Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer etter lov om folkehelsearbeid i Averøy kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Møre og Romsdal gjennomførte 08.09.14 –19.12.14 tilsyn med Averøy kommune.

Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Målsettingen for tilsynet var å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.

Fylkesmennene fikk i tillegg i oppdrag å foreta en kartlegging av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang, og ut fra denne kartleggingen gi kommunen en veiledende vurdering av status for arbeidet. I Averøy kommune ble vi under tilsynet kjent med andre deler av kommunens folkehelsearbeid enn det løpende oversiktsarbeid og vi anser det derfor hensiktsmessig å kommentere også dette i veiledningsdelen av tilsynet.

Fylkesmannens konklusjon ved tilsynet:

Det ble ikke avdekket avvik

Marit Vestad
revisjonsleder/jurist

Marie Eide
revisor/sykepleier

 

Kristin Øksenvåg
revisor/pedagog

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn 08.09.14 – 19.12.14 med Averøy kommune.

Tilsynet inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Dette første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid har følgende innretning:

1. Lovlighetskontroll

Fylkesmannen undersøker om kommunen har kommet i gang med et løpende oversiktsarbeid. Der fylkesmannen konkluderer med avvik, følges kommunen opp til forholdene er rettet.

2. Veiledende vurdering av kommunens løpende oversiktsarbeid:

I kommuner der fylkesmannen konkluderer med at et løpende oversiktsarbeid har kommet i gang, foretas en kartlegging av dette arbeidet. Fylkesmannen gir kommunen en tilbakemelding i form av en veiledende vurdering av status. Kommunene står fritt i forhold til om og i hvilken grad de følger opp denne vurdering.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Averøy kommune ligger på kysten av Nordmøre mellom nabokommunene Eide i sør og Kristiansund i nord. Kommunen omfatter flere større og mindre øyer og har fastlandsforbindelse via Atlanterhavsvegen mot Eide, Fræna og Molde i sør – og via Atlanterhavstunnelen mot Kristiansund i nord. Kommunen har et samlet landareal på 173 km2.

Averøy kommune hadde pr. 01.01.2014, 5 687 innbyggere. Bare 18,6 prosent av befolkningen er bosatt i tettbebygde strøk (mot 69,2 prosent for fylket samlet). Kommunen har hatt vekst (3,5%) i folketallet den siste 10-årsperioden (2004-2014). Økningen for Møre og Romsdal fylke samlet var på 6,9 % i samme periode. Fra fylkesstatistikken for 2014 vet vi at andelen innvandrere i befolkningen er på 8,1 %, mens for Møre og Romsdal er andelen 10,5%. Fordelingen av befolkningen på aldersgrupper viser at kommunen for gruppa 0-19 år ligger omtrent på fylkesgjennomsnittet; 24,8 mot 24,9 prosent. Dette gjelder tilsvarende for andelen av gruppa 70 år og eldre: 12,1 mot 11,8 prosent. Folkehelseprofilen for Averøy viser at andelen eldre over 80 år i 2020 er estimert til å være høyere enn landet som helhet.

Næringslivet i kommunen har tradisjonelt vært knyttet til primærnæringene landbruk og fiske. Nye næringer har etter hvert kommet til og næringslivet omfatter i dag en rekke ulike bransjer knyttet til industri, handel, offentlig og privat tjenesteyting m.m. Kommunen har en arbeidsplassdekning på bare 77 prosent. Tallet for 4. kvartal 2013 viser at kommunen har vesentlig større ut- enn innpendling. Kristiansund er den klart viktigste pendlerkommunen - dette omfatter både inn- og utpendling. I forhold til utpendling er Eide, Molde og Fræna også viktige, mens innpendlingen etter Kristiansund er størst fra Eide og Fræna.

Folkehelseprofilen viser at innen tema «helse og sjukdom» er det plager og sykdom knyttet til muskel- og skjelettsystem som skiller seg ut til å være mer utbredt enn for landet ellers. I tillegg er pasienter med hjerte- og karsykdom oftere brukere av fastlege og legevakt enn for fylket og landsgjennomsnittet. Innen tema «miljø» er det personskader behandlet i sykehus som skiller se ut, og vi kan med stor grad av sikkerhet kan si at kommunen ligger dårligere an enn landet som helhet. Det er lite statistikk på levevaner. For tema innen «levevaner», som røyking og overvekt, kan vi ikke med sikkerhet si at kommunen ligger dårligere eller bedre an enn landet.

Når det gjelder frafall fra videregående skole i årene 2010-2012 ligger Averøy på 23 %, mot 22% i Møre og Romsdal og 25 % i landet ellers.

