler rett til stønad til livsopphold i § 18, og stønad i særlige tilfeller i § 19. Sosialtjenesteloven §§ 21 og 22, omhandler stønadsform og utbetaling.

Lovens formålsbestemmelse, jf. § 1, har betydning for tolkningen av bestemmelsene om økonomisk stønad. Ett av formålene med loven er å fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet.

Forsvarlighetskravet
De sosiale tjenestene skal være forsvarlige, jf. sosialtjenesteloven § 4. Kjernen i forsvarlighetskravet er vurderinger av hva som kan regnes for å være god praksis. Hva som er god praksis må avgjøres konkret i hver sak ut ifra fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Innholdet i kravet vil endre seg i takt med fagutviklingen og med endringer i verdioppfatninger i samfunnet.

Forsvarlighetskravet er grundig omtalt i rundskrivet til sosialtjenesteloven, rundskriv 35/2012. Under pkt. 2.4.1, står det bl.a.: «Forsvarlighetskravet setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det regnes som uforsvarlig tjenesteyting. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven. Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og omfang.»

Styring
Kravet om forsvarlig tjeneste gjelder også som et overordnet krav. Kravene til styring av tjenesten, herunder styring og kontroll av saksbehandlingen, er nødvendig for at tjenestene som til enhver tid ytes, skal være forsvarlige.

Kommunen har ansvaret for at tjenestene hjemlet i sosialtjenesteloven, er forsvarlige. Nav-kontoret skal ivareta kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven, jf. lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven) § 13 andre ledd. Kravet til internkontroll, jf. sosialtjenesteloven § 5, innebærer at kommunen gjennom sin styring og ledelse skal sikre at de sosiale tjenestene blir utført i samsvar med lovkrav. I følge forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 3, betyr internkontroll systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med lov eller forskriftskrav. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, og det følger derfor av god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig dokumentasjon. Videre fremkommer det av § 4, at internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfanget som er nødvendig for å etterleve lov og forskriftskrav.

Kommunens ansvar for opplæring av personell, fremkommer av sosialtjenesteloven § 6, samt internkontrollforskriften § 4 bokstav c.

Brukermedvirkning
Et sentralt prinsipp i sosialt arbeid, er at tjenestetilbudet så langt det er mulig skal utformes med utgangspunkt i tjenestemottakerens behov og ønsker. Dette har en klar sammenheng med lovens mål om hjelp til selvhjelp. Plikten til å rådføre seg med tjenestemottaker og dermed legge til rette for brukermedvirkning, er hjemlet i sosialtjenesteloven § 42. Retten til brukermedvirkning fremgår også av sosialtjenesteloven § 43 om innhenting av opplysninger. Tjenestemottaker skal medvirke og ha innflytelse i hele søknadsprosessen, fra henvendelse, søknad og kartlegging av behov, til vedtak og utforming og tilrettelegging av tjenestetilbud, slik som relevante oppfølgingsaktiviteter. For at brukermedvirkningen skal være reell, må Nav-kontoret holde tjenestemottaker informert gjennom hele søknadsprosessen. All informasjon skal tilpasses tjenestemottakers forutsetninger. Nav-veileder må forsikre seg om at begge parter har en felles forståelse av den informasjonen som utveksles, og sakens innhold.

Tildeling av tjenesten økonomisk stønad
Det rettslige grunnlaget for forsvarlig tildeling av de individuelle tjenestene i kapittel 4 i sosialtjenesteloven, er lovens kapittel 5 om saksbehandling.  I sosialtjenesteloven § 41, står det at forvaltningsloven gjelder der ikke annet følger av sosialtjenesteloven. Vedtak etter sosialtjenesteloven er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2, første ledd nr. 2. Dette er også presisert i sosialtjenesteloven § 41. At avgjørelse om tjenestene er enkeltvedtak, har betydning for hele søknadsprosessen fra informasjon og veiledning om tjenestene, søknad og kartlegging, til avgjørelsens innhold og form, samt muligheten til å klage.  

Kartlegging
Det skal innhentes opplysninger i tråd med sosialtjenesteloven § 43, slik at saken blir tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Prinsippet om individuell vurdering er styrende for hvilke opplysninger som er relevante og nødvendige for at saken skal være tilstrekkelig opplyst. Det skal innhentes opplysninger for å vurdere om betingelsene for om retten til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven §18 er oppfylt, samt tilstrekkelig med opplysninger om inntekter, utgifter og sosiale forhold, for å ta stilling til stønadsnivået.

