Rapport frå tilsynet med kommunen sitt arbeid med løpande oversikt over helsetilstanden og påverknadsfaktorar etter lov om folkehelsearbeid i Herøy kommune 2014

Samandrag

Fylkesmannen i Møre og Romsdal gjennomførte tilsyn med Herøy kommune i perioden 27.10.14 – 12.01.15.

Tilsynet var ein del av landsomfattande tilsynet med folkehelsearbeidet i kommunane som fylkesmennene gjer hausten 2014 etter oppdrag frå Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpande oversikt over helsetilstanden til innbyggjarane og dei positive og negative faktorane som kan virke inn på denne.

Målsetjinga for tilsynet var å sjå etter at kommunar som ikkje hadde sett i gang systematisk, løpande oversiktsarbeid, kjem i gang med dette.   

Fylkesmennene fekk i tillegg i oppdrag å kartleggje det løpande oversiktsarbeidet i kommunar der arbeidet var kome i gang, og ut frå denne kartlegginga gje kommunen ei rettleiande vurdering av status for arbeidet.

Fylkesmannens konklusjon ved tilsynet:

Det var ikkje påvist avvik under tilsynet

Dato: 12.01.15

Marit Vestad
revisjonsleiar/jurist

Marie Eide
revisor/sjukepleiar

Kristin Øksenvåg
revisor/pedagog

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter tilsyn i perioden 27.10.14 – 12.01.15 med Herøy kommune.

Tilsynet var ein del av det landsomfattande tilsynet med kommunane sitt folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører hausten 2014 etter oppdrag frå Statens helsetilsyn.    

Tema for tilsynet var kommunen sitt arbeid med å halde løpande oversikt over helsetilstanden til innbyggjarane og dei positive og negative faktorane som kan virke inn på denne.

Fylkesmannen har fått myndigheit til å føre tilsyn med korleis kommunens oppfyller plikter pålagt i eller i medhald av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelselova).

Fylkesmannen sitt tilsynsansvar og myndigheit følgjer av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Dette første landsomfattande tilsynet med kommunane sitt folkehelsearbeid har følgjande innretning:  

1. Lovlegkontroll
   Fylkesmannen undersøkjer om kommunen har kome i gang med eit løpande oversiktsarbeid. Der fylkesmannen konkluderer med avvik, vert kommunen følgd opp til tilhøva er retta.
2. Rettleiande vurdering av kommunen sitt løpande oversiktsarbeid:
   I kommunar der fylkesmannen konkluderer med at eit løpande oversiktsarbeid har kome i gang, skal dette arbeidet kartleggjast. Fylkesmannen gjev kommunen ei tilbakemelding i form av ei rettleiande vurdering av status. Kommunane står fritt i høve til om, og i kva grad, dei følgjer opp denne vurderinga.

2. Skildring av kommunen

Herøy kommune har 8847 innbyggarar.  26 % av innbyggarane er under 20 år og 12 % er over 70 år. Kommunen har i åra 2004-2014 ein folketalsauke på 5,9 %. Om lag 10 % av befolkninga i Herøy har innvandrarbakgrunn (kjelde: fylkesstatistikken 2014).

Herøy kommune hadde ei arbeidsplassdekning på 91 % i 2013, og eit underskot på 407 arbeidsplassar. Kommunen hadde netto utpendling i 2013. Netto utpendling betyr at kommunen har større utpendling enn innpendling. Pendlarar er definert som sysselsette som har arbeidsstaden sin i ein annan kommune enn der dei bur. (kjelde: fylkesstatistikken 2014)

I Herøy kommune var det eit gjennomsnittleg legemeldt sjukefråvær på 5,1 % i andre kvartal 2014. Nivået elles i landet er 5,2 %. Per august 2014 fekk 515 personar uførepensjon i kommunen, noko som utgjer 9,3 % av innbyggarane i alderen 18-67 år. Nivået for tilsvarande tal er for Møre og Romsdal 8,3 % og landet 9,2 % (kjelde: fylkesstatistikken 2014).