Fylkesmannen gjennomførte kommunebesøk i Averøy i mars 2014 og har i den forbindelse utarbeidet et kommunebilde med informasjon om kommunen. Kommunebildet for Averøy kommune er å finne på Fylkesmannen i Møre og Romsdal sin hjemmeside: https://www.fylkesmannen.no/More-og-Romsdal/

3. Gjennomføring

Varsel om tilsyn ble sendt ut 08.09.14.

Åpningsmøte ble avholdt 11.11.14.

Intervjuer:

8 personer ble intervjuet.

Gjennomgang av dokumentasjon:

Det går fram av kap. 8 hvilken dokumentasjon som er gjennomgått før og under tilsynsbesøket

Sluttmøte ble avholdt 12.11.14

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).

Bakgrunn for valget av løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det derfor rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Lovlighetskontrollen ved tilsynet

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Det ble herunder undersøkt

• om arbeidet hadde en tilstrekkelig forankring i kommunens ledelse
• om det var avklart hvilke forhold det løpende ville være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om
• om det var lagt til rette for å kunne benytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskilder
• om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningene hadde en tverrsektoriell innretning
• om oppgavefordeling var avklart og gjort kjent for involverte enheter/sektorer
• om det var sørget for at medarbeiderne hadde tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre oppgavene sine, herunder om kommunen hadde sørget for å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse
• om kommunens ledelse fulgte med på at det løpende oversiktsarbeidet var kommet i gang og at det er aktiviteter på området

Kartlegging og veiledende vurdering av det løpende oversiktsarbeidet

I tillegg til selve lovlighetskontrollen, har det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede har startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutvikler dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene foretok fylkesmannen i disse kommunene en kartlegging av kommunens løpende oversiktsarbeid. Kartleggingen dannet grunnlag for en tilbakemelding til kommunen i form av en veiledende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

Aktuelle forhold som inngikk i fylkesmannens kartlegging og vurdering (ikke uttømmende):

• kommunens tilrettelegging/styring
• hvilke forhold kommunen hadde besluttet å følge med på sammenholdt med kommunens identifiserte folkehelseutfordringer
• om kommunen hadde tatt stilling til hvilke opplysninger som skulle innhentes fra hvilke kilder og i hvilken utstrekning opplysningene ble hentet inn
• i hvilket omfang det foregikk faglige vurderinger av innhentede opplysninger
• i hvilket omfang det forelå skriftlig dokumentasjon av opplysninger og vurderinger

5. Funn

Det ble ikke avdekket avvik i Averøy kommune under tilsynet.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Fylkesmannens kartlegging viser:

• Kommunestyret i Averøy behandlet i sak 05/2013 planstrategi for 2013-2016. Planstrategien gir grunnlag for å definere planbehovet i kommunestyreperioden. Det ble vedtatt å revidere kommuneplanens samfunnsdel og arealdel. I planstrategien er det bl.a. vist til regional planstrategi og nevnt at fylkeskommunen anbefaler at følgende gjennomgående perspektiver blir lagt til grunn i den samlede kommunale planleggingen: folkehelse, universell utforming, klima og miljø, samfunnstrygghet og kultur- og naturverdier. Folkehelsearbeidet kommer ikke klart frem i planstrategien.
• Kommunestyret behandler planstrategien 11.02.2013 i sak 2012/431-27. I oversendelsesforslaget til formannskapet fremkommer det at Averøy kommune må avdekke de største utfordringene innen folkehelsen i kommunen og ha en plan for forebygging og behandling av disse.
• Kommuneplanprosessen organiseres som et prosjekt med formannskapet som styringsgruppe og ordføreren som leder. Rådmannen har oppnevnt en administrativ arbeidsgruppe som skal jobbe med planprosessen. I planprogrammet sies det at rådmannen vil opprette interne arbeidsgrupper i forbindelse med ulike utredninger og analyser. Rådmannen har utarbeidet forslag til planprogram. Planprogrammet er vedtatt av kommunestyret 18.11.2013. Det er varslet om planoppstart for kommuneplanens samfunnsdel og arealdel.
• Det er også sagt i planprogrammet at det er viktig å jobbe videre med et godt kollektivtilbud for ulike aldersgrupper og behov. I planprogrammet har kommunen også presisert at identitet, trivsel og bolyst er viktige faktorer i folkehelsearbeidet. Det å kunne røre seg fritt for å nå sine daglige gjøremål er avgjørende for folkehelse i alle aldersgrupper.
• Ass. rådmann opplyser at det er startet arbeidet med oversikt over helsetilstanden. Kommunen bruker fylkets folkehelsestatistikk, samt intern kartlegging i form av en gjennomført fagdag om folkehelse.
• Averøy kommune gjennomfører folkemøter med folkehelse som tema i forbindelse med kommuneplanarbeidet.
• Informasjon fra fagdag og folkemøter skal benyttes i videre arbeid med samfunnsdelen i kommuneplanen.
• Det er ikke gjennomført ROS- analyser i forbindelse med folkehelsearbeidet.
• Kommunen har startet arbeidet med rullering av trafikksikkerhetsplan for å få oversikt over dagens situasjon og lage oversikt over nødvendige tiltak som skal gjennomføres i perioden 2015-2019.
• Gjeldende kommuneplan og delplaner er dokumentasjon som per i dag viser folkehelsearbeidet i kommunen. Det går fram av framdriftsplanen i planprogrammet hvilke delplaner kommunen har.
• I tilsynet blir det avdekt at det er lite kjent hvordan kommunen organiserer folkehelsearbeidet sitt og hva som er målene med dette arbeidet.
• De forskjellige enhetene i Averøy kommune rapporterer ikke i forhold til folkehelse i årsmeldingen. Det er heller ikke krav om dette.
• Kommunen har utarbeidet en forebyggende strategi for barn og unge med risiko for negativ psykososial utvikling, revidert 2014.
• Kommunen har tilsatt leger ved Averøy legesenter med til sammen 33,3 % stilling med ansvar for miljørettet helsevern og smittevern. Denne samfunnsmedisinske kompetansen skal samtidig ivareta rådgivning på folkehelseområde i tråd med folkehelseloven § 27.
• Averøy kommune har i 2013 utviklet en kvalitetshåndbok.
• Det er ansatt prosjektleder for bolyst/sentrumsprosjektet. Begge prosjektene er forankret i kommuneplanen.
• Kommunen deltar ikke i Ungdataundersøkelsen.
• Kommunen har ungdomsråd.
• Det ble opplyst under tilsynet at kommunen ikke har inngått partnerskapsavtale for folkehelse med fylkeskommunen og ikke ansatt egen folkehelsekoordinator. Det er per i dag assisterende rådmann som koordinerer arbeidet med folkehelse. Koordineringsansvaret er ikke konkret beskrevet.
• Det foreligger pr. dags dato ingen skriftlig oversikt over helsetilstanden i kommunen.

Vurdering av status:

