Rapport fra tilsyn med barnevernstjenesten og helsestasjons- og skolehelsetjenesten i Askøy kommune 2017

Sammendrag

Fylkesmannen i Hordaland gjennomførte 6.-8. juni 2017 tilsyn med barnevernstjenesten og helsestasjons- og skolehelsetjenesten i Askøy kommune.

Tilsynet omfattet kommunen sitt arbeid med plikt til å melde, meldinger og undersøkelser. Formålet med tilsynet var å undersøke om kommunen gjennom sin styring og ledelse sikrer at meldinger blir sendt når regelverket krever det. Vi undersøkte videre at meldingene ble forsvarlig håndtert og at meldere får tilbakemelding når de har krav på det. Tilsynet omfattet videre kommunens arbeid med undersøkelser for å se om kommunen gjennom styring sikrer at undersøkelser gjennomføres forsvarlig. Barns rett til medvirkning var gjennomgående tema.

Svikt i styring som er avdekket ved tilsynet, gjelder manglende oppfølging og kontroll av at meldeplikten til barneverntjenesten blir etterlevet og manglende praksis og avklaring på hva som skal dokumenteres av vurderinger i undersøkelsen og på at barns synspunkt er vurdert og vektlagt.

Det er gitt to avvik.

Avvik 1: Ledelsens oppfølging og kontroll av at ansatte i helsestasjon- og skolehelsetjenesten etterlever meldeplikten til barnevernet er mangelfull.

Avvik 2: Undersøkelser blir ikke alltid gjennomført slik at det avklarer hvilken risiko som foreligger i omsorgssituasjonen for barnet. Barneverntjenesten sitt arbeid med å sikre at barns synspunkt blir vektlagt og vurdert er mangelfull.

22. juni 2017

Vibeke Herskedal
revisjonsleder

Mariann Kjeldby
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Askøy kommune 6.- 8. juni 2017. Tilsynet er en del av den planlagte tilsynsvirksomheten hos Fylkesmannen i Hordaland dette året.

Fylkesmannen i Hordaland er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten i barnevernloven § 2-3, 4. ledd og med helsetjenesten i helsetilsynsloven § 2.

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten tar hånd om ulike krav i lovgivingen gjennom sin styring. Tilsynet omfattet å undersøke:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge brudd på lovgivingen innenfor de områdene tilsynet omfatter
• om tiltakene blir fulgt opp i praksis og om nødvendig korrigert
• om tiltakene er gode nok for å sikre at lovgivingen blir fulgt

Tilsynet ble utført som systemrevisjon. En systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under tilsynet og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet virksomheten har gjort innenfor de områdene tilsynet omfattet.

Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikke er oppfylt.

2. Omtale av virksomheten

Askøy kommune har 28908 innbyggere. Askøy barneverntjeneste og helsestasjons- og skolehelsetjenesten er to av fire enheter under fagavdeling for barn og familie. Fagavdeling for barn og familie ligger under kommunalavdeling for levekår.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten i Askøy kommune er en avdeling, med ledende helsesøster som leder. I tillegg består tjenesten av ungdomstjenesten, jordmortjenesten og flyktningetjenesten.

Askøy barneverntjeneste har fem avdelinger, mottak og undersøkelser, tiltak, fosterhjem, familieteam og tiltak for enslige mindreårige flyktninger. Stedfortreder for leder blir utpekt og gitt skriftlig delegasjon hver gang leder er borte. Stillingen som avdelingsleder i mottak og undersøkelser er vakant og fungerende avdelingsleder arbeider i en 50 % stilling. Sammen med leder har hun faglig ansvar for avdelingen og deltar på mottaksmøtene, veileder de ansatte, fordeler saker, prioriterer oppgaver og følger opp undersøkelsene. Mottak og undersøkelse består av 7,5 saksbehandlere. Mottak og undersøkelse har en vakttelefon som blir fordelt mellom saksbehandleren for å sikre barn dersom det oppstår en akutt situasjon. Den er betjent fra kl. 08.00 -15.30. I mottaksmøte deltar leder og avdelingsleder for mottak og undersøkelse og avdelingsleder for fra tiltak, samt en saksbehandler. Meldingene blir deretter fordelt til saksbehandler som gjennomfører undersøkelser. Ansvar for tilbakemelding til meldere på at meldingen er mottatt er lagt til merkantil. Det er saksbehandlerne som har ansvar for å gi tilbakemelding til melder etter at undersøkelsen er avsluttet.

I 2016 mottok barneverntjenesten 339 meldinger, 90 av disse ble henlagt. Det ble gjennomført undersøkelse i 73,5 prosent av mottatte meldinger. De fleste undersøkelser gjennomføres innen fristen på tre måneder. I 2017 er det gjennomført undersøkelse i 92 av 132 meldinger.

3. Gjennomføring

Tilsynet omfattet følgende aktiviteter:

Melding om tilsyn ble sendt 23. mars 2017. Åpningsmøte ble holdt 6. juni 2017.
Under tilsynet ble 11 personer intervjuet. Sluttmøte ble gjennomført 8. juni 2017.
Stikkprøver ble gjennomført i 30 saker.

Oversikt over deltakere ved tilsynet, dokumenter vi fikk fra kommunen før tilsynet og dokumenter som ble gjennomgått under tilsynet, er gitt i kapittel 8.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om kommunen ved systematisk styring og ledelse har lagt til rette for, følger med på og om nødvendig gjennomfører endringer slik at

• helsestasjons- og skolehelsetjenesten etterlever opplysningsplikten til barnevernet
• meldinger til barneverntjenesten blir håndtert forsvarlig 
• melder får tilbakemelding
• undersøkelser blir gjennomført forsvarlig
• barn medvirker i sin sak

5. Funn

Avvik 1: Ledelsens oppfølging og kontroll av at ansatte i helsestasjon- og skolehelsetjenesten etterlever meldeplikten til barnevernet er mangelfull.

Avvik fra: Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 4 jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 d, § 4-2 og helsepersonelloven § 33.

Avviket bygger på:

• Leder har ikke oversikt over meldinger som er sendt til barneverntjenesten.
• Det er få meldinger fra helsestasjon- og skolehelsetjenesten. Fra 2012 og frem til mai   2017 er det til sammen sendt 20 meldinger, og det er i enkelte tilfeller høy terskel for å melde til barneverntjenesten.
• Rutiner og praksis for å melde til barneverntjenesten har ikke vært en del av ledelsens oppfølging og evaluering.

Avvik 2: Undersøkelser blir ikke alltid gjennomført slik at det avklarer hvilken risiko som foreligger i omsorgssituasjonen for barnet. Barneverntjenesten sitt arbeid med å sikre at barns synspunkt blir vektlagt og vurdert er mangelfull.

Avvik fra: Lov om barneverntjenester §§ 2-1, 1-4 og 4-3, jamfør forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4 e, g og h.

Avviket bygger på:

• Det er tatt stilling til at alle saksbehandlerne i alvorlige saker om vold og overgrep skal arbeide etter en fastsatt modell for å sikre at oppstart av undersøkelsen blir gjennomført så systematisk og raskt som hensynet til barnet krever. Det fremkommer ikke i alle saker hvilke vurderinger som er gjort for å sikre barnet i den akutte fasen og videre i undersøkelsen. 
• Ledelsen har ikke gitt klare føringer for hva som er nødvendig å dokumentere. Det er mangelfull dokumentasjon av vurderinger underveis i undersøkelsen. Undersøkelsesplanene er i liten grad knyttet opp mot innholdet i bekymringsmeldingen, og det fremgår ikke hvordan saksbehandler skal arbeide for å avklare omsorgssituasjonen for barnet. Rapport etter endt undersøkelse der vurderinger skal gå frem, blir ofte ikke skrevet før etter lang tid.  Dette er kjent for ledelsen, men det er ikke satt i verk tilstrekkelige tiltak for å rette dette opp.
• Barneverntjenesten snakker med de barna undersøkelsen gjelder, med få unntak. Men det er ikke klart for alle saksbehandlerne hvordan barns synspunkt skal vurderes i forhold til annen informasjon i saken. Det er ikke tatt stilling til hvordan barn skal få tilbakemelding på hvordan deres synspunkt er vurdert. Det gikk i liten grad frem av vurderingene hvordan barns synspunkt er vektlagt og vurdert. Det er ikke klart hvordan leder skal følge med på om barns synspunkt ble vektlagt.

6. Vurdering av styringssystemet i virksomheten

Styring med tjenestene (internkontroll) forutsetter at ledere har etablert rutiner og følger med på egen virksomhet, og setter i verk forebyggende og korrigerende tiltak når dette er nødvendig. Kommunen og ledere har ansvaret for å legge til rette og ha organisatoriske løsninger som gjør det mulig for de ansatte å oppfylle krav i barnevernlovgivningen.

Det er avdekket svikt ved styringen av arbeidet med å dokumentere de vurderinger og beslutninger som er gjort for å sikre barnet i den akutte fasen og videre i undersøkelsen. Ledelsen sørger ikke for at barns synspunkt blir vurdert i samsvar med det regelverket krever. Ledere er kjent med at saksbehandlere ikke dokumenterer i samsvar med lovkrav, men planlagte tiltak er ikke satt i verk for å rette opp dette.

7. Regelverk

FNs konvensjon om barns rettigheter av 20. november 1989
Lov av 17. juli 1992 om barneverntjenester
Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
Lov av 24. juni 2011 om kommunale helse- og omsorgstjenester
Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter
Lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v.
Forskrift av 14. desember 2005 nr. 1584 om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenesten
Forskrift av 28. oktober 2016 nr. 1250om ledelse og kvalitetsforbedring i helsetjenesten. 

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon fra virksomheten knyttet til den daglige driften og andre viktige forhold som ble sendt over ved forberedelse av tilsynet:

• Organisasjonskart for Askøy kommune og detaljert organisasjonskart for barneverns-, helsestasjons- og skolehelsetjenesten
• Oversikt over ansatte og stillingsbeskrivelser i barneverntjenesten og i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
• Stillingsbeskrivelser og andre dokumenter som omtaler fordeling av ansvar, myndighet og oppgaver i barneverntjenesten og helsesøster- og skolehelsetjenesten
• Rutiner:
  - Rutine for melding til barneverntjenesten i kvalitetssystemet
  - Bekymringsmelding til barneverntjenesten
  - Prosess/rutine for mottak av bekymringsmeldinger i barneverntjenesten
  - Rutiner for mottak og undersøkelse
  - Hjelpeark ved mottatte meldinger
  - Mal meldingsliste
  - Gjennomgangsskjema melding
  - Gjennomføring av avklaringsdager ved bekymring knyttet til vold eller overgrep
  - Planlegge avklaringsdag/plan for avklaring i saker om vold eller overgrep
  - Oppgaver for koordinator ved gjennomføring av avklaringsdag
  - Prosess/rutine for undersøkelse i barneverntjenesten
• Oversikt over samhandlingsarenaer
• Risikovurdering/prosessgjennomgang i barneverntjenesten
• Rapport internkontroll 31.12.2016
• Melding til utvalget om status i barneverntjenesten basert på rapport fra Fylkesmannen
• Ledelsens gjennomgang for 2016 i helsesøstertjenesten
• Liste over gjennomførte undersøkelser i 2016 og 2017
  - Prosessgjennomgang i barneverntjenesten
  - Rapport til utvalget om status i barneverntjenesten basert på rapport til Fylkesmannen 2. halvår 2016
• Liste med oversikt over meldinger og undersøkelser 2016/2017

Dokumentasjon som vart gjennomgått i samband med tilsynet:

• Gjennomgang av saker i fagsystemet i barneverntjenesten
• Gjennomgang av alle mottatte meldinger i 2016 og 2017, til sammen 471.
• Gjennomgang av meldinger fra helsestasjon- og skolehelsetjenesten, til sammen 20 meldinger.

Meldinger til barnevernstjenesten 1. januar 2016 – mai 2017
Fra 1. januar 2016 - 31.desember 2016 mottok barneverntjenesten 339 meldinger, av disse ble 90 henlagt. Fra 1.1.2017 til 16.5.2017 mottok barneverntjenesten 132 meldinger, av disse ble 40 henlagt.

Stikkprøver
42 meldinger til barneverntjenesten mottatt i perioden fra 1.7.2016 – 31. desember 2016 og fra 1.2.2017 og 28.2.2017.

Vi så etter om meldingene var vurdert innen tidsfristen på en uke, om avgjørelsen og vurdering av meldingen var dokumentert, om det var gitt tilbakemelding til melder om mottatt melding og om det var gitt tilbakemelding til offentlig melder innen fastsett frist etter at undersøkelsen var avslutta.

• Alle meldingene er med få unntak vurdert innen fristen på en uke
• Det forelå skriftlig vurdering av meldingsgjennomgang.
• Tilbakemelding til offentlig melder innen tre uker om at meldingen var mottatt, med informasjon om at saka var gått til undersøkelse var med få unntak gitt i alle saker.
• Der barnevernstjenesten hadde gjennomført undersøkelse, var det med få unntak gitt skriftlig tilbakemelding til offentlig melder etter at undersøkelsen var avsluttet og det var vurdert og gitt tilbakemelding om at saken var avsluttet og hvilke tiltak som var satt inn.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten - vi mottok til sammen 20 meldinger fra helsestasjon og skolehelsetjenesten i perioden fra 1.1.2012 til 4.5. 2017.

Vi så etter om det var gitt tilbakemelding til melder innen fristen etter at undersøking var avsluttet.

• Det var gitt tilbakemelding om mottatt melding i alle saker. I de sakene der undersøkelsen var avsluttet hadde barneverntjenesten gitt tilbakemelding til offentlig melding om at saken var avsluttet og om hva tiltak som var satt inn.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Hordaland:

• E-poster med planlegging og avtaler knytt til gjennomføring av tilsynet, program for tilsynet.

9. Deltakere ved tilsynet

Tabellen gir oversikt over deltakerne på åpnings- og sluttmøte, og over intervjuer.

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen deltok:
Bente Cecilie Foss, Marianne L. Kjelby, Eva Ekblom og Vibeke Herskedal, tilsynsleder