Rapport fra tilsyn med Bergen kommune, Barnevernstjenesten og Helsestasjons- og skolehelsetjenesten i Årstad 2017

Sammendrag

Fylkesmannen i Hordaland gjennomførte 3. – 5. april 2017 tilsyn med barnevernstjenesten og helsestasjons- og skolehelsetjenesten i Årstad.

Tilsynet omfattet kommunen sitt arbeid med plikt til å melde, meldinger og undersøkelser. Formålet med tilsynet var å undersøke om kommunen gjennom sin styring og ledelse sikrer at meldinger blir sendt når regelverket krever det. Vi undersøkte videre at meldingene ble forsvarlig håndtert og at meldere får tilbakemelding når de har krav på det. Tilsynet omfattet videre kommunens arbeid med undersøkelser for å se om kommunen gjennom styring sikrer  at undersøkelser gjennomføres forsvarlig. Barns rett til medvirkning var gjennomgående tema.

Svikt i styring som er avdekket ved tilsynet, gjelder oppfølgingen av undersøkelser og tilbakemelding til den eller de som sender bekymringsmeldinger til barneverntjenesten.

Det er gitt to avvik

Avvik 1: Bergen kommune, Årstad barneverntjeneste sikrer ikke at undersøkelser blir gjennomført så systematisk, grundig og raskt som hensynet til barnet krever.

Avvik 2: Bergen kommune, Årstad barneverntjeneste oppfyller ikke alltid plikten til å gi tilbakemelding til offentlig melder.

Bergen, 3. mai 2017

Hilde Ordemann
revisjonsleder

Vibeke Herskedal
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Bergen kommune, Årstad barneverntjeneste 3. – 5. april 2017. Tilsynet er en del av den planlagte tilsynsvirksomheten hos Fylkesmannen i Hordaland dette året.

Fylkesmannen i Hordaland er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten i bvl § 2-3, 4. ledd og med helsetjenesten i helsetilsynsloven § 2.

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten tar hånd om ulike krav i lovgivingen gjennom sin styring. Tilsynet omfattet å undersøke:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge brudd på lovgivingen innenfor de områdene tilsynet omfatter
• om tiltakene blir fulgt opp i praksis og om nødvendig korrigert
• om tiltakene er gode nok for å sikre at lovgivingen blir fulgt

Tilsynet ble utført som systemrevisjon. En systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under tilsynet og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet virksomheten har gjort innenfor de områdene tilsynet omfattet.

Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikke er oppfylt.

2. Omtale av virksomheten

Årstad barneverntjeneste og Helsestasjons- og skolehelsetjenesten i Årstad er to av 19 enheter under Etat for barn og familie i Byrådsavdeling for helse og omsorg. Det er seks etater i Byrådsavdeling for helse og omsorg.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten i Årstad har består av to avdelinger, Landås område og Solheimsviken område med hver sin gruppeleder. I tillegg består tjenesten av tiltaket Rusfri start på livet og helsestasjon for ungdom i samarbeid med Bergenhus bydel. I 2016 har Helsestasjons- og skolehelsetjenesten i Årstad sendt til sammen 43 meldinger til barneverntjenesten i Årstad.

Årstad barneverntjeneste har fem avdelinger, Senter for familieveiledning, to tiltaksavdelinger for barn i familien, IFA 1 og 2, en merkantil avdeling og en tiltaksavdeling for barn utenfor familien. Avdelingsleder for tiltaksavdeling for barn utenfor familien er stedfortreder for barnevernleder. Mottak består av tre saksbehandlere og en av avdelingslederne i de to IFA- avdelingene, en uke hver. Mottak tar imot nye meldinger og vurderer om tjenesten skal undersøke. Meldingene går deretter til IFA-avdelingene som gjennomfører undersøkelser og har ansvar for tilbakemelding til meldere. I 2. kvartal 2016 er det gjennomført undersøkelse i 171 av 196 meldinger til barneverntjenesten. De fleste undersøkelser gjennomføres innen fristen på tre måneder.

3. Gjennomføring

Tilsynet omfattet følgende aktiviteter:

Melding om tilsyn ble sendt 9. februar 2017. Åpningsmøte ble holdt 3. april 2017. Under tilsynet ble tolv personer intervjuet. Sluttmøte ble gjennomført 5. april 2017. Stikkprøver ble gjennomført i 30 saker.

Oversikt over deltakere ved tilsynet, dokumenter vi fikk fra kommunen før tilsynet og dokumenter som ble gjennomgått under tilsynet, er gitt i kapittel 8.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om kommunen ved systematisk styring og ledelse har lagt til rette for, følger med på og om nødvendig gjennomfører endringer slik at

• helsestasjons- og skolehelsetjenesten etterlever opplysningsplikten til barnevernet
• meldinger til barneverntjenesten blir håndtert forsvarlig
• melder får tilbakemelding
• undersøkelser blir gjennomført forsvarlig
• barn medvirker i sin sak

5. Funn

Avvik 1:

Bergen kommune, Årstad barneverntjeneste sikrer ikke at undersøkelser blir gjennomført så systematisk, grundig og raskt som hensynet til barnet krever.

Avvik fra:
Lov om barneverntjenester §§ 2-1, 1-4 og 4-3, jamfør forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4 e, f, g og h

Avviket bygger på:

• Det er ikke klart for saksbehandlere hvordan barns synspunkt skal vurderes som del av saken, og det er heller ikke tatt stilling til hvordan barn skal få tilbakemeldinger om hvordan deres synspunkt er vurdert. Det gikk i liten grad frem av vurderingene i  sakene hvordan barns synspunkt er vektlagt. Vi fant heller ikke i alle saker skriftlige vurderinger av hvorfor barnet ikke er snakket med. I saker om vold ble det ikke alltid gjennomført samtale med barn i samsvar med det som er uttalt praksis i tjenesten. Vi fant alvorlige saker, blant annet om vold der det ikke gikk frem hvordan vesentlige moment, under dette barns synspunkt, er vurdert. Det er ikke klart hvordan leder skal følge med på om barns synspunkt blir vektlagt.
• Det er tatt stilling til at alle saksbehandlere skal arbeide etter en standardisert mal som blant annet skal sikre kvalitet og systematikk i undersøkelsen av barns omsorgssituasjon. Det er likevel bare et fåtall undersøkelser som blir gjennomført slik det er bestemt. Dette er kjent for øverste ledelse, uten at det så langt er iverksatt tiltak for å rette opp. Det blir i for liten grad gjort en analyse og vurdering av informasjon underveis i en undersøkelse slik at det er mulig å justere den.
• Vi fant ved vår gjennomgang fem saker der tjenesten har tatt stilling til at barn lever med omsorgssvikt, men der det ikke gikk frem at det var satt inn nødvendige tiltak.
• Underveis i undersøkelsen blir det i svært liten grad dokumentert vurderinger. Ledelsen har ikke gitt klare føringer for hva som er nødvendig å dokumentere. Det er ikke kjent for alle hva som er innholdet i kravet. Rapport etter endt undersøkelse der vurderinger skal gå frem, blir ofte ikke skrevet før etter lang tid. Dette er kjent for øverste ledelse, men det er ikke satt i verk tiltak for å rette opp. Det var ikke i alle saker dokumentert at tjenesten hadde sikret barnet.
• Ved vår gjennomgang fant vi syv saker, blant annet alvorlige saker om vold, der det tok minst en måned før undersøkelsen kom i gang etter at melding var mottatt.
• Det er tatt stilling til at saksbehandler skal legge til grunn den skriftlige vurderingen som går frem av meldingsgjennomgang for sitt videre arbeid med saken. Vi fant likevel bare svært få saker der det fremgikk en vurdering av meldingen og hvordan saksbehandler skal arbeide for å avklare omsorgssituasjonen til barnet. I enkelte saker utarbeides det skriftlige planer, men dette gjøres ikke systematisk. Det er kjent for leder at dokumentasjon av vurdering etter gjennomgang av meldinger er mangelfull.
• Tjenesten har tatt stilling til at vesentlig kvalitetssikring av arbeidet skal skje gjennom veiledning fra avdelingsleder til den enkelte saksbehandler. Saksbehandlere sier at slik veiledning ofte ikke kan gjennomføres som planlagt. Leder mener at avdelingsledere ikke har kapasitet til å gjennomføre veiledning i samsvar med behovet og at dette utgjør en risiko i arbeidet med undersøkelser. Etatsleder er kjent med at leder mener det er kapasitetsproblemer i tjenesten.

Avvik 2:

Bergen kommune, Årstad barneverntjeneste oppfyller ikke alltid plikten til å gi tilbakemelding til offentlig melder.

Avvik fra:
Lov om barneverntjenester §§ 2-1og 6-7a, jamfør forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4 g og h

Avviket bygger på:

• Det er ikke kjent for alle når det etter regelverket er riktig å gi melder tilbakemelding om tiltak.
• Av 29 undersøkte saker, fant vi tilbakemelding til melder om hvilket tiltak som var iverksatt i tre saker. Vi fant tilbakemelding til melder om at saken var mottatt i alle saker.
• Nylig er det satt inn tiltak som skal gi ledere oversikt over om det blir sendt tilbakemelding til melder i samsvar med regelverket.

6. Vurdering av styringssystemet i virksomheten

Styring med tjenestene (internkontroll) forutsetter at ledere følger med på egen virksomhet og setter i verk forebyggende og korrigerende tiltak når dette er nødvendig. Kommunen og ledere har ansvaret for å legge til rette og ha organisatoriske løsninger som gjør det mulig for de ansatte å oppfylle krav i barnevernlovgivningen.

Det er avdekket gjennomgående svikt ved styringen av arbeidet med undersøkelser. Ledelsen sørger ikke for at barns synspunkt blir vurdert i samsvar med det regelverket krever. Ledere er kjent med at saksbehandlere ikke får gjort alle sine oppgaver, men det er ikke satt i verk tiltak for å rette opp dette. Ledere er kjent med at sentrale oppgaver ikke løses slik det er bestemt, men det er likevel ikke satt inn tiltak. Praksis for å sende tilbakemelding til meldere er ikke i samsvar med regelverket.

7. Regelverk

FNs konvensjon om barns rettigheter av 20. november 1989
Lov av 17. juli 1992 om barneverntjenester
Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
Lov av 24. juni 2011 om kommunale helse- og omsorgstjenester
Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter
Lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v.
Forskrift av 14. desember 2005 nr. 1584 om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenesten
Forskrift av 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helsetjenesten.

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon fra virksomheten knyttet til den daglige driften og andre viktige forhold som ble sendt over ved forberedelse av tilsynet:

• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten og i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
• Fagfullmakter lagt til etater og enheter under Byrådsavdeling for helse og omsorg
• Delegasjonsreglement
• Arbeidsbeskrivelser i Helsestasjons- og skolehelsetjenesten
• Rutiner:
  - Oppfølging av barn som ikke møter til avtale, eller der foresatte stadig avbestiller time
  - Helsepersonells plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten
  - Oppstartsmøte mellom barneverntjenesten, helsestasjonstjenesten og foresatte etter bekymringsmelding
  - Forebygging av skader hos ufødte barn på grunn av rusbruk i graviditeten
  - Helsepersonells plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten
  - Overholdelse av frister i undersøkelsessaker
  - Tilbakemelding til melder
  - Arbeid med vold og overgrepssaker
  - Samarbeid mellom barneverntjeneste, helsestasjon og skolehelsetjeneste
  - Overføring av opplysninger mellom ansatte i helsestasjons- og skolehelsetjenesten i Bergen og deres samarbeidspartnere
• Maler
  - Undersøkelsesplan
  - Undersøkelsesrapport
  - Bekymringsmelding
  - Refleksjonsnotat
  - Samtykkeskjema
• Sjekkliste:
  - Undersøkelse
• Risikovurderinger
  - Årstad barneverntjeneste
  - Helsestasjon- og skolehelsetjeneste Årstad
  - Etat for barn og familie
• Oversikt styrende dokumenter Bergen kommune
• Oversikt styringssamtaler og lederoppfølging
• Liste med oversikt over meldinger og undersøkelser 2016

Dokumentasjon som vart gjennomgått i samband med tilsynet:

• Gjennomgang av saker i fagsystemet i barneverntjenesten

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Hordaland:

• E-poster med planlegging og avtaler knytt til gjennomføring av tilsynet, program for tilsynet.

9. Deltakere ved tilsynet

Tabellen gir oversikt over deltakerne på åpnings- og sluttmøte, og over intervjuer.

Fra Fylkesmannen deltok:
Bente Cecilie Foss, Vibeke Herskedal, Marianne L Kjelby og Hilde Ordemann, tilsynsleder