Kartleggingen skal gjøres på en forsvarlig måte slik at brukers rettssikkerhet ivaretas, herunder retten til å medvirke, jf. sosialtjenesteloven §§ 42 og 43, samt retten til at taushetsplikten overholdes, jf. sosialtjenesteloven § 44. I utgangspunktet skal tjenestemottaker selv innhente opplysninger. Der Nav-kontoret innhenter opplysninger, skal det som hovedregel foreligge samtykke. For at et samtykke skal være gyldig, må det være en informert, uttrykkelig og frivillig erklæring fra tjenestemottaker. Nav-kontoret må alltid sørge for at taushetsplikten ivaretas ved innhenting av opplysninger, jf. sosialtjenesteloven § 44. Der det gis opplysninger i kartleggingssamtaler, skal disse nedtegnes i saken, jf. forvaltningsloven § 11d. Skriftlighet sikrer tjenestemottakers rettssikkerhet og muliggjør at behovsvurderingen i saken kan overprøves og kontrolleres, jf. sosialtjenesteloven §§ 4 og 5.

Vurdering og beslutning
Forvaltningsloven kap. 5 inneholder regler om enkeltvedtak. Vedtaket skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven § 23, og det skal begrunnes, jf. §§ 24 og 25. Dette for å sikre at det fattes en riktig avgjørelse som er forståelig for tjenestemottaker, og fordi saken skal kunne overprøves. Mangelfull begrunnelse kan være en indikasjon på at rettsanvendelsen er feil eller skjønnsutøvelsen i saken ikke er korrekt, og at avgjørelsen eller tjenesten som følge av dette ikke er forsvarlig.

Hovedprinsippet for behandling av søknad om økonomisk stønad, er at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform.

I rundskrivet gis det en grundig veiledning i hvordan loven er å forstå. Der er det blant annet redegjort for hva som skal legges til grunn som søkers inntekter og utgifter. Det gis også statlige veiledende satser for livsopphold. Disse justeres årlig, senest i rundskriv A-1/17 fra Arbeids- og velferdsdepartementet.

Utøvelsen av skjønnet (de individuelle vurderingene) skal skje innenfor de rammer loven setter.  Ulovfestede forvaltningsrettslige regler om utøvelsen av skjønnet, gjelder også. Nav-kontoret skal basere sine avgjørelser på et saklig og forsvarlig skjønn og ikke ta utenforliggende hensyn. Nav-kontorets vedtak skal ikke være vilkårlige og det skal ikke foreligge usaklig forskjellsbehandling.

Det skal tas stilling til stønadsform, jf. sosialtjenesteloven § 21. Det skal også tas stilling til hvem stønaden skal utbetales til, jf. sosialtjenesteloven § 22. Økonomisk stønad bør ta sikte på å gjøre tjenestemottaker selvhjulpen og i stand til å mestre egen livssituasjon. Økonomisk stønad skal derfor som hovedregel utbetales som bidrag til tjenestemottaker, slik at man selv kan styre over og disponere egen økonomi. Hvis tjenestemottaker ønsker at bidraget skal utbetales til andre, må vedkommende gi Nav-kontoret samtykke til dette. For å dokumentere at tjenestemottaker har gitt tillatelse til at bidraget kan utbetales til andre, og sikre at taushetsbelagte opplysninger overholdes, bør samtykket være skriftlig. Den individuelle vurderingen av at stønaden skal utbetales til andre enn tjenestemottaker, skal fremgå av vedtaket, selv om denne avgjørelsen ikke kan påklages.

Oppfølging
Oppfølgingsansvaret ved innvilgelse av tjenesten økonomisk stønad, går lenger enn til å utbetale innvilget stønad. For at tjenesten økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 skal være forsvarlig, jf. sosialtjenesteloven § 4, må den ha et innhold og omfang som holder et kvalitativt nivå som er i samsvar med samfunnsutviklingen og gjeldende normer for godt sosialfaglig arbeid. Formålsbestemmelsen i sosialtjenesteloven § 1 er retningsgivende for å angi innholdet i oppfølgingsansvaret. Et forsvarlig oppfølgingsløp innebærer en identifisering og konkretisering av nødvendige «stoppunkt», med den hensikt til bl.a. å bidra til å gi tjenestemottakere mestring og kontroll over eget liv gjennom selvforsørgelse og deltakelse i arbeidslivet.  Det betyr at tilbud om oppfølgingssamtaler og kartleggingssamtaler, er viktige elementer i oppfølgingen. Kravet til forsvarlig oppfølging, forutsetter også brukermedvirkning for å komme frem til relevante og nødvendige oppfølgingsaktiviteter, jf. sosialtjenesteloven § 42. Gjennomføring av oppfølgingen av tjenesten må dokumenteres, jf. forsvarlighetskravet i § 4, internkontrollplikten § 5, samt forvaltningsloven § 11d.

Vilkår om aktivitet
Nav-kontoret skal gjennom tilbudet til, og oppfølgingen av tjenestemottaker, bidra til at vedkommende så langt som mulig blir i stand til å sørge for seg selv. Dette innebærer at Nav-kontoret skal motivere den enkelte til å mestre, endre eller komme ut av en vanskelig livssituasjon. I dette arbeidet kan det være nødvendig å stille krav om at tjenestemottaker selv bidrar og tar ansvar for sin situasjon.  Sosialtjenesteloven §§ 20 og 20a, gir Nav-kontoret mulighet til å stille vilkår om aktivitet som ledd i den videre oppfølgingen. For personer under 30 år, skal det settes vilkår om aktivitet for tjenestemottakere, jf. sosialtjenesteloven § 20a, med mindre det foreligger tungtveiende grunner for ikke å delta i aktivitet. Det er særlig viktig at unge kommer raskt ut i aktivitet som kan hjelpe dem ut av en passiv tilværelse. Vilkår om aktivitet innebærer at kommunen må kunne tilby aktivitetstiltak, tilpasset den enkeltes behov.

Identifisering av behov for tjenestene opplysning, råd og veiledning og kvalifiseringsprogram
Forsvarlighetskravet i sosialtjenesteloven § 4, sammenholdt med rettighetsbestemmelsene i §§ 17 og 29, hjemler kommunens plikt til å gjøre tjenestene opplysning, råd og veiledning og kvalifiseringsprogram tilgjengelige for alle som kan rett på disse tjenestene. Plikten støttes av forvaltningsloven § 11. Nav-kontoret må derfor kunne identifisere om tjenestemottakere har behov for disse tjenestene, selv om henvendelsen i utgangspunktet handlet om noe annet.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Engerdal kommune er en kommune i Østerdalen, nordøst i Hedmark. Utmark, skog og reiseliv er viktig for næringslivet i kommunen. Det bor 1295 personer i Engerdal.

I 2017 mottok 4,0% av befolkningen i Engerdal kommune økonomiske ytelser etter sosialtjenesteloven. Tilsvarende tall for Hedmark fylke er 4,9%, og for landet 4,0%.

Andel barn i familier med sosialhjelp i Engerdal kommune, var 18,1%. Tilsvarende tall for Hedmark fylke var 8,1%, og for landet 6,4%.

Om Nav Engerdal
Nav Engerdal ble etablert i 2007 og hadde på dette tidspunktet en rekke kommunale oppgaver lagt til kontoret. I dag har Nav-kontoret ansvaret for Husbankens bostøtte, flyktningtjenesten og de obligatoriske oppgavene etter sosialtjenesteloven, i tillegg til de statlige oppgavene.

Nav Engerdal har i en periode vært uten formell Nav-leder. Det ble i mars 2017 underskrevet en tilleggsavtale til partnerskapsavtalen mellom Engerdal kommune og Nav Hedmark. I følge beregning på bakgrunn av endring av statlig budsjettmodell, skal Nav Engerdal bestå av to årsverk. I følge avtalen, skal leder for Nav Trysil stat, fungere som leder for Nav Engerdal. Dette innebærer et ansvar både for de kommunale og de statlige tjenestene. I følge avtalen, kan Nav-leder disponere ressurser fra Nav Trysil stat til Nav Engerdal på det statlige området ved behov. Det er ikke gjort tilsvarende avtale på det kommunale området. Fagmiljøet for de sosiale tjenestene ved Nav Trysil, opplyses imidlertid å være tilgjengelig for veiledning på området. Det ble under tilsynsbesøket bekreftet at ordningen med felles Nav-leder, er videreført i fornyet avtale.

Styring og ledelse
Engerdal kommune som organisasjon, er bygd opp på et todelt ledernivå. Rådmannen har vært ansatt i ca. 1 år. Nivået under rådmannen består av 6 enheter med hver sin enhetsleder, herunder Nav-leder. Nav-leder inngår i rådmannens ledergruppe og deltar i ledermøter, i tillegg har de korte statusmøter hver 14. dag, samt ved behov. De små forholdene gjør at kontakten mellom rådmann og Nav-leder er enkel og uformell. Det rapporteres på økonomi.

Det har vært avholdt dialogmøte mellom enhetsledere og politikere, der det blant annet har blitt løftet frem Nav sitt behov for kontakt med næringslivet da det bl.a. gjelder muligheter for lærlingplasser og praksisplasser for tjenestemottakere, men med fokus på det statlige området.

Nav-leder er tilstede ved Nav Engerdal 2 dager uken. Det er ingen formell møtestruktur der Nav-leder og Nav-veileder møtes, men de har uformelle treffpunkt hvor problemstillinger drøftes.

Det er i oversendelsen av dokumentasjonen opplyst at siste ROS-analyse av tjenesten var gjennomført i 2011. Det ble i denne avdekket risiko knyttet til sykdom/fravær, lite fagmiljø og vedlikehold av kompetanse. I oversendelsesbrevet, ble det videre opplyst at det skulle gjennomføres ny ROS analyse i 2018.

Under tilsynsbesøket fremkommer at kommunen har identifisert at sårbarhet knyttet til få ansatte, fortsatt utgjør risiko for svikt i tjenesten. Det er beskrevet tiltak for å avhjelpe denne sårbarheten, men disse er på planleggingsstadiet.

Hvilken kompetanse som er nødvendig for å forvalte lovverk og de roller og den myndighet dette innebærer, er ikke beskrevet, og fremstår ikke som omforent i kontoret. Under tilsynsbesøket fremkommer at det likevel er avdekket behov for kompetansetilførsel. Det er beskrevet tiltak, med disse er ikke gjennomført.

Det er også identifisert behov for endring av prosedyrer, delegasjon og kvalitetssystem. Arbeidet er delvis igangsatt ved at deler av tidligere delegasjonsreglement er opphevet. Dette innebærer bl.a. at det nå kun er Nav-leder som er gitt vedtaksfullmakt. Nav-veileder har likevel anledning til å få anvisning direkte fra rådmannen. Det fremkommer at rådmannen i liten grad stiller spørsmål ved en slik anvisning uten godkjent vedtak.

Avvik i kommunen meldes i KF Kvalitetssystem, men det fremgår at Nav-kontoret ikke er knyttet til dette systemet enda av tekniske årsaker. Det ble under tilsynsbesøket opplyst om at det var mulighet for å melde avvik på andre måter. Det ble likevel i oversendelsen av dokumentene før tilsynet, opplyst om at det ikke var registrert noen avviksmeldinger inneværende år.

På bakgrunn av informasjon fra intervjuer og gjennomgang av saksmappene, fremkommer at kommunen ikke er kjent med hvilket ansvar den har for tjenesten økonomisk stønad. Ansvar og oppgaver knyttet til de ulike prosessene ved tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad, er derfor ikke plassert, da ansvaret for nødvendige oppfølgingsaktiviteter ikke er kjent.

Det fremkom også at det var lite fokus på at kommunen forvalter rettigheter og plikter som innebærer krav til saksbehandlingen som følger av forvaltningsloven og sosialtjenesteloven.

Kartlegging
Det ble opplyst at utarbeidet søknadsskjema ble brukt som verktøy i kartleggingen. Fylkesmannen fikk forelagt alle saker fra 2017 og 2018, med tilhørende dokumentasjon.  Vi gikk igjennom sakene til alle tjenestemottakere i 2018, og så også på noen saker fra 2017. I et fåtall av sakene forelå det søknadsskjema. I de tilfeller hvor det forelå søknadsskjema, var disse ofte svært mangelfullt utfylt.

Det ble opplyst at informasjon fra samtaler fremkom i vedtakene, og at det ikke ble skrevet notater fra samtaler. Det er kjent for kontoret at det ikke føres notater fra samtaler/kontakt med tjenestemottaker. Det er ikke iverksatt tiltak for å rette opp dette. Ved gjennomgang av sakene, fant vi i liten grad informasjon fra samtaler.

Noen av sakene inneholdt søknader i brevs form, og noen søknader var ikke bare nedtegnet, men også fremsatt av Nav-kontoret av eget initiativ. Det ble også opplyst at det hendte at utenforstående henvendte seg til Nav-kontoret og formidlet et behov på vegne av andre.

Det ble informert om at det alltid ble innhentet samtykke før Nav-kontoret innhentet informasjon fra andre, men at dette ikke alltid var skrevet ned. Det ble videre opplyst at søknadsskjema hadde blitt endret slik at dette nå skulle være ivaretatt. Dette søknadsskjemaet inneholder en fullmakt med følgende tekst: «Jeg bekrefter at overstående opplysninger er riktige, og gir herved NAV fullmakt til å innhente nødvendige opplysninger om mine økonomiske forhold fra offentlige myndigheter».  Øverst på samme side står det at «Fullmakten må alltid underskrives».

Det forelå ingen dokumentasjon på om betingelsen for rett til økonomisk stønad var kartlagt. Det fremkom svært få opplysninger om at det forelå andre forhold som kunne ha betydning for å vurdere hvilke tiltak som burde iverksettes for å fremme lovens formål.

Det forelå ingen dokumentasjon, verken i form av samtalenotat eller i vedtak, at brukers faktiske situasjon blir kartlagt ved fornyelse av vedtak eller annen søknad om økonomisk stønad. I noen vedtak ble det vist til at forholdene er kjent.

Det fremkom av vedtakene hvorvidt tjenestemottaker har barn eller ikke, men det forelå ingen dokumentasjon på at barnas behov kartlegges særskilt. Det fremkom ikke av forelagt dokumentasjon eller gjennom intervjuer, at det var noen oppmerksomhet vedrørende plikten som går ut på å iverksette tiltak som kan bedre barn/unges situasjon, utover økonomisk stønad.

Det ble opplyst at tolk ble benyttet i planlagte samtaler, men det ble samtidig opplyst om at tjenestemottakers barn kunne bli benyttet til tolk ved ikke-planlagte henvendelser. Det ble også opplyst at det av praktiske hensyn, på grunn av språkbarrierer, foregikk kontakt mellom f.eks. Flyktningtjenesten og Nav-kontoret, uten at tjenestemottaker ble involvert.

Vurdering og beslutning
Vedtakene inneholdt i liten grad en beskrivelse av de faktiske forholdene som var lagt til grunn for avgjørelsen. I noen av vedtakene var det satt opp en oversikt over inntekter og utgifter, uten at disse opplysningene ble vurdert opp mot retten til økonomisk stønad. Vedtakene inneholdt derfor så å si ingen opplysninger om at det var utført individuell vurdering, før fastsettelse av stønadsbeløp. Kun i få vedtak ble det vist til statens veiledende satser. Der det ikke ble innvilget stønad i henhold til satsen, ble ikke dette individuelt begrunnet. Dette gjaldt også når stønad ble utmålt høyere enn veiledende sats. Det ble i noen vedtak vist til «stordriftsfordel» ved fastsettelse av stønad til familier med mange barn, men fastsatt beløp var ikke begrunnet i individuelle/konkrete forhold.

Det fremkom av vedtakene, at Nav-kontoret i stor utstrekning utbetalte innvilget økonomisk stønad til andre enn tjenestemottaker. Det fremkom ingen begrunnelse for hvorfor dette ble gjort. Det forelå ikke skriftlig samtykke i disse tilfellene, og det forelå som tidligere beskrevet ikke notat fra samtaler hvor det kunne ha fremgått at tjenestemottaker samtykket til dette.

Vi fant så å si ingen vedtak hvor det ble gitt avslag på økonomisk stønad, men i noen vedtak fremkom i realiteten avslag på forespørsel, eller søknad om tjenester, mer som en informasjon i vedtaket.

Fylkesmannen hadde på tidspunktet for tilsynet, én klagesak fra Nav-kontoret. Dette er den eneste klagen siden 2012.

Det opplyses at det i liten grad gjennomføres kontroll og kvalitetssjekk av vedtakene om økonomisk stønad ved Nav Engerdal.

Oppfølging
Det er ikke en omforent forståelse i Engerdal kommune, at tjenesten økonomisk stønad innebærer mer enn kun «inntektssikring». Det iverksettes i liten grad planlagte oppfølgingsaktiviteter etter sosialtjenesteloven utover utbetaling av stønad, og oppfølging skjer i form av at det kommer henvendelser om fornyelse av vedtak. Det har blitt et noe økt fokus på tjenestemottakere som har mottatt økonomisk stønad over lengre tid, men disse søkes inn på statlige tiltak og følges opp i de statlige systemene.

Engerdal kommune har ikke iverksatt tiltak for å ivareta sine plikter som følger av ny lovbestemmelse i sosialtjenesteloven § 20 a, om aktivitetsplikt for personer under 30 år. Gjennomgang av vedtak viser at Nav-kontoret ikke setter vilkår om aktivitet for tjenestemottakere under 30 år. Det er heller ikke foretatt konkret vurdering for å begrunne unntak fra å delta i aktivitet. Nav-kontoret stiller ikke vilkår etter § 20, men i noen vedtak fremkommer forventninger som for tjenestemottaker kan fremstå som vilkår for stønad eller behandling av søknad.

Det ble opplyst at det gis råd og veiledning, men at det ikke fattes vedtak etter sosialtjenesteloven § 17. Det er videre opplyst at råd og veiledning som er gitt i samtaler, fremkom av vedtak om økonomisk stønad. Ved gjennomgangen av vedtakene, fremkom ingen slik dokumentasjon av gitt råd/veiledning.

Nav-kontoret opplyser at de ikke har hatt søknader om tjenesten opplysning, råd og veiledning. De opplyser videre at der det er avdekket behov for gjeldsrådgivning, henvises disse til gjeldsrådgiver, uten at det fattes vedtak etter sosialtjenesteloven § 17.

Under tilsynsbesøket fremkom det at kommunen ikke har nødvendig oppmerksomhet rundt tjenesten kvalifiseringsprogram. Det er i budsjettet avsatt egne midler til kvalifiseringsprogrammet, med den intensjon å kunne tilby KVP til aktuelle kandidater. Kommunen har imidlertid liten oppmerksomhet rundt at dette er en rettighet for bruker og plikt for kommunen. De har aldri mottatt søknader om tjenesten kvalifiseringsprogram.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Tjenesten økonomisk stønad er ikke underlagt styring og kontroll, slik sosialtjenesteloven § 5 og internkontrollforskriften krever. En rekke alvorlige saksbehandlingsfeil, har ikke blitt avdekket.

Det er kjent at det ikke føres notater fra muntlige samtaler med tjenestemottaker, slik forvaltningsloven § 11d krever. Dette medfører en risiko for at henvendelser som gjelder økonomisk stønad ikke alltid blir behandlet, eller at klager ikke blir identifisert og gjort til gjenstand for klagebehandling.

Fylkesmannen er også av den oppfatning at foreliggende søknadsskjema, ikke ivaretar tjenestemottakers rett til å medvirke til hvilke opplysninger som innhentes. Søknadsskjemaene benyttes heller ikke alltid. Fordi det ikke foreligger notat fra muntlige samtaler hvor det kunne ha fremkommet at det var gitt muntlig samtykke, sett i sammenheng med Nav-kontorets utstrakte praksis med selv å innhente informasjon, kan tjenestemottakers rett til å medvirke til hvilken informasjon som skal innhentes, ikke anses å være ivaretatt, slik sosialtjenesteloven § 43 krever. Manglende formalisert samtykke, fører til en stor risiko for at taushetsplikten ikke overholdes, og er ikke i overensstemmelse med sosialtjenesteloven § 44.

At det ikke skrives notater fra samtaler, sett i sammenheng med at det foreligger lite dokumentasjon i sakene, samt at vedtakene i liten grad inneholder faktiske opplysninger, gjør at sakene ikke kan anses tilstrekkelig opplyst før det fattes vedtak, jf. forvaltningsloven § 17.

Fordi saken ikke er tilstrekkelig opplyst, inneholder vedtakene i liten grad informasjon om de faktiske forhold som ligger til grunn for avgjørelsen. Det fremkommer heller ikke at det er gjort konkrete, individuelle vurderinger av tjenestemottakers faktiske behov, sett opp mot retten til økonomisk stønad. Det fremkommer heller ikke at det er samtykket til, eller vurdert, at økonomisk stønad kan utbetales til andre. Dette er ikke i tråd med forvaltningslovens krav til begrunnelse, jf. §§ 24 og 25, og vedtakene fremstår som vilkårlige.

Søknader ved Nav Engerdal, kan fremsettes av Nav-kontoret selv eller andre enn tjenestemottaker. Nav-kontorets praksis med selv å innhente opplysninger, og praksis med å utbetale til andre enn den vedtaket gjelder, kan føre til at det fattes vedtak og utbetales penger uten at tjenestemottaker er kjent med dette før vedtak kommer i posten. Dette er i strid med Nav-kontorets plikt til å legge til rette for brukermedvirkning, jf. sosialtjenesteloven § 42.

Sakene inneholder altså i liten grad dokumentasjon av hvilke opplysninger som er lagt til grunn for vurderingen av om betingelsene for økonomisk stønad er oppfylt eller ikke, vurdering av stønadsnivået, samt vurdering av at stønaden utbetales til andre enn tjenestemottaker. Det samme gjelder informasjon om brukermedvirkning og oppfølging, som kan leses av brukere, kontorets ledere og ansatte som må sette seg inn i enkeltsak. Muligheten for etterprøvbarhet og kontroll blir svært vanskelig, og er ikke i tråd med internkontrollbestemmelsene. Fylkesmannen er av den oppfatning at manglende skriftliggjøring/dokumentasjon, gjør at tjenesten blir svært personavhengig, og at slik risiko heller ikke oppveies av ledelsens styring og kvalitetssikring. Kommunens manglende styring av tjenesten, samt manglende forståelse for at tjenesten økonomisk stønad består av mer enn bare utbetaling av penger, fører til at tjenestemottakere i liten grad mottar oppfølgingsaktiviteter som kan føre de nærmere målet om selvforsørgelse og aktiv deltakelse i samfunnet.

På bakgrunn av dette er tjenesten økonomisk stønad, ikke forsvarlig, jf. sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 jf. §§ 4 og 5.

5. Tilsynsmyndighetens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannen påpeker følgende:

• Tjenesten økonomisk stønad i Engerdal kommune, styres, tildeles og gjennomføres ikke på en måte som er i tråd med forsvarlighetskravet til denne tjenesten.

Dette er brudd på: Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 jf. §§ 4 og 5. 

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Fylkesmannen ber om at Engerdal kommune gjør en egen vurdering av hvilke forhold som har medført det påpekte lovbruddet.

Vi ber om:

• En plan med hvilke tiltak som skal settes i verk for å rette lovbruddet, samt tidsfrister for når tiltakene skal være iverksatt.
• En redegjørelse for hvordan ledelsen vil følge med på å kontrollere at tiltakene blir iverksatt, og om de har ønsket effekt.

Fylkesmannen er kjent med at Engerdal kommune allerede er godt i gang med et forbedringsarbeid vedrørende de sosiale tjenestene. Vi ber derfor om å få oversendt plan og redegjørelse innen 15.01.19

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 16.04.2018.

Tilsynet ble gjennomført ved Engerdal kommune, og innledet med et kort informasjonsmøte 29.05.18. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn, ble avholdt 30.05.2018.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Partnerskapsavtale mellom Engerdal kommune og Nav Hedmark.
• Tillegg til partnerskapsavtalen datert 22.03.17.
• Delegasjonsreglement for Engerdal kommune, del X
• Rutine for behandling av sosiale saker i Engerdal kommune (Under revidering)
• Organisasjonskart for Engerdal kommune
• Kompetanseplan
• Søknadsskjema
• Alle sakene i 2018 ble gjennomgått.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

(ikke publisert her)

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Avdelingsdirektør, sosial og barnevern, Solveig Hansen, Fylkesmannen i Hedmark, revisjonsleder
• seniorrådgiver/sosionom, Elin Enger, Fylkesmannen i Hedmark, revisor
• seniorrådgiver/jurist, Anne-Beathe Horten, Fylkesmannen i Hedmark, revisor