• Oversikt over helse og påvirkningsfaktorer er en forutsetning for å beskrive folkehelseutfordringer og ressurser, og nødvendig for å planlegge og gjennomføre tiltak. Fylkesmannen mener det er positivt at Averøy kommune i sitt planprogram har presisert at det bør gjennomføres analyser og vurdere ulike utviklingstrekk innenfor bl.a. folkehelse. Det er også positivt at folkehelse er kommet inn som et eget punkt i planprogrammet og skal være et gjennomgående tema i kommunens planarbeid. Fylkesmannen mener dette sikrer at folkehelse blir inkludert i kommuneadministrasjonens styringsverktøy.
• Folkehelsearbeidet, inkludert oversiktsarbeidet, må ha tilstrekkelig forankring inn mot sentral ledelse (rådmannen) og de instanser som arbeider med plan og utvikling, slik at kommunen kan ivareta kravet om at folkehelsearbeidet skal inngå som grunnlag både for den løpende oversikten og for arbeidet med overordnede strategier og planer. Averøy kommunen har ikke ansatt egen folkehelsekoordinator. Det er assisterende rådmann som har ansvar for å koordinere oppgavene knyttet til folkehelsearbeidet. Fylkesmannen mener forankringen er tilstrekkelig. Vi anbefaler kommunen å beskrive innholdet i koordineringsansvaret og vurdere hvordan/hvem som skal drive arbeidet videre.
• I planprogrammet sies det at rådmannen vil opprette interne arbeidsgrupper i forbindelse med ulike utredninger og analyser. Fylkesmannen anbefaler kommunen å jobbe videre med å opprette slike interne arbeidsgrupper i arbeidet med kommunens løpende oversiktsarbeid.
• Fylkesmannen ser det nødvendig etter tilsynet å presisere at oversikten over helsetilstand og påvirkningsfaktorer skal tjene to hovedformål:
  1) Oversikten skal være grunnlag for beslutninger i folkehelsearbeidet som utøves «fra dag til dag»; som i forbindelse med utforming av tiltak og tilsyn etter miljørettet helsevern eller revisjon av planer utenom det fireårige planløpet etter plan- og bygningsloven. Beslutninger kan også dreie seg om å gå grundigere inn i et område som peker seg ut som særlig utfordrende eller positivt.
  2) Oversikten skal utgjøre grunnlaget for beslutninger i forbindelse med langsiktig planlegging av folkehelsearbeidet, knyttet opp mot prosessene i plan- og bygningsloven.
• Fylkesmannen ser at Averøy kommune er på vei til å nå formålene. Å ha en oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer omfatter å foreta faglige vurderinger av årsaksforhold og konsekvenser, jf. folkehelseloven § 5 og forskrift om oversikt over folkehelsen § 3. Per november 2014 ser vi at kommunen har brukt tid og ressurser på å samle inn informasjon om folkehelse i kommunen gjennom fagdag med enhetene, fem folkemøter og fylkesstatistikk. For å inkludere denne informasjonen i det løpende oversiktsarbeidet, må kommunen vurdere konsekvenser og årsaksforhold.
• I videre arbeid bør kommunen lage seg en plan for hvordan de skal organisere og utarbeide dette til å bli et løpende oversiktsarbeid. For å styrke arbeidet med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer, kan det være nyttig å konkretisere oppgavene til den/de som skal gjøre dette og avklare samarbeidsrutiner med de forskjellige enhetene i kommunen. Analysen av folkehelsearbeidet kan bidra til nærmere avklaring av hvilke forhold kommunen bestemmer seg for å ha løpende oppfølging av i det videre arbeidet, samt hvilke informasjonskilder (nasjonal statistikk og/eller lokale data) som skal ligge til grunn for de faglige vurderingene.
• Folkehelseloven og forskrift om folkehelsen stiller ikke krav til hvordan oversiktsarbeidet skal organiseres, med unntak av krav til kommunene om å ha samfunnsmedisinsk kompetanse og til fylkeskommunens understøtterolle overfor kommunene. Averøy kommune kjøper samfunnsmedisinsk kompetanse fra legetjenesten. Fylkesmannen anbefaler Averøy kommune å gjennomgå denne avtalen for å sikre samfunnsmedisinsk rådgiving i kommunens løpende folkehelsearbeid.
• Folkehelsearbeidet knyttet til den løpende oversikten bør være en del av den ordinære virksomheten. Fylkesmannen ser at kommuneadministrasjonen har rutiner for samarbeid med enhetslederne, samt rapporteringsrutiner. Vi mener at kommunen kan benytte og videreutvikle eksisterende rutiner for å ivareta informasjon til bruk for styring og planlegging i folkehelsearbeidet. Kommunen bør ha et tverrsektorielt perspektiv i arbeidet.

7. Regelverk

• Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)
• Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen

8. Dokumentunderlag

• Planstrategi for Averøy kommune 2013-2016 (14/6562)
• Planprogram for kommuneplan 2014-2026 (14/4833)
• Brev vedrørende melding om oppstart – kommunedelplan for trafikksikkerhet og forebyggende arbeid 2015-2019 (14/5325)
• Kommunebilde Averøy kommune
• Folkehelseprofil 2014
• Kopi av invitasjon til fagdag
• Notat datert 09.04.14 fra fagdag om folkehelse i kommuneplanen
  - Innlegg fra hjemmebaserte tjenester og psykisk helse
  - Innlegg fra barneskolene
  - Innlegg fra ungdomskolen
  - Innlegg fra sykehjem og tildeling
  - Innlegg fra helsestasjonen og skolehelsetjenesten
  - Innlegg fra barnevernstjenesten
  - Oppsummering gruppearbeid; viktige utfordringer innen folkehelse i Averøy kommune
  - Utfordringer i botjenesten
  - God helse fra Møre og Romsdal fylke
  - Presentasjon fra NAV Averøy i et folkehelseperspektiv
  - Fokus på mestring av hverdagen og trivsel – flykninger bosatt i Averøy i 2013, fagdag
• Plan for gjennomføring av folkemøter i forbindelse med kommuneplanens samfunnsdel
• Kopi av brev datert 25.08.14 vedrørende oppstart av planarbeid, kommunedelplan for trafikksikkerhet og forebyggende arbeid 2015-2019 (14/5325)
• Organisasjonskart
• Oppsummering fra folkemøtene i Averøy kommune
• Forebyggende strategi for barn og unge med risiko for negativ psykososial utvikling, rev. 2014
• Kvalitetshåndbok
• Handlingsplan 2013-2014 for Bolyst
• Midtveisrapport fra Bruhagen 2011
• «Ta grep» - ulike temahefter PPT Ytre Nordmøre

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen i Møre og Romsdal deltok:

Marie Eide, sjukepleier/revisor, helse og sosialavdelingen

Kristin Øksenvåg, pedagog/revisor, oppvekst- og utdanningsavdelingen

Marit Vestad, jurist/revisjonsleder, helse og sosialavdelingen

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk