Rapport fra tilsyn med avlastning til barn med utviklingshemming i Hamar kommune 2018

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om Hamar kommune sikrer forsvarlig tildeling, iverksetting, gjennomføring, evaluering og fornyelse av tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-6 nr. 2 om
• Om Hamar kommune sikrer at ansatte har tilstrekkelig kunnskaper og ferdigheter til å kunne utføre oppgavene i forbindelse med gjennomføring av de aktuelle tjenestene som er pålagt etter lov om kommunale helse- og
• Om Hamar kommune sikrer tjenesteutøvelse av kommunale helse- og omsorgstjenester overfor personer med utviklingshemming uten bruk av ulovlig tvang eller

Ved tilsynet ble det funnet to avvik:

Avvik 1
Hamar kommune sikrer ikke forsvarlig gjennomføring og evaluering av tjenestene

Avvik 2
Hamar kommune sikrer ikke at tjenesteytingen skjer uten ulovlig bruk av tvang og makt

Dato: 19.04.2018

Stig Skjeflo
revisjonsleder

Elisabeth Hagen og Jørn Kroken
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Hamar kommune i perioden 15.11.2017 – 19.04.2018. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2, jf. helse og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hamar kommune hadde 30 598 innbyggere pr 1. januar 2017. Under rådmannen er det fem sektorer med hver sin kommunalsjef, og tre staber. Sektor for familie og levekår består av ni enheter; nav, flyktningkontor, Hamar læringssenter, Hamar arbeid og aktivitet, barnevern/enslige mindreårige, helsestasjon, omsorgstjenester barn og unge, boligsosial og krisesenter. Den reviderte tjenesten er organisert under omsorgstjenester barn og unge. Ved tjenestestedet Furutoppen var det på tidspunktet for revisjonen ti barn i avlastning i varierende omfang. Furutoppen er en avlastningsbolig for barn/unge med nedsatt funksjonsevne og tilbyr avlastning til de familiene som er helt avhengige av hjelp til praktiske eller personlige gjøremål for å greie dagliglivet på en tilfredsstillende måte. To av tjenestemottakerne har vedtak om bruk av tvang og makt.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15. november 2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 7. februar 2018.

Intervjuer
11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved tjenestestedet.

Sluttmøte ble avholdt 8. februar 2018.

4. Hva tilsynet omfattet

• Forsvarlig tildeling, iverksetting, gjennomføring, evaluering og fornyelse av tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-6 nr. 2 om avlastning
• Kunnskaper og ferdigheter hos de ansatte
• Om tjenesteytingen skjer uten bruk av ulovlig tvang og makt

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen styrer tjenestene på en slik måte at de sikres forsvarlig hjelp og oppfølging. Dette betyr at hjelpebehovet skal være tilstrekkelig utredet og et den hjelpen som gis dekker det kartlagte behovet. Tjenestene som gis må evalueres, endringer i hjelpebehovet må fanges opp og det må foretas nødvendige endringer i tjenestetilbudet.

Barn med funksjonshemming er en særlig sårbar gruppe, mange av de vil ikke være i stand til å gi tydelig uttrykk for egne behov. Samtidig er mange av dem avhengige av til dels omfattende tjenester. Den manglende evnen/muligheten til å ivareta egne interesser er blant annet grunnlaget for den doble representasjonen som følger av reglene om bruk av tvang og makt etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9, hvor det fremgår at både pårørende og verge har selvstendige rettigheter vedrørende informasjon, medvirkning og klagerett. For den aktuelle brukergruppen vil det i stor utstrekning være foreldre/foresatte som også er verge.

Brukermedvirkning er imidlertid en grunnleggende rettighet som gjelder uavhengig av type ytelse, eventuelle funksjons- og utviklingshemminger eller om tvang og makt inngår som en del av tjenesteytingen. Det er et generelt krav om at bruker/representant skal medvirke ved tildeling og utforming av tjenestene, og at de skal ha mulighet til å uttale seg ved evaluering/fornyelse av tjenestene.

Kommunen må sikre at de ansatte har kunnskap om hvilke tjenester brukerne er tildelt og kjennskap til hvordan tjenestene skal ytes. I dette ligger spesielt kunnskap om spesiell tilrettelegging for kommunikasjon og medvirkning. Selv om det ikke er stilt særskilte kompetansekrav til ansatte som yter personlig assistanse, vil det å gi tjenester til mennesker med utviklingshemming generelt og kunnskap om hva den kognitive funksjonsnedsettelsen medfører av mulige utfordringer for den enkelte. Det å arbeide i tjenestene krever også konkret kunnskap på ulike fagområder som etikk, psykologi, medisin og samfunnsfag.

Av ansatte som ikke har fagkompetanse må det forventes at de enten har realkompetanse fra arbeid i tjenestene eller er gitt tilstrekkelig opplæring. Det er ofte mange uten formell utdanning og stor utskifting av personale i tjenestene. Kommunen må derfor ha kartlagt hva slags kompetanse som trengs, sette inn opplærings- og veiledningstiltak og følge med på at det er tilstrekkelig opplært personell til stede til enhver tid.

Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 inneholder en rekke krav til kommunen når det blir aktuelt å benytte tvang og makt overfor personer med utviklingshemming. Særlig viktig er plikten til å legge til rette for minst mulig bruk av tvang og makt, samt sikre fagetisk forsvarlighet ved gjennomføring av tvangstiltak. Videre er det omfattende saksbehandlingsregler som skal følges når tvang og makt benyttes.

5. Funn

Avvik 1

Hamar kommune sikrer ikke forsvarlig gjennomføring og evaluering av tjenestene

Avviket bygger på:

• Journalføringen i kommunens journalsystem Gerica er mangelfull
• Det er uklart blant de ansatte hva og hvor man skal dokumentere i Gerica
• Det dokumenteres flere relevante opplysninger i kontaktboka, som ikke er en del av kommunens journalsystem
• Det er ingen rutiner eller prosedyrer for journalføringen eller kontroll av denne
• Det gjennomføres ingen kontrollaktiviteter vedrørende journalføringen
• Ved nylig gjennomførte endringer i Gerica, ble systematiseringen av brukerjournalene endret og innholdet i journalføringen ble vanskeligere tilgjengelig for tjenesteyterne

Avvik 2

Hamar kommune sikrer ikke at tjenesteytingen skjer uten ulovlig bruk av tvang og makt

Avviket bygger på:

• Det mangler system for ledelsens oppfølging av vedtak etter hol. kap 9
• Ledelsen ferdigstiller ikke vedtak om tvang og makt, selv om vedtakene oversendes i god tid fra tjenesten

6. Vurdering av kommunens styringssystem

Kommunens styring med tjenestene forutsetter at ledelsen følger med på egen virksomhet og iverksetter tiltak for å rette mangler og forbedre tjenesten der det er nødvendig. Deler av tjenesteytingen er praktisk bistand/personlig assistanse og følger dermed ikke kravene til journalføring i journalføringsforskriften. Det følger likevel av forsvarlighetskravet at tjenestene må dokumenteres på en slik måte at man kan evaluere og om nødvendig endre tjenestene. I tillegg må det sikres at det er mulig å kontrollere hvilke tjenester brukerne faktisk har mottatt.

Virksomhetens ledelse har ansvar for å gi nødvendige rammer for tjenesteutøvelsen slik at krav fastsatt i eller i medhold av lov kan etterleves. Kommunen må ha systemer som sikrer at man oppfyller myndighetskravene i alle ledd. Dette er en brukergruppe som kan bli utsatt for bruk av tvang og makt. Det er særlig viktig at kommunen sørger for tilstrekkelige rutiner for å sikre rettsikkerheten til hver enkelt bruker slik at man unngår ulovlig bruk av tvang og makt.

7. Regelverk

• Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
• Lov av 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter
• Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift av 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte
• Turnus og vaktlister
• Delegasjonsreglement
• Opplæringskontrakt og prosedyre for bruk av opplæringsplan kapitel 9
• Flytskjema for saksbehandling og søknadsskjema
• Avvik registrert i tjenesten i 2017
• Oversikt over fagsystemer og møtestruktur ved tjenestestedet
• Kartleggingsskjema
• Vedtak om avlastning for samtlige tjenestemottakere ved tjenestestedet
• Oversikt over pårørende og verge til tjenestemottakerne

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Kommunens journalsystem Gerica, herunder journalnotater på samtlige tjenestemottakere
• FAS-/brukerpermer
• Opplæringsavtaler
• Evaluering av vedtak/tiltak etter kapitel 9 om tvang og makt
• Skjemaer for registrering av bruk av tvang og makt

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Melding om kontaktperson
• Dokumentasjon fra tjenesten
• Informasjon om gjennomføringen av tilsynsbesøket

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Seniorrådgiver Elisabeth Hagen, seniorrådgiver Jørn Kroken og seniorrådgiver Stig Skjeflo, sistnevnte som revisjonsleder.