Rapport frå tilsyn med sosiale tenester i Arbeids- og velferdsforvaltninga i Molde kommune med fokus på kvalifiseringsprogrammet 2014

Det blei ikkje gitt merknad. Molde 10.09.2014

Janne Bjørsnøs
revisjonsleiar

Odd.hild Johnsen
revisor

Eilin Reinaas
revisor

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i Molde kommune i perioden 02.04.14 - 10.09.2014. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året

Fylkesmannen planla å gjennomføre tilsyn med Molde kommune i 2013, jf. brev datert 15.07.2013. Tilsynet blei utsatt på ubestemt tid, jf. brev datert 21.08.2013.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosiale tenester i NAV etter lov om sosiale tenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeke betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Molde kommune hadde pr. I.januar 2014  26048  innbyggjarar. Kommunen er den største arbeidsgjevaren.

Molde kommune er organisert som ein to-nivå modell, med rådmann som øvste administrative leiar. NAV Molde er eiga resultateining.

NAV Molde har 19,8 statlege stillingar og statlege prosjektstillingar og 17 kommunalt tilsette (sosial). NAV Molde har hatt ein krevjande bemanningssituasjon  i lengre tid, dette har den siste tida forverra seg. På tidspunktet for tilsynet var kontoret i ein prosess med å tilsette tre ny medarbeidarar i kommunale stillingar. I tillegg var ein person langtidssjukemeldt. Grunnen til det blir oppgitt å være at Nav Molde konkurrerer om arbeidskrafta med mellom anna NAV forvaltning. Vidare er det slik at når det blir ledige statlege stillingar søkjer kommunale tilsette seg over på <lesse, fordi den statlege lønna er høgare. Då må den kommunale stillinga lysast ut, slik blir det dobbel tilsetjingsprosess. Det blir oppgitt å være høg «turnover»  i NAV Molde.

Dei tilsette ved kontoret er delt i fire avdelingar; Mottak, Syfo (oppfølging sjukemeldte og brukarar som treng oppfølging over lang tid), Marknad og Flyktningetenesta. Alle med eigen avdelingsleiar. Mottak-, Syfo- og Marknadsavdelinga har arbeidsoppgåver  i høve Kvalifiseringsprogrammet  (KVP). Rettleiarane i avdelingane Syfo og Marknad arbeider både med statlege og kommunale oppgåver og har fordelt ansvaret for brukarar som treng oppfølging etter fødselsdatoar. Kontaktperson for brukar har ansvar for å koordinere tenestene inn mot brukar sine behov. Kontoret har i tillegg ein sekretær som skal systematisere KVP­ rutinar og ein miljøarbeidar som følgjer opp deltakarane. Kontoret har delteke både i ekstern og intern KVP-opplæring. Dei hadde tidlegare eige KVP-team, og dei vurderer no å  organisere arbeidet med KVP og arbeidet med utsatt ungdom i eit eige felles team.

NAV kontoret har rutine for teammøter kvar veke, og eige KVP-møte for alle tre teama samla kvar veke. Aktuelle tema kan være KVP-rutinar, endringar, diskutere aktive og moglege Kvalifiseringsprogramdeltakarar.  Det er rettleiarane som arbeider med oppfølging si oppgåve å bringe inn sakene til moglege deltakarar i møte.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 02.04.2014. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 02.06.2014.

Intervju

10 personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde 03.06.2014.

4. Kva tilsynet omfatta

Kommunen er pålagt å føre internkontroll med tenesta kvalifiseringsprogram. Føremålet med tilsynet var å undersøke om kommunen gjennom styringstiltak sikrar at tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram skjer i samsvar med lov- og forskriftskrav, slik at det blir gitt forsvarlege tenester til dei som har rett til kvalifiseringsprogram.

Tilsynet hadde vidare som føremål å undersøke om kommunen sikrar at kvalifiserings­ programmet er tilgjengeleg for potensielle deltakarar, om det blir gjort forsvarlege identifiseringsprosessar og om det blir gitt tilstrekkeleg informasjon om retten til kvalifiseringsprogram. Det blei og undersøkt om kommunen sikrar at kartleggings-, vurderings- og avgjerdsprosessane ved behandling av søknader om kvalifiseringsprogram er forsvarlege.

I tillegg var det eit føremål å undersøke om kommunen sikrar forsvarleg gjennomføring av kvalifiseringsprogram, ved å sikre at tidsfrist for iverksetting av program blir haldne. Vidare undersøkte vi om innhald og omfang av kvalifiseringsprogramma er forsvarleg. I dette ligg det at programma blir individuelt tilpassa, ved at den einskilde sine behov og føresetnader blir teke omsyn til, og at programma inneheld arbeidsretta tiltak, arbeidssøking og eventuelt andre

tiltak som kan vere med på å førebu og støtte opp under overgang til arbeid. Det blei også undersøkt om kommunen sikrar forsvarleg oppfølging av deltakarar i Kvalifiseringsprogram.

5. Funn

Avvik 1:

'Molde kommune sikrar ikkje at Kvalifiseringsprogram  er tilgjengeleg for alle moglege deltakarar og at tildeling av program blir gjort på ein forsvarleg måte

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene: Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Lov om sosiale tjenester iarbeids- og velferdsforvaltningen  §§ 4, 5, 29, 31, 42 og 43,
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker §§ 11 og 17,
• Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Avviket byggjer på følgjande:

• Molde kommune har pr. i dag 3 deltakarar i Kvalifiseringsprogram. Kommunen har sjølv ei forventning om 32 deltakarar i sitt målekort
• Av lokal samarbeidsavtale mellom Molde kommune og NAV Møre og Romsdal som er datert 20.03.2009, går det ikkje fram kva kommunale tenester som er lagt inn i NAV-kontoret
• Av lokal samarbeidsavtale mellom Molde kommune og NAV Møre og Romsdal  går det fram at det årleg skal utarbeidast ei kompetanseplan for NAV Molde. Det er ikkje utarbeidd ei slik kompetanseplan for 2014
• Av lokal samarbeidsavtale mellom Molde kommune og NAV Møre og Romsdal går det fram at det skal etablerast eit brukarutval for kontoret. Utvalet skal ha faste møte, og leiar for NAV Molde skal leie arbeidet. Brukarutvalet skal vere involvert i planlegging, gjennomføring og evaluering av tenestene. I intervju kom det fram at det ikkje er noko aktivt brukarutval
• I intervju kom det fram at NAV-Molde er inne i ei periode med ein krevjande personalsituasjon. Fleire stillingar er ikkje bestatt  og fleire av rettleiarane er sjukemeldt. Det gjer at fleire av rettleiarane må handsame langt fleire saker enn normalt.  Sikring av at  brukarane har inntekt blir prioritert framfor andre oppgåver ved kontoret. Arbeid med kvalifiseringsprogram  opplevast tidkrevjande og slik arbeidssituasjonen  er no, har ikkje rettleiarane tid til å prioritere arbeidet med Kvalifiseringsprogram. Problemet er meldt oppover til den øvste leiinga i kommunen
• Det er rutine for  eige KVP-møte kvar veke. I intervju og i sluttmøte kom det fram at det i praksis ikkje blir tatt opp KVP saker kvar veke. Det er opp til den enkelte rettleiar å melde inn KVP saker til møtet
• I intervju kom det fram at det kan være aktuelle/potensielle deltakarar som ikkje er fanga opp gjennom sakshandsaminga
• Av dokumentasjon kom det fram at kommunen har arbeidd fram rutine for avklaring av mogelege deltakarar blant langtidsledige frå arbeid, denne er datert 06.05.2014. Rutina er ikkje innarbeid i tenestaKommunen nytter Rettesnora som kvalitetssystem. I intervju kom det fram at ikkje alle tilsette har tilgong til dette kvalitetssystemet. I intervju kom det fram at NAV­ Molde i praksis ikkje nyttar dette systemet i samband med sitt arbeid med Kvalifiseringsprogram. NAV Molde har nokre rutinar for arbeidet med kvalifiseringsprogram  lagra elektronisk på sitt interne arbeidsområde. Desse er det ikkje knytt avvikshandtering til
• I intervju kom det fram at ikkje alle tilsette er kjent med at det er mogleg å melde frå om avvik i kommunen sitt internkontrollsystem. Avvik i høve Kvalifiseringsprogram har ikkje blitt meldt. Av dokumentasjon går det fram at statleg tilsette ikkje har tilgang til kommunen sitt avvikssystem og ved avvik på kommunale tenester skal dei få leiar til å skrive dei inn i systemet
• I intervju kom det fram at kommunen er usikker på om dei er for streng i si tolking av inngangsvilkåra for Kvalifiseringsprogram, til dømes grad av rusproblem, om brukarane er nok motivert til Kvalifiseringsprogram, er klare for arbeidsretta innhald i program og evne til oppmøte
• Av dokumentasjonen går det fram at vedtak er mangelfult grunngjeve. Det er til dømes berre vist til arbeidsevnevurdering og § 14 a, utan at desse ligg som vedlegg til vedtaka. Det er i tillegg døme på at arbeidsevnevurderinga ikkje inneheld individuelle og konkrete vurderingar
• I intervju og av dokumentasjon kom det fram at leiinga ikkje har sett i verk systematiske kontrolltiltak for å sikre at arbeid med kvalifiseringsprogram blir gjennomført i samsvar med regelverket

Kommentar:

Målgruppa for programmet er gitt i sosialtenestelova § 29. Dei har samansette utfordringar som og kan bety at dei ikkje veit kva dei skal gjere for å komme ut av ein vanskelig situasjon. Til dømes å ta i mot passive stønader eller å være i feil tiltak over lang tid kan forsterke problema dei har. Har dei forsørgjaransvar for barn, har det konsekvensar for dei også.

For at tildeling av Kvalifiseringsprogram skal være forsvarleg, må kommunen sikre at tenesta er tilgjengeleg for potensielle deltakarar. Kommunen må sikre at det gis skriftleg og munnleg informasjon om tenesta. Kommunen si plikt til å informere om kvalifiseringsprogram følgjer både av sosialtenestelova § 17 og forvaltningsloven § 11.

For å kunne avgjere om ein brukar har rett på Kvalifiseringsprogram, må det gjerast ei forsvarleg kartlegging. Kommunen må innhente tilstrekkelege og relevante opplysningar og foreta ei arbeidsevnevurdering av brukar. Dette skal skje i samarbeid med brukar, jf. §§ 29 og 42.

Avgjersler om å tildele eller avslå Kvalifiseringsprogram er eit enkeltvedtak og må etter sosialtenestelova grunngjevas i begge høve, jf. Rundskriv Hovednummer 35 til § 41.

Stort arbeidspress blant tilsette og svikt i internkontrollen som mangelfull avvikshandtering og manglande sikring av at utarbeida rutinar i tilstrekkeleg grad faktisk er i bruk, gjer at kvalifiseringsprogrammet  ikkje i tilstrekkeleg grad er tilgjengeleg, og at tildeling ikkje blir gjort på ein forsvarleg måte.

Avvik 2:

Molde kommune sikrar ikkje at kvar enkelt deltakar får tilstrekkeleg individuelt tilpassa kvalifiseringsprogram og at deltakarane blir forsvarleg følgt opp ved gjennomføring av sine kvalifiseringsprogram

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, 5, 30 og 31
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og -stønad §§ 1 og 2
• Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Avviket byggjer på følgjande:

• Av dokumentasjon går det fram at mål og delmål i dokumentet Kvalifiseringsprogram, i stor grad er standardtekst og lite konkret
• Av dokumentasjon går det ikkje fram at alle Kvalifiseringsprogram  er på full tid
• I intervju og av dokumentasjon kom det fram at det ikkje ligg føre rutine for evaluering av Kvalifiseringsprogram. Evalueringstidspunkt  er ikkje lagt inn i kvalifiseringsprogrammet
• I intervju og av dokumentasjon kom det fram at leiinga ikkje har sett i verk systematiske kontrolltiltak for å sikre at arbeid med kvalifiseringsprogram  blir gjennomført i samsvar med regelverket

Kommentar:

Kvalifiseringsprogrammet  er eit viktig verkemiddel for å kunne bidra til at personer med svak tilknyting til arbeidsmarknaden skal bli i stand til å forsørgje seg sjølv gjennom arbeid.

Programmet skal være individuelt tilpassa og skal utarbeidast i samarbeid med brukar. Ein har berre rett til å delta i eit kvalifiseringsprogram  ein gong, med ei tidsramme på maksimum  2,5 år. Dette er ein avgrensa og viktig sjanse for brukaren, som må brukast godt. Dei konkrete vurderingane knytt til målretta aktivitet må gå fram i programmet. I tillegg til tett og koordinert oppfølging, skal programmet evaluerast, og dette skal stå i programmet, jf. forskrift om KVP § 1, fjerde ledd.

Kommunen sikrar ikkje gjennomføring av program når det ikkje blir konkretisert individuelle mål eller innhald i programmet og det ikkje blir evaluert systematisk. Dette kan føre til at program ikkje blir gjennomført i det omfang loven krev og slik behovet og målet for den einskilde er. Det kan føre til at deltakaren ikkje lykkast i programmet sitt.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Kommunen skal gjennom systematisk styring og kontinuerleg forbetringsarbeid planlegge, utføre, evaluere og korrigere verksemda slik at tenesta Kvalifiseringsprogrammet blir tildelt  og gjennomført på ein forsvarleg måte og i samsvar med lovkrava, jf. lov om sosiale tenester i NAV § 5 og internkontrollforskrifta § 1.

Kommunen har ansvar for at verksemda er innretta slik at tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet er forsvarleg. Tilsynet har vist at det er manglar i kommunen sitt styringssystem når det gjeld tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Molde kommune har eit elektronisk verktøy for internkontroll som i svært liten grad nyttast av NAV Molde. Kommunen har heller ikkje lagt til rette for at alle tilsette kan nytte verktøyet. NAV Molde har lagra enkelte rutinar for sakshandsaming på eit eige elektronisk område. Der er det ikkje rutinar for handtering av avvik og leiinga gjennomfører ikkje systematiske kontrolltiltak for å sikre tenesta. Eventuelle manglar ved tenesta blir ikkje etterspurt av leiar, og blir ikkje systematisk fanga opp.  I praksis gjer dette at kommunen ikkje har eit tilstrekkeleg   system for å fange opp  avvik i tenesta og det er i for stor grad opp til den enkelte medarbeidar å sjå behov for, og endre praksis. Når man ser dette i samanheng med at dei tilsette har hatt unormalt stor arbeidsmengde over lengre tid, er det etter fylkesmannen si vurdering   stor fare for svikt i tenesta.

Kommunen si manglande styring medfører at det er tilfeldig, og opp til den enkelte rettleiar i NAV Molde, om tenesta vert ytt i samsvar med lov. Dette betyr at innbyggjarar som kan ha rett til tenesta, ikkje alltid blir fanga opp av NAV Molde, og at innbyggjarar som har fått tildelt tenesta, ikkje får slikt innhald og oppfølging som tenesta kvalifiseringsprogram  skal ha.

7. Regelverk

• LOV 2009-12-18-131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker med forskrift til forvaltningsloven
• FOR-2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen
• FOR-2011-12-21-1471: Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
• Hovedrundskriv nr. 35 av 22.06.2012: lov om sosiale tjenester i NAV -Arbeids- og velferdsdirektoratet

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei sendt over da revisjonen blei førebudd:

• Oversikt over tilsette som arbeider med KVP
• Delegasjon av mynde frå rådmannen til leder i NAV i Molde kommune, datert 14.08.2013
• Delegasjon av myndighet til teamleder ved NAV molde, udatert
• Delegasjon av myndighet til veileder oppfølging ved NAV molde, udatert
• Delegeringsreglement for Molde kommune, datert 25.10.2012
• Prosedyre Internkontroll for NAV Molde, godkjent 15.06. 2013
• Rapport KVP 2012
• Driftsavtale  mellom Molde kommune og NAV Møre og Romsdal
• Sjekkliste nytilsatte i NAV Molde, udatert
• Mal for stillingsintruks/stillingsbeskrivelse  for veileder oppfølging
• Mal for stillingsinstruks/stillingsbeskrivelse  for teamleder oppfølging
• Virksomhetsplan 2014 - NAV-Molde, godkjent 13.03.2014
• Lysark frå fagdag om Kvalifiseringsprogrammet den 03.12.13
• Revidert brukerveiledning  Arena -Plantypen Kvalifiseringsprogram  12
• Rutine for «controllern KVP, datert 26.08.13
• Rutinebeskrivelse KVP, datert 13.08.13
• Rutiner for avklaring av langtidsledige utan arbeider meir enn 6 mnd, datert 06.05.14
• Mal frammøteliste for deltakere i kvalifiseringsprogram
• Nytt grunnbeløp KVP 10.05.13
• Oppsummering gruppearbeid FF mai 20 I 0
• Arbeidsmal KVP, datert 04.06.2013
• Arbeidslivet regler, datert 19.04.2013
• Mal deltakerbevis ved kvalifiseringsprogram
• Henvisningsskjema  miljøterapeut
• Mal informasjonsbrev til den det måtte gjelde/lege om deltakelse i kvalifiseringsprogrammet
• Skriv om regler for fravær i kvalifiseringsprogrammet,  datert 19.04.13
• Søknadsskjema for kvalifiseringsprogrammet
• Mal for ukeplan/timeplan  kvalfiseringsprogrammet
• Databehandlingsavtale  mellom Arbeids- og velferdsetaten og Molde kommune, datert 06.03.13
• Driftsavtale mellom Molde kommune og NAV Møre og Romsdal
• Utskrift av mal i Socio Drift

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Journal til 10 deltakarar i Kvalifiseringsprogram
• Journal til 4 langtidsmottakarar av sosialhjelp

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 02.04.2013
• Dokumentasjon frå kommunen mottatt den 14.05 og 15.05.2014
• Program for tilsynet, datert 16.05.2014
• Førebels rapport sendt kommunen for uttale den 07.07.2014
• Svar på førebels rapport frå Molde kommune, datert 21.08.2014

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.