Rapport frå tilsyn med Voss kommune – helse- og omsorgstenester og sosiale tenester i NAV til personar med samtidig rusmiddelproblem og psykisk liding 2017

Samandrag

Fylkesmannen i Hordaland har ført tilsyn med Voss kommune 19.-21. september 2017. Denne rapporten gjer greie for funn innan dei områda det var ført tilsyn med.

Ved tilsynet har vi undersøkt om kommunen ved si leiing og styring har lagt til rette for og følgjer opp at personar 18 år og eldre med samtidig rusmiddelproblematikk og psykisk liding får individuelt tilpassa, koordinerte og forsvarlege tenester.

Ved tilsynet er det påpeika eitt avvik:

Voss kommune sikrar ikkje at det blir gjort systematisk kartlegging av situasjonen til brukarane. Rutinane for å be om samtykke frå brukar til innhenting og deling av opplysningar er ikkje klare. Rutinane for regelmessig evaluering av tenester brukarane får, er ikkje klare.

Vår vurdering av styringa av tenestene går fram i kapittel 6.

Fristen for innsending av plan med oversikt over tiltak som blir sett i verk for å rette avviket, tidspunkt for iverksetting og evaluering, er sett til 31. desember 2017.

Anne Grete Robøle
revisjonsleiar

Torill Vebenstad
seniorrådgjevar

 

Dokumentet er elektronisk godkjent og har ikkje underskrifter.

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Voss kommune 19.-21. september 2017. Dette tilsynet er ein del av det landsomfattande tilsynet med kommunale helse- og omsorgstenester og sosiale tenester i NAV som blir gjennomført i 2017 og 2018 og eit av dei planlagde tilsyna som Fylkesmannen i Hordaland gjennomfører dette året.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med helse- og omsorgstenester etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenestene § 2 og lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3. Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosiale tenester i NAV etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Tilsynet blei utført som systemrevisjon. Dette inneber gransking av dokument, intervju og andre undersøkingar.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere kommunen, gjennom si styring og leiing, tek hand om ulike krav i lovgivinga. Revisjonen omfattar å undersøkje:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgjevinga innanfor dei tema tilsynet omfattar
• om tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• om tiltaka er gode nok for å sikre at lovgjevinga blir følgd

Rapporten handlar om avvik som er avdekte under revisjonen og gir derfor ikkje ei fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen gjer innanfor dei områda som tilsynet omfatta. Avvik er krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, som ikkje er oppfylte.

2. Omtale av verksemda

Voss kommune har om lag 14500 innbyggjarar. Tenestene tilsynet omfatta, er styrde i line frå rådmannen til kommunalsjef helse og omsorg og vidare til leiar for tildelingskontoret, leiar  for rus og psykiatri og leiar for NAV. Leiarane for avdeling for førebygging og rehabilitering, avdeling for menneske med nedsett funksjonsevne, område vest, område aust og område nord rapporterer også til kommunalsjef helse og omsorg. Kommunalsjef helse og omsorg har hatt stillinga sidan 1. november 2016. Leiar for rus og psykisk helse byrja 1. april 2017 og fungerande avdelingsleiar NAV som er engasjert til 31.12.2017, byrja 1. juli 2017.

Sosiale tenester i NAV er organisert i tre team; mottak, forvaltning og oppfølging. Team mottak og forvaltning har felles avdelingsleiar. I september 2017 er avdelingsleiar for oppfølgingsteamet også leiar for team mottak og forvaltning.

Voss kommune, helse og omsorg, nyttar BrukarPlan. Ved kartlegginga som blei gjort av helse- og omsorgstenesta i 2016 hadde 18 % av brukarane rusproblem. 82 % hadde både rus og psykiske problem og av dei hadde 34 % tiltaksplan, 32 % ansvarsgruppe, 6 % individuell plan og 4 % kriseplan.

I tidsrommet frå 1. januar til 21. september 2017 hadde NAV gjort 8 vedtak om tenesta opplysning, råd og rettleiing, jf. sosialtenestelova § 17.

3. Gjennomføring

Deltakere ved tilsynet

Aktivitet	Dato	Kilder
Melding om tilsyn	28. juni 2017
Formøte	31. august 2017
Stikkprøver	19. september	20 journalar
Samtale med tenestemottakarar	19. september	9 tenestemottakarar
Opningsmøte	20. september
Intervju	19., 20. og 21. september	15 leiarar og tilsette
Sluttmøte	21. september

Fastlegane i Voss kommune blei invitert til å gi tilbakemelding om korleis samarbeidet med kommunale tenester fungerer. Vi fekk svar frå to av dei.

Oversikt over deltakarar ved tilsynet, dokument som vi fekk tilsendt på førehand og dokument som blei gjennomgått under tilsynet, er gitt i kapittel 8.

4. Kva tilsynet omfatta

Tilsynet er avgrensa til kommunens styring med helse- og omsorgstenester og sosiale tenester i NAV. Målgruppa er personar 18 år og eldre som har samtidig rusmiddelproblem og psykisk liding som kvar for seg eller samla gjer at dei har eit funksjonstap som medfører behov for tenester frå kommunen over tid.

Tilsynet inkluderer tenestemottakarar uavhengig av kva rusmiddel dei nyttar (alkohol, legemiddel, illegale rusmiddel) og uavhengig av om dei har fått diagnostisert ei rusliding. Dette gjeld og for psykiske lidingar ved at tilsynet er retta mot kommunens tenester uavhengig av om personane har ein psykiatrisk diagnose (bipolar liding, schizofreni, depresjon etc.). Det er ingen skilnad på om personane aktivt nyttar rusmiddel eller om dei er i rehabilitering etter behandling for rusmiddelbruken.

Vi har undersøkt om kommunen ved helse- og omsorg og sosiale tenester i NAV

• legg til rette for og tek i vare pasientane/brukarane sin rett til informasjon og medverknad
• legg til rette for samarbeid mellom kommunale einingar som gir helse- og omsorgstenester og sosiale tenester, og med fastlegar og spesialisthelsetenesta
• samordnar og samarbeider om tenestene som brukarane får frå kommunale einingar, fastlegar og spesialisthelsetenesta
• innhentar informasjon om brukarens heilskaplege situasjon og mogelege behov for tenester
• kartlegg og gir individuelt tilpassa og forsvarlege helse- og omsorgstenester retta mot brukarens rusmiddelproblem og psykiske liding
• kartlegg og følgjer opp somatiske helseproblem
• tilbyr og gir individuelt tilpassa og forsvarlege tenester slik at brukar kan meistre å bu i eigen bustad

5. Funn

Det er avdekka eitt avvik under tilsynet.

Avvik:

Voss kommune sikrar ikkje at det blir gjort systematisk kartlegging av situasjonen til brukarane. Rutinane for å be om samtykke frå brukar til innhenting og deling av opplysningar er ikkje klare. Rutinane for regelmessig evaluering av tenester brukarane får, er ikkje klare.

Avvik frå: Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 7-9, jf lov om kommunale helse- og omsorgstjenester §§ 3-1, 4-1 og 4-2.

Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4, jf. lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4 og 5.

Avviket byggjer på: Opplysningar frå gjennomgang av styrande dokument, stikkprøver i journalar og intervju.

• Det blei ikkje lagt fram styrande dokument eller gjort greie for at helse og omsorg og sosiale tenester i NAV har ein etablert praksis for å gjere ei brei kartlegging ¹ av brukarens situasjon og behov for tenester.
• Den skriftlege rutinen som eining rus og psykiatri har for kartlegging av rusmiddel- bruk og psykiske helse, blir ikkje følgd. Kartleggingsverktøy blir ikkje brukt. Opplysningar som vi fekk i intervju, tilseier at det i praksis er det opp til den enkelte tilsette å gjennomføre kartlegging og kva som skal inngå i denne.
• Det blei gitt forskjellige opplysningar om dei som søkjer eller får tenester, blir spurde om å samtykke til å innhente eller dele opplysningar med andre tenester.
• I eining rus og psykiatri er det ikkje ein felles etablert praksis for å tilbakemelding til tildelingskontoret om endringar i behovet for tenester. Vi fekk opplyst at det i fleire tilfelle blir gitt meir omfattande tenester enn kva vedtaket seier. I andre tilfelle blir det ikkje gitt tilbakemelding om at tenesta er avslutta.
• Ved stikkprøver i pasientjournalar i helse og omsorg er det vanskeleg å vurdere i kva grad det er samsvar mellom vedtak og faktisk utførte tenester.
• I helse- og omsorg er det ikkje ein felles etablert praksis for kva som skal dokumenterast i pasientjournal. Det gjeld til dømes opplysningar om brukarens medverknad i utarbeiding av målsettingar i tiltaksplan som eining rus og psykiatri utarbeider, faglege vurderingar av tenestemottakarens tilstand, samtykke eller nekting av samtykke til innhenting og eller deling av opplysningar, notat etter drøfting i samarbeidsmøte og fagmøte, og om brukar har fått tilbod om, men takka nei til individuell plan. Dokumentasjon i fagsystemet i NAV om oppfølging av brukarar er sparsam utover grunngjeving og vedtak.
• Det blei gitt ulike opplysningar om og når tiltaksplanar som eining rus og psykiatri har for brukarane, blir evaluerte.
• Vi fekk opplyst at NAV ikkje tek initiativ til at brukarar med behov for langvarige og koordinerte tenester får individuell plan. Ved stikkprøver i pasientjournalar i helse og omsorg var individuelle planar og referat frå møte i ansvarsgrupper ikkje tilgjengelege for verifikasjon.
• Samarbeidsavtalen mellom NAV og eining rus og psykiatri er under revisjon. Det har ikkje vore månadlege samarbeidsmøte mellom leiarar i 2017 slik som omtalt i avtalen vi fekk tilsendt.
• Leiarar i tenestene som tilsynet omfatta, er merksame på utfordringar i tenestene og i samarbeidet med andre. Nødvendige korrigerande tiltak er hittil ikkje sette i verk.

¹ Kva som inngår i kartlegginga vil vere tilnærma det same både for helse og omsorg og NAV, men med ulik vektlegging. Det er venta at tenestene innhentar opplysningar om andre forhold rundt brukaren enn kva dei sjølve har ansvar for, til dømes at sosiale tenester spør om somatisk helse og om vedkomande får/ønskjer oppfølging frå helsetenesta, og tilsvarande at helse og omsorg spør om økonomi og eventuelt behov for økonomisk støtte og eller råd og rettleiing.

6. Vurdering av styringssystemet

Styringsliner og ansvarsforhold er avklart. Leiarar for to av tenestene som tilsynet omfatta, har hatt stillingane i kort tid. Tilsette i tenestene har relevant fagleg kompetanse.

Fleire av brukarane vi hadde samtalar med, er nøgde med tilrettelegging og hjelp frå rus og psykiatri i samband med praktiske gjeremål, helsehjelp og anna oppfølging.

Der er avdekt manglar ved det systematiske arbeidet som skal bidra til at behov blir breitt kartlagt og at brukarane får tilpassa og koordinerte tenester som blir regelmessig evaluerte. Korrigerande tiltak for harmonisering av praksis, er hittil ikkje sette i verk.

7. Regelverk

Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten (helsetilsynslova)
Lov av 24. juni 2011 om kommunale helse- og omsorgstjenester (helse- og omsorgstenestelova)
Lov av 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltingen (sosialtenestelova)
Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukarrettslova)
Lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. (helsepersonellova)
Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova)

Forskrift av 28. oktober 2016 nr.1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
Forskrift av 19. november 2010 nr. 1463 om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
Forskrift av 20. desember 2016 nr. 1848 om pasientjournal
Forskrift av 19. november 2010 nr. 1462 om individuell plan i arbeids og velferdsforvaltningen
Forskrift av 29. august 2016 nr. 1030 om habilitering og rehabilitering individuell plan og koordinator
Forskrift av 16. desember 2011 nr. 1393 om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester

Ved dette tilsynet er kravet til forsvarleg verksemd og plikta til systematisk styring sentrale. Det same gjeld plikta til tilrettelegging for og varetaking av retten til informasjon og medverknad.

Plikta til systematisk styring

Kommunens plikt til styring og leiing for å sikre at verksemd og tenester etter kapittel 4 i sosialtenestelova er i samsvar med krav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift går fram av sosialtenestelova § 5. Plikta til styring av dei kommunale tenestene i NAV er nærare konkretisert i forskrifta om internkontroll i kommunalt NAV.

Kommunens ansvar for å tilby nødvendige helse- og omsorgstenester inneber plikt til å planleggje, gjennomføre, evaluere og korrigere verksemda, slik at omfang og innhald i tenesta er i samsvar med lov og forskrift går fram av helse- og omsorgstenestelova §§ 3-1 tredje ledd og 4-2.

Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten gjeld frå 1. januar 2017. I praksis er dette ikkje nye krav, men presiseringar av krav i forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten, som gjaldt tidlegare.

Kommunen er pålagt å sikre forsvarlege tenester gjennom si styring.

Forsvarleg verksemd

Kravet om forsvarleg verksemd, jf. helse- og omsorgstenestelova § 4-1 og sosialtenestelova § 4, er forankra i anerkjend fagkunnskap, faglege retningsliner og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Faglege retningsliner og rettleiarar kan vere eitt av fleire bidrag til å gje krav om forsvarleg verksemd eit innhald. Tilrådingar gitt i nasjonale faglege retningsliner er ikkje rettsleg bindande, men normerande og retningsgjevande ved at dei tilrår handlingsval, jf. https://helsedirektoratet.no/metoder-og-verktoy.

Ved dette tilsynet er følgjande retningsline, rettleiarar og rundskriv aktuelle:

• Nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse – ROP-lidelser, IS-1948 frå Helsedirektoratet
• Rundskriv til sosialtenestelova frå Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2012
• Veileder til bruk ved økonomisk rådgivning. NAV September 2013. Sist endra april 2016
• Veileder til sosialtjenesteloven § 17 frå Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2014
• Sammen om mestring. Veileder i psykisk helsearbeid og rusarbeid for voksne, Et verktøy for kommuner og spesialisthelsetjenesten, IS-2076 frå Helsedirektoratet.

Pasient- og brukarmedverknad

Pasient- og brukarmedverknad er ein føresetnad for forsvarlege tenester i helse og omsorg og sosiale tenester i NAV. Tenestetilbod skal så langt som råd utformast i samarbeid med tenestemottakar, og det skal leggjast stor vekt på kva vedkomande meiner, jf. sosialtenestelova § 42. Pasientar- og brukarar har rett til å medverke ved utforming og gjennomføring av tenester, jf. pasient- og brukarrettslova § 3-1 første og andre ledd. Når tenestetilbod blir utforma, skal det leggjast stor vekt på kva pasienten og brukaren meiner, jf. pasient- og brukarrettslova § 3-1 andre ledd andre punktum, jf. helse- og omsorgstenestelova § 3-2 første ledd nr. 6.

Samarbeid for å koordinere tenester

Samarbeid og samhandling er avgjerande for at personar med rusmiddelproblem og psykisk liding skal få forsvarlege tenester. Kravet til forsvarleg verksemd inneber at kommunens tilbod som heile må vere forsvarleg. Det er ikkje tilstrekkeleg at kommunens deltenester kvar for seg er forsvarlege. Kommunens plikt til å samarbeide med andre går mellom anna fram av følgjande føresegner:

NAV-kontorets plikt til å samarbeide med andre på individnivå, jf. sosialtenestelova §§ 17 og 28.

Kommunen har plikt til å leggje til rette for samhandling mellom ulike deltenester i kommunen og med andre der dette er nødvendig for å tilby tenester, jf. helse- og omsorgstenestelova § 3-4. Det går fram av helse- og omsorgstenestelova § 4-1 at kommunen skal leggje tenestene til rette slik at den enkelte får eit heilskapleg og koordinert helse- og omsorgstenestetilbod.

Den nasjonale faglege retningslina for utgreiing, behandling og oppfølging av personar med samtidig rusliding og psykisk liding tilrår at det blir laga plan for samordning og koordinering av tenester også for dei som ikkje ønskjer individuell plan.

Plikt til å dokumentere

Innhenting av opplysningar er regulert i sosialtenestelova § 43. I rundskrivet til lova, punkt 5.41.2.3 og 5.43.2.3, er det presisert at opplysningane i saka skal liggje føre skriftleg, anten dette er i form av innhenta dokument eller i søknad og andre saksdokument.

Skriftleg dokumentasjon sikrar rettstryggleiken til den enkelte og gjer det mogeleg å overprøve behovsvurderinga i saka. Oppfølginga av den enkelte skal også dokumenterast på ein slik måte at brukar kan få informasjon om dei vurderingane som er gjort undervegs, og at tilsette og leiarar ved NAV-kontoret og klage- og tilsynsmyndigheiter kan setje seg inn i og vurdere oppfølginga.

I helse- og omsorgstenestelova § 5-10 er det presisert at kommunen skal sørgje for at pasient- og informasjonssystema er forsvarlege. Det er kommunens ansvar å opprette pasientjournalsystem som gjer det mogleg for dei tilsette å halde journalføringsplikta.

8. Dokumentunderlag

Mottekne opplysningar frå Voss kommune

• Organisasjonskart helse og omsorg juli 2017
• Delegering frå rådmannen til kommunalsjef helse- og omsorg
• Delegering av tilvisingsmynde helse og omsorg
• Leiarrolla i kommunal avdeling for helse og omsorg
• Leiaravtale mal
• Stillingsomtale for område- og verksemdsleiar
• Tilsett ved Nav
• Tilsett ved tildelingskontoret
• Tilsett ved avdeling for rus og psykiatri
• Opplæring av nytilsette og vikarar i kommunalavdeling helse og omsorg
• Voss kommunerapport, u. off. jf. offl. § 13, jf. fvl. § 13
• Kvalitetsstandard og tildelingskriterier – Helse- og omsorgstenestene i Voss kommune
• Rutineskriv - økonomisk sosialhjelp
• Søknadsskjema - nye brukarar og borte over 6 mnd.
• Forenkla søknad om økonomisk sosialhjelp
• Prosedyrar bustadkonsulenten
• Rutine for tildeling av kommunal bustad i Voss kommune NAV
• Førstegangssamtale
• Ruspolitisk handlingsplan
• Avtale med Rus og Psykiatri
• Samarbeidsavtale BTI 379577
• Prosedyrar og retningslinje for ordninga om koordinator, individuell plan og ansvarsgruppe i Voss kommune
• Retningsline for koordinator i Voss kommune
• Arbeidsprosedyre for utforming av Individuell plan
• Retningsline for oppretting og drift av ansvarsgruppe
• Brosjyre Tidleg inn
• Prosedyre for avvikshandtering PLO
• Avvik 0101-10072017
• Personar i målgruppa, u. off. jf. offl. § 13, jf. fvl. § 13

Korrespondanse mellom Voss kommune og Fylkesmannen i Hordaland:

• Melding om tilsyn, brev av 28. juni 2017 frå Fylkesmannen i Hordaland
• Informasjon om kontaktperson for tilsynet i Voss kommune, brev av 7. juli 2017 frå Voss kommune
• Brev av 1. august og 9. september 2017med vedlegg frå Voss kommune
• Program for tilsynet, brev av 6. september 2017 frå Fylkesmannen i Hordaland
• Diverse e-postar mellom Voss kommune og Fylkesmannen i Hordaland i tidsrommet 9.-
• 13. september 2017 om korrigering av program for tilsynet

Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir oversikt over deltakarane på opnings- og sluttmøte, og over kven som blei intervjua.

Ikkje publisert her

Frå Fylkesmannen deltok:
Rådgjevar Hanne Hegvold Berentsen
Seniorrådgjevar Marta Havre
Seniorrådgjevar Torill Vebenstad
Seksjonsleiar Anne Grete Robøle

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2017–2018 Tjenester til pasienter med psykisk lidelse og mulig samtidig ruslidelse

Søk