Ungdataundersøkinga frå ungdomsskulen i 2014 (8.-10. årssteg) viser at ungdomane i Herøy stort sett er fornøgde med skulekvardagen. Over halvparten (61 %) deltok på fem eller fleire aktivitetar i ein eller anna fritidsorganisasjon sist månad, som er likt med landsgjennomsnittet.  Undersøkinga viser at 33 % av elevane i Herøy dagleg bruker «2 timar eller meir» på datamaskin utanom skolen. Landsgjennomsnittet er 45 %. Det er 63 % som svarer at dei trur at dei vil ta høgare utdanning på universitet eller høgskule. Landsgjennomsnittet er 61 %. Det er 3 % som svarer at dei trur dei vil bli arbeidsledige. Landgjennomsnittet er 14 %.

Folkehelseprofilen for Herøy viser at talet på eldre over 80 år i 2020 er estimert til å vere høgare enn i resten av landet. For tema «helse og sjukdom» er det plager og sjukdom knytt til muskel- og skjelettsystem og hjerte- og karsjukdom som vi med stor grad av sikkerheit kan seie at kommunen ligg dårlegare an enn resten av landet. Det er lite statistikk på levevanar. For tema innan levevaner, som røyking (målt i fødande kvinner som seier dei røykte i starten av svangerskapet i % av alle fødande med røykeopplysning), kan vi ikkje med sikkerheit seie at kommunen ligg dårlegare eller betre an enn resten av landet.  For tema innan levevanar som overvekt (målt blant menn på sesjon), kan vi med høg grad av sikkerheit seie at kommunen ligg dårlegare an enn resten av landet.

Herøy kommune har 9 barnehagar og 7 grunnskular. Kommunen har full barnhagedekning.

Når det gjeld fråfall frå vidaregåande skule i åra 2010-2012 ligger Herøy på 21 %, mot 22% i Møre og Romsdal og 25 % i landet. Kommunen har ein vidaregåande skule.

For meir utfyllande informasjon om kommunen sjå kommunen si heimeside.

3. Gjennomføring av tilsynet

• Varsel om tilsyn vart sendt ut 27.10.14
• Opningsmøte vart halde 03.12.14
• 7 personar vart intervjua
• Sluttmøte vart halde 04.12.14
• Dokumentasjon som er tilsendt, lasta ned frå kommunen si nettside og som er fått i tilsynet går fram av kapittel 8

4. Kva tilsynet omfatta

Tilsynet omfattar kommunen sitt arbeid med å halde løpande oversikt over helsetilstanden til innbyggjarane og dei positive og negative faktorane som kan virke inn på denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).  

Bakgrunn for valet av løpande oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstanden og påverknadsfaktorar er ein naudsynt føresetnad for at kommunane skal ha eit kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor eit naturleg temaval for det første landsomfattande tilsynet med kommunane sitt folkehelsearbeid.

Kommunane skal både ha løpande oversikt, og kvart fjerde år (neste gang innan hausten 2016) ha utarbeidd eit samla oversiktsdokument som del av grunnlaget for planstrategien sin. Tilsyn med folkehelsearbeidet i kommunen skal vere tilpassa den fireårige plansyklusen i kommunen. Sidan det landsomfattande tilsynet skulle gjennomførast hausten 2014, vart det retta mot kommunane sitt løpande oversiktsarbeid.

Lovlegkontrollen ved tilsynet

Tilsynet hadde som målsetjing å sjå til at kommunar som ikkje hadde sett i gang systematisk, løpande oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kome i gang inneber at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpande oversiktsarbeidet kan gjennomførast slik folkehelselova og forskrift om oversikt over folkehelsa legg opp til, og at det er aktivitet på området.   

Det vart undersøkt:

• om arbeidet hadde ei tilstrekkeleg forankring i kommuneleiinga
• om det var avklart kva tilhøve det løpande ville være naudsynt å innhente oppdaterte opplysningar om
• om det var lagt til rette for å kunne nytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskjelder  
• om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningane hadde ei tverrsektoriell innretning
• om oppgavefordelinga var avklart og gjort kjent for involverte einingar/sektorar
• om det var sikra at medarbeidarane hadde tilstrekkeleg kunnskap og dugleik til å utføre oppgåvene sine, og om kommunen hadde naudsynt samfunnsmedisinsk kompetanse
• om kommuneleiinga følgde med på at det løpande oversiktsarbeidet var kome i gang og at det skjedde aktivitetar på området

Kartlegging og rettleiande vurdering av det løpande oversiktsarbeidet

I tillegg til sjølve lovlegkontrollen, hadde det landsomfattande tilsynet som målsetjing å bidra til at kommunar som allereie hadde starta opp eit løpande oversiktsarbeid, videreutvikla dette. Med utgangspunkt i dei aktuelle lovkrava gjennomførte Fylkesmannen ei kartlegging av kommunen sitt løpande oversiktsarbeid. Kartlegginga danna grunnlaget for ei tilbakemelding til kommunen i form av ei rettleiande vurdering av status for kommunen sitt løpande oversiktsarbeid.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsa overlet i stor utstrekning til kommunen sjølv å vurdere, ut frå lokale tilhøve og prioriteringar, kva som er naudsynt innhald og omfang av opplysningar og vurderingar i kommunen sin løpande oversikt.

Aktuelle tema som var ein del av fylkesmannen si kartlegging og vurdering (ikkje uttømmande):

• kommunen si tilrettelegging/styring
• kva kommunen hadde avgjort å følgje med på sett opp mot dei folkehelseutfordringane kommunen hadde identifisert
• om kommunen hadde teke stilling til kva for opplysningar som skulle hentast inn frå kva kjelder og i kva utstrekning opplysningane vart henta inn
• i kva omfang det vart gjort faglege vurderingar av dei innhenta opplysningane
• i kva omfang det fanst skriftleg dokumentasjon av opplysningar og vurderingar

5. Fylkesmannens konklusjon ved lovlegkontrollen

Ved tilsynet var det ikkje påvist lovbrot/avvik i Herøy kommune.

6. Fylkesmannens kartlegging og vurdering av status for kommunanes løpande oversiktsarbeid

Fylkesmannens kartlegging viser:

• Herøy kommune har folkehelsekoordinator, tilsvarande 50% stilling. Resterande 50% stilling er knytt til kulturavdelinga. Stillinga vart oppretta 01.09.2013. Frå 2005 til 2012 hadde Herøy ein felles folkehelsekoordinator saman med tre nabokommunar; Sande, Ulstein og Hareid. Rådmannen er folkehelsekoordinatorens næraste overordna.
• Det føreligg ei stillingsskildring til rolla som folkehelsekoordinator.
• Kommunen har eit forslag til handlingsplan for folkehelsearbeidet i Herøy kommune for 2014-2015, med fordeling av oppgåver og ansvar.
• Kommunane på Søre Sunnmøre; Hareid, Ulstein, Sande, Volda, Ørsta, Vanylven og Herøy, også kalla Sjustjerna, har eit interkommunalt samarbeid om folkehelse.
• Det er oppretta ei tverrsektoriell arbeidsgruppe med representantar frå skule-, barn, familie og helse-, kultur-, pleie og omsorgs- og utviklingsavdelinga, i tillegg til folkehelsekoordinator. Kommuneoverlege og rådmann har møterett. Arbeidsgruppa skal vere med å lage årleg statusrapport og handlingsplan for folkehelse og bidra både i det fireårige og det løpande oversiktsarbeidet. Korleis dette arbeidet skal gjerast er under planlegging. Det føreligg per i dag ikkje eit skriftleg dokument som samanfattar den informasjonen kommunen treng i sitt løpande oversiktsarbeid.

Etter at folkehelselova kom i 2012 vart det i Herøy kommune gjennomført ei leiarsamling, der mellom anna avdelingsleiarane i kommunen fekk i oppdrag frå rådmannen å lage ein oversikt over folkehelsearbeidet i dei ulike einingane. I tillegg vart det bestemt at konsekvensar for folkehelsa alltid skal vurderast i kommunens sakshandsaming av saker til politisk handsaming. 

• Kommunen har partnarskapsavtale om folkehelse med fylkeskommunen. Det ligg føre ein statusrapport for God helse-partnarskapet 2013.
• Kommunen har utarbeidd kommunal planstrategi 2012-2016, der m.a. folkehelse er tema. Det står at det må utarbeidast ein kommunedelplan for helse og omsorg, som viser utfordringane sektorane står ovanfor og tiltak som kan vere med å utvikle helse og omsorgssektoren og løyse utfordringane. Dette er gjort.
• I kommuneplanen for Herøy 2013-2025 er folkehelse eit av seks gjennomgåande perspektiv. Herøy kommune vil at folkehelse skal vere eit sentralt perspektiv i all kommunal verksemd.
• Kommunen har fleire temaplanar knytt opp mot folkehelse.
• Kommunen har utarbeidd handlingsplan for førebyggande arbeid barn og unge 2012-2015.
• Kvar avdeling skriv årsrapport. I tillegg skal det kvart tertial rapporterast til kommunestyret på økonomi, organisasjon, tenester og lokalsamfunn.
• Det er jamlege møter i rådmannens leiargruppe, samt mellom avdelingsleiar og underliggande eining.  
• Kommunen har gjennomført Ungdataundersøkinga i 2014 på ungdomskulesteget og vg1.
• Fire frå kommuneleiinga deltok våren 2014 på eit kurs i analyse av styringsdata gjennom KS. I samband med kurset vart det utarbeid styringsdata etter samhandlingsreforma.
• Fylkesmannen fikk 10.12.14 e-post frå fungerande rådmann som bekreftar at kommuneoverlegen er kommunens medisinskfaglege rådgjevar mht. folkehelseloven kap. 2 jf. folkehelseloven § 27.

Vurdering:

• Folkehelsekoordinator har ein sentral plassering i kommuneadministrasjonen i Herøy kommune og deltek i ulike grupper og fora. Det sikrar at folkehelseperspektivet er forankra og representert i kommunens arbeid. Koordinatorjobben er ein nøkkelrolle som krev klare og tydelege rutinar når det gjeld arbeidsoppgåver og ansvarsområde. Fylkesmannen ser det som positivt at Herøy kommune har utarbeidd stillingsinnstruks for folkehelsekoordinator og at stillinga er forankra i kommuneleiinga.
• Folkehelsearbeidet, inkludert oversiktsarbeidet, må ha tilstrekkeleg forankring inn mot sentral leiing (rådmannen) og instansar som arbeider med plan og utvikling. Dette for at kommunen kan ivareta kravet om at folkehelsearbeidet skal inngå som grunnlag både for løpande oversikt og for arbeidet med overordna strategiar og planar. Folkehelse er forankra i kommunale planar og styringsdokument. Herøy kommune har revidert kommuneplanens samfunnsdel, og Fylkesmannen ser at kommunen følgjer nasjonale og regionale føringar ved å la folkehelse vere eit gjennomgåande perspektiv. Dette er etter Fylkesmannen si vurdering eit godt utgangspunkt for langsiktig, tverrfagleg og systematisk folkehelsearbeid i kommunen som organisasjon og samfunn.
• Kommunens arbeid med det løpande oversiktarbeidet er i startfasa. Løpande oversikt over helse og påverknadsfaktorar er ein føresetnad for å skildre folkehelseutfordringar og ressursar, og naudsynt for å planlegge og gjennomføre tiltak. Fylkesmannen ser at avdelingane i kommunen, gjennom ulike undersøkingar og ut frå fagleg skjønnsmessige vurderingar, har identifisert utfordringar knytt til deira område. Til dømes er overvekt for alle aldersgrupper og psykisk helse blant ungdommen nemnt som utfordringar.
• I vidare arbeid bør kommunen lage ein plan for korleis systematisere og organisere informasjonen som allereie finns til å bli eit løpande oversiktsarbeid. For å styrke arbeidet med løpande oversikt over helsetilstand og påverknadsfaktorar, kan det vere nyttig å konkretisere oppgåvene til den/dei som skal gjere det og avklare samarbeidsrutinar innan einingane i kommunen. Analysen av folkehelsearbeidet kan bidra til nærare avklaring av kva kommunen bestemmer seg for å ha oppfølging av i det vidare arbeidet. I tillegg må kommunen bestemme  kva for informasjonskjelder (nasjonal statistikk og/eller lokale data) som skal ligge til grunn for dei faglege vurderingane.
• Folkehelselova og forskrift om oversiktsarbeidet  stiller ikkje krav til korleis oversiktsarbeidet skal organiserast, med unnatak av krav til kommunane om å ha samfunnsmedisinsk kompetanse og til fylkeskommunens understøtterolle ovanfor kommunane. Herøy kommune har tilsett kommuneoverlege med samfunnsmedisinsk kompetanse i 50% stilling.
• Folkehelsearbeidet knytt til løpande oversikt bør vere ein del av den ordinære verksemda. Fylkesmannen ser at kommuneadministrasjonen har rutinar for samarbeid med einingsleiarane, samt rapporteringsrutinar. Vi meiner at kommunen kan nytte og vidareutvikle eksisterande rutinar for å ivareta informasjon til bruk for styring og planlegging i folkehelsearbeidet. Kommunen bør ha eit tverrsektorielt perspektiv i arbeidet.
• Fylkesmannen ser at det i avdelingane er fokus på folkehelsearbeid. Gjennom handlingsplaner kjem det fram ulike tiltak og tilbod. Fylkesmannen anbefaler kommunen å vere tydelegare på kva som er overordna satsingsområde i det kommunale folkehelsearbeidet, slik at tiltak og tilbod heng saman med overordna strategi. Fylkesmannen anbefaler også at kommunen jobbar vidare med kva som er positive og negative påverknadsfaktorar når det gjeld folkehelse. Oversikt over helse og påverknadsfaktorar er ei føresetnad for å fastsette både kortsiktige og langsiktige utfordringar for det vidare systematiske folkehelsearbeidet. 

7. Regelverk

• Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) 
• Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen 

8. Dokumentsjon

• E-post datert 06.11.14 frå folkehelsekoordinator
• Organisasjonskart
• Stillingskildring folkehelsekoordinator
• Risiko- og sårbarheitsanalyse
• Planstrategi for Herøy kommune (2012-2016)
• Kommuneplan for Herøy (2013-2025) Samfunnsdel
• Vedlegg 2 Herøy arealdel føresegner
• «Under utarbeiding» Kommunedelplan for helse og omsorgs Herøy ( 2013-2020)
• Forslag kommunedelplan for idrett, fysisk aktivitet og friluftsliv
• Forslag: Handlingsplan for folkehelsearbeidet i Herøy kommune 2014
• Folkehelseprofil 2014 for Herøy
• Kulturavdelinga og folkehelsetiltak datert 15.01.13
• Notat angåande folkehelse frå pleie- og omsorgsleiar og barn- familie og helse
• Oppsummering frå folkemøter
• Styringsdata for samhandlingsreforma
• Herøy kommune sin årsrapport frå 2013
• Aktuelle aktivitetar i folkehelsearbeidet 06.11.14
• Statusrapport for God Helse partnarskapet 2013
• Kommuneplanen, arealdel ( ligg tilgjengelig digitalt på internett)
• Lokal rammeplan for barnehageavdelinga haust 2012 til vår 2016
• Herøyskulen – ein los i leida, strategi for skuleutvikling 2015-2016
• Handlingsplan forebyggende arbeid barn og unge, 2012-2015
• Forelesningsfoiler frå internopplæring med folkehelsetema
• Notat om oppgåver knytt til kommuneoverlegen
• E-post datert 10.12.14 frå fungerande rådmann

9. Deltakarar ved tilsynet

I tabellen under er det gjeve ei oversikt over deltakarane på opningsmøtet og sluttmøtet, og over dei personane som vart intervjua.

Ikkje publisert her

Frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal deltok:
Marie Eide, sjukepleiar/revisor, helse- og sosialavdelinga
Kristin Øksenvåg, pedagog/revisor, oppvekst- og utdanningsavdelinga
Marit Vestad, jurist/revisjonsleiar, helse- og sosialavdelinga

Frå Statens helsetilsyn deltok:
Tone Birgit Nordibø som observatør

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet