Rapport frå tilsyn med Vaksdal kommune 2015

Samandrag

Fylkesmannen i Hordaland gjennomførte tilsyn med barnevern-, helsestasjons- og skulehelsetenesta og rus og psykisk helse i Vaksdal kommune 12., 13. og 20. mars 2015.

Vi undersøkte om Vaksdal kommune ved systematisk styring og leiing har lagt til rette for og følgjer med på at

• helsestasjons- og skulehelsetenesta og avdeling rus og psykisk helse oppfyller plikt til å melde til barnevernet
• meldingar til barneverntenesta blir handtert forsvarleg
• barneverntenesta oppfyller plikt til å gi tilbakemelding til meldar
• barnevern-, helsestasjons- og skulehelsetenesta og avdeling rus og psykisk helse tilbyr og brukar individuell plan når barn og unge treng langvarige og koordinerte tenester

Det blei avdekt svikt i styring av tenestene og påpeikt tre avvik frå krav i barnevern- og helselovgjeving.

Avvika er :

1. Funksjonen som barnevernleiar i kommunen er ikkje tilstrekkeleg avklart.
2. Systematiske tiltak for å sjå til at tilsette har nødvendig kunnskap om opplysningsplikta til barnevernet er mangelfull. Systematiske tiltak for å sjå til at rutinane for mottak av meldingar og tilbakemelding til meldar er korrekte og følgde, er og mangelfulle.
3. Opplæring om rett til, avgjerd om og utarbeiding av individuell plan er mangelfull.

Frist for tilbakemelding om plan, iverksetting og evaluering av tiltak for å rette avvika er 14. mai 2015.

Anne Grete Robøle
Revisjonsleiar

Vibeke Herskedal
Revisor

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Vaksdal kommune 12., 13. og 20. mars 2015. Tilsynet er ein del av det landsomfattande tilsynet med barneverntenester og den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i Hordaland dette året.

Fylkesmannen i Hordaland har fullmakt til å føre tilsyn med barnevern- og helse- og omsorgstenester etter lov om barneverntenester § 2-3 tredje ledd, jamfør § 2-3b og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2.

Formålet med tilsynet er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor dei tema tilsynet omfattar
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Tilsynet blei utført som systemrevisjon. Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik som er avdekte under tilsynet og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte.

2. Omtale av verksemda

Frå 1. januar 2014 er barneverntenesta, avdeling rus og psykisk helse, helsestasjons- og skulehelsetenesta saman med avdelingane helse og arbeid og velferd organisert i eining for folkehelse- og familie. Einingsleiar er næraste overordna for fungerande fagleiar av barneverntenesta, leiande helsesyster og fungerande avdelingsleiar for rus og psykisk helse. Einingsleiar rapporterer til kommunalsjef.

Det har vore konstituert leiar for barneverntenesta sidan 2012. Sidan medio oktober 2013 har funksjonen som barnevernleiar vore delt. Einingsleiar for familie og velferd har personal- og budsjettansvar for barneverntenesta. Ein person med lang erfaring frå barneverntenester er engasjert på timebasis, tilsvarande om lag 50 % stilling, og er no fungerande fagleiar.

Det er få tilsette i kvar av dei tre avdelingane dette tilsynet omfatta. Tenestene er sårbare når tilsette ikkje er til stades i kortare og lengre periodar. Dette var tilfelle i dei nemnde avdelingane då tilsynet blei gjennomført.

3. Gjennomføring

Tilsynet omfatta følgjande aktivitetar:

Melding om tilsyn blei sendt 9. januar 2015.
Opningsmøte blei halde 12. mars 2015.
Intervju: 11 personar blei intervjua.
Stikkprøver i 58 saker, sjå kapittel 8 for informasjon om kva som blei undersøkt
Sluttmøte blei halde 20. mars 2015.

Oversikt over deltakarar ved tilsynet, dokument vi fekk frå Vaksdal kommune før tilsynet og dokument som blei gjennomgått under tilsynet, er gitt i kapittel 8.

4. Kva tilsynet omfatta

Vi har undersøkt om kommunen ved systematisk styring og leiing har lagt til rette for, følgjer med på og om nødvendig gjennomfører endringar slik at

• helsestasjons- og skulehelsetenesta og avdeling rus og psykisk helse etterlever plikt til å melde til barnevernet
• meldingar til barneverntenesta blir handtert forsvarleg
• barneverntenesta etterlever plikt til å gi tilbakemelding til meldar
• barnevern-, helsestasjons- og skulehelsetenesta og avdeling rus og psykisk helse tilbyr og brukar individuell plan når barn og unge treng langvarige og koordinerte tenester

5. Funn

Avvik 1: Funksjonen som barnevernleiar i kommunen er ikkje tilstrekkeleg avklart.

Avvik frå: Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4 a, jf. lov om barneverntenester § 2-1 fjerde ledd

Avviket byggjer på følgjande:

• Det er gitt ulike opplysningar om kven som har fagansvaret i periodar der fungerande fagleiar ikkje er til stades.
• Det er gitt forskjellige opplysningar om kven som har mynde til å fatte vedtak om hjelpetiltak. Det er gitt ulike opplysningar om kven som har mynde til å fatte mellombels vedtak i akuttsituasjon (akuttvedtak).
• Fullmakter som er gitt til fungerande fagleiar i delegasjonsskriv 27. juni 2013 samsvarer ikkje med opplysningar som er gitt om at funksjonen som barnevernleiar er delt i perioden konstituert barnevernleiar ikkje er til stades. Ved tilsynet fekk vi opplyst at det no er ein som har det faglege ansvaret for barneverntenesta og ein annan har personal- og økonomiansvaret.
• Det går ikkje fram av delegasjonsskrivet at fungerande fagleiar for barneverntenesta kan vidaredelegere myndet til å treffe vedtak om hjelpetiltak.

Kommentar: Det går fram av barnevernlova § 2-1 fjerde ledd at det i kvar kommune skal vera ein administrasjon med ein leiar som har ansvar for oppgåver etter lova. Barne- og familiedepartementet har i brev av 25. mars 1999 gitt uttrykk for at oppgåvene inneber utøving av offentleg mynde, og at den ansvarlege leiaren difor må vera tilsett i kommunen. Vidare har departementet uttalt at det å ha     fagleg ansvar etter barnevernlova også inneber eit visst administrativt ansvar. Det betyr at ein vanskeleg kan setje eit fullstendig skilje mellom økonomi- og budsjettrapportering og personaladministrasjon på den eine sida, og utøving av fagleg ansvar på den andre. I det faglege ansvaret som ligg til leiar vil i denne samanheng både budsjettstyring, forvaltning av personalressursar og fagleg rettleiing og instruksjon inngå som ein naturleg del.

Leiar av barnevernadministrasjonen kan delegere delar av sitt mynde. Mynde til å treffe mellombels og førebels vedtak som følgjer av barnevernlova §§ 4-6, 4-25 og 4-9 jf. 4-8 kan ikkje delegerast. Slike

«hastevedtak» må leiar sjølv fatte. Barne- og familiedepartementet har lagt til grunn at når barnevernleiar ikkje er til stades, så har vikar  tilsvarande mynde til å fatte hastevedtak. Barnevernlova stiller ikkje krav til kva kvalifikasjonar barnevernleiar skal ha. Barne- og familiedepartementet har uttalt at som følgje av delegasjonsforbodet for hastevedtak, føreset ansvar som leiar av barneverntenesta at vedkomande har kompetanse på barnevernfeltet.

Avvik 2: Systematiske tiltak for å sjå til at tilsette har nødvendig kunnskap om opplysnings- plikta til barnevernet er mangelfull. Systematiske tiltak for å sjå til at rutinane for mottak av meldingar og tilbakemelding til meldar er korrekte og følgde, er og mangelfulle.

Avvik frå: Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten § 4 c, g og h, forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4 c, g og h, jf. lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-1 tredje ledd, lov om helsepersonell § 16 og lov om barneverntjenester § 1-4, § 2-1 siste ledd og § 6-7 a.

Avviket byggjer på følgjande:

• Det er ulike syn på kva tilhøve som gjer at helsepersonell av eige tiltak skal gi melding til barneverntenesta.
• Opplysningsplikt til barneverntenesta har ikkje vore tema i internundervisning dei siste åra. Barneverntenesta har dei siste åra ikkje gitt informasjon/opplæring om opplysningsplikt til andre kommunale tenester.
• I enkelte tilfelle er det høg terskel for å sende melding. Ved tilsynet er det gitt døme som underbyggjer dette.
• Talet på meldingar til barnevernet frå helsestasjon- og skulehelsetenesta og rus og psykisk helse er lågt. Vi bad om å få lagt fram dei fem siste meldingane frå kvar av dei to avdelingane. Meldingane blei ikkje lagt fram. Vi fekk opplyst at det er sendt ei melding til barneverntenesta frå avdeling rus og psykisk helse i januar 2011. Det er ikkje sendt melding frå helsestasjons-  og skulehelsetenesta siste to år.
• Meldingar som blir gitt til barneverntenesta per telefon eller munnleg, blir ikkje alltid tekne imot og dokumenterte. Det er ikkje klare rutinar for korleis slike meldingar skal handterast.
• Ved munnleg melding blir det som oftast bedt om skriftleg melding. Det er gitt døme på at skriftleg melding som omtalte fleire unge/fleire situasjonar, er returnert med ønskje om å få ei skriftleg melding for kvar og underskrift frå leiar.
• Barnevernet si vurdering av mottekne meldingar går ikkje fram av fagsystemet i barneverntenesta. Det er meldt frå om praktiske problem med å dokumentere i fagsystemet. Ved tilsynet kom ikkje fram opplysningar som tilseier at det er ein felles rutine for å dokumentere vurderinga av mottekne meldingar.
• Ved gjennomgang av meldingar til barneverntenesta 1.januar -4.mars 2015 var det gitt tilbakemelding til meldar om at meldinga var motteken i 7 av 11 saker, sjå kapittel 8 .
• Ved gjennomgang av alle meldingar (47) til barneverntenesta i 2014 var det i 8 av dei gitt tilbakemelding til meldar innan tre veker etter at meldinga var motteken. I 3 saker var det gitt tilbakemelding til offentleg meldar innan tre veker etter at undersøking var gjennomført.
• Det er ikkje innarbeidd praksis for å gje tilbakemelding til privat meldar om at meldinga er motteken.
• Tilhøve som er omtalt over, er ikkje fanga opp ved leiinga si oppfølging og gjennomgang av om praksis er i samsvar med etablerte rutinar for å oppfylle krav i helsepersonellova, helse- og omsorgstenestelova og barnevernlova.

Kommentar:  Det er ingen formkrav til melding til barnevernet. Meldingar kan kome skriftleg, i telefon eller møte, eller ved at meldar møter fram på kontoret. Ved munnleg melding må barneverntenesta sjølv formulere meldinga.

Ved lovendring i 2009 kom føresegna om tilbakemelding til meldar i barnevernlova § 6-7a. Hovudregelen er at meldar skal få tilbakemelding om at melding er motteken. Offentleg meldar skal i tillegg få tilbakemelding om det er sett i verk undersøking og om tiltak er sett i verk. I tillegg skal barneverntenesta vurdere om offentleg meldar skal ha tilbakemelding om kva tiltak går ut på når det er nødvendig for at meldar skal kunne vareta sine plikter overfor barnet. Barneverntenesta skal også gi tilbakemelding i tilfelle meldinga blir definert som tilleggsopplysning i sak der undersøking er i gang eller der barnet allereie mottek tiltak.

Avvik 3: Opplæring om rett til, avgjerd om og utarbeiding av individuell plan er mangelfull.

Avvik frå: Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4 c og lov om barneverntjenester § 2-1 siste ledd og § 3-2 a, forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten § 4 c og lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 8-1.

Avviket byggjer på følgjande:

• I tenestene som dette tilsynet omfatta, har ikkje alle fått opplæring om plikt til å tilby og utarbeide individuell plan for barn med behov for langvarige og koordinerte tenester og som samtykker til å få slik plan. Det er ikkje kjent for alle som deltok ved tilsynet kven/kva instans/instansar i kommunen som avgjer om vilkår for å få individuell plan er oppfylt.
• Individuell plan er lite brukt til samhandling og koordinering av tenester til barn og unge med langvarige og samansette behov, sjå kapittel 8.
• Barneverntenesta informerer ikkje unge/deira føresette om retten til individuell plan.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Styring med tenestene (internkontroll) føreset at leiarar følgjer med på eige verksemd og set i verk førebyggjande og korrigerande tiltak når dette er nødvendig. Kommunen og leiarar har ansvaret for rammer og organisatoriske løysingar som gjer det mogleg å oppfylle krav i barnevern- og helse- og omsorgslovgjevinga.

Tenestene i folkehelsehelse og familie er styrt i line frå rådmann, kommunalsjef til einingsleiar og vidare til avdelings-/tenesteleiar. Kommunen har gjort greie for årshjul med risikovurdering, rapporteringsliner og regelmessige møte mellom einings- og avdelingsleiarar.

Ved omorganisering som omtalt i kapittel 2, fråvere i nøkkelfunksjonar og utfordringar knytt til rekruttering, vil det vanlegvis vere behov for nær oppfølging frå leiinga.

Det er avdekt omfattande manglar ved styringssystemet, jf. avvik 1-3. Ansvarsforhold i barnevern- tenesta er uklare. Opplysningar i styrande dokument om fullmakter som barnevernleiar har, samsvarer ikkje med at funksjonen i realiteten er delt og fagleg leiing skilt ut. Dette saman med dei andre forholda som er avdekte, tilseier at leiinga sin gjennomgang og oppfølging av styringssystemet for tenestene ikkje har vore konkret nok til å avdekke behov for opplæring og heller ikkje om rutinar

for sentrale arbeidsoppgåver er korrekte, kjende og følgde. Utan regelmessig og konkret gjennomgang vil leiinga ikkje få nødvendig innsikt i korleis tenestene faktisk fungerer.

7. Regelverk

• Lov av 17. juli 1992 om barneverntjenester (barnevernlova)
• Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
• Lov av 24. juni 2011 om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter
• Lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v.
• Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift av 21. desember 2000 nr. 1385 om pasientjournal
• Forskrift av 20. desember 2002 nr. 1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten
• Forskrift av 14. desember 2005 nr. 1584om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenestenForskrift av 16. desember 2012 nr. 1256 om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator
• FNs konvensjon om barns rettigheter

8. Dokumentunderlag

Opplysningar mottekne frå Vaksdal kommune i samband med førebuing av tilsynet

• Overordna organisasjonskart for Vaksdal kommune
• Organisasjonskart for Folkehelse og familie
• Oversikt over tilsette i barnevern-, helsestasjons- og skulehelsetenesta og psykisk helse
• Mal; leiaravtale mellom rådmannen og einingsleiar, datert 1. desember 2013

• Rutinehandbok for folkehelse og familie, avdeling barnevern, oppdatert 18. mars 2014
• Meldingar til barneverntenesta 1. januar - 31. desember 2014

Opplysningar mottekne frå Vaksdal kommune 12. mars

• Organisasjonskart
• Administrativt delegeringsreglement, oppdatert 1. juni 2014

E-brev med vedlegg frå rådmann 12. mars

• Justert administrativ organisasjonsmodell frå 1. januar 2013
• Årleg resultat- og utviklingsmål 2014
• Saker til handsaming i rådmannens leiargruppe 2015
• Felles plattform for kompetanse for leiarar i Vaksdal kommune
• Lysark leiarprogram 2015

Opplysningar mottekne frå Vaksdal kommune 13. mars

• Diverse malar som barneverntenesta brukar

E-brev med vedlegg frå einingsleiar familie og folkehelse 17. mars

• Avtale om kjøp av barneverntenester, 4. Juni 2013

Stikkprøver i mapper og pasientjournalar i barnevern-, psykisk helse og helsestasjons- og skulehelsetenesta:

• 47 meldingar til barneverntenesta 1. januar - 31. desember 2014
  Vi såg etter om meldingane var vurderte innan tidsfristen på ei veke, om vurdering og avgjerd var dokumentert, og om det var gitt tilbakemelding til meldar.
  
  Meldingane var vurdert innan fristen på ei veke. Avgjerda var dokumentert, men ikkje vurderinga.
  
  Tilbakemelding til meldar innan tre veker var gitt i 8 saker, jf. barnevernlova § 6-7a.
  
  Tilbakemelding til offentleg meldar innan tre veker etter at undersøking var avslutta med opplysning om saka var lagt bort, eller om barneverntenesta følgde opp saka var gitt i 3 av 33 saker. Vi fann ikkje at det var gitt tilbakemelding om tiltak som barneverntenesta sette i verk, jf. barnevernlova § 6-7 a siste ledd.

• 11 meldingar til barneverntenesta 1. januar - 4. mars 2015
  Vi såg etter om meldingane var vurderte innan tidsfristen på ei veke, om vurdering og avgjerd var dokumentert, og om det var gitt tilbakemelding til meldar.
  
  Meldingane var vurdert innan fristen på ei veke. Avgjerda var dokumentert, men ikkje vurderinga. Tilbakemelding til meldar innan tre veker var gitt i 7 saker, jf. barnevernlova§ 6-7a.

• Dei 5 siste meldingane til barnevernet frå helsestasjons- og skulehelsetenesta
  Meldingar blei ikkje lagt fram. Vi fekk opplyst at helsestasjons- og skulehelsetenesta ikkje har sendt melding i løpet av dei siste to åra.

• Dei 5 siste meldingane til barnevernet frå psykisk helse
  Meldingar blei ikkje lagt fram. Vi fekk opplyst at avdeling psykisk helse hadde sendt ei melding i 2011.

• Individuell plan
  Individuelle planar til barn og unge der barneverntenesta var/er ei av tenestene som deltek blei ikkje lagt fram for verifisering.
  
  Vi fekk opplyst at 15 barn og unge som får tiltak frå barneverntenesta, har ansvarsgruppe.

Korrespondanse mellom Vaksdal kommune og Fylkesmannen i Hordaland:

• Melding om tilsyn, brev av 9. januar 2015 frå Fylkesmannen i Hordaland
• E-brev 4. februar 2015 frå Vaksdal kommune om kontaktperson for tilsynet
• E-brev med vedlegg 5. februar 2015 frå Vaksdal kommune
• E-brev 12. februar 2015 med vedlegg frå Vaksdal kommune
• Brev 12. Februar 2015 med vedlegg frå Vaksdal kommune
• E-brev med vedlegg 2. mars 2015 frå Fylkesmannen i Hordaland
• E-brev 2. mars 2015 frå Vaksdal kommune

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Ikkje publisert her

Frå Fylkesmannen deltok:
Randi Alme Flataker, seniorrådgjevar
Marianne Hammer, rådgjevar
Vibeke Herskedal, seniorrådgjevar
Anne Grete Robøle, seksjonsleiar

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2015–2016 Barnevern - Kommunens arbeid med meldinger

Søk