Rapport frå tilsyn med sosiale tenester i Arbeids- og velferdsforvaltninga i Ørskog kommune med fokus på Kvalifiseringsprogram 2014

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for dei avvika og merknadene som blei påpeikte innanfor dei områda som blei reviderte.

Tema for tilsynet var om kommunen sikrar at tildeling og gjennomføring av Kvalifiseringsprogram blir gjort i samsvar med lov- og forskriftskrav. Tilsynet undersøkte om kommunen gjennom systematiske styringstiltak (internkontroll) sikrar at tildeling og gjennomføring fører til at personar som har rett til Kvalifiseringsprogram får ei forsvarleg teneste.

Fylkesmannen avdekte 2 avvik under tilsynet i Ørskog kommune.

Avvik 1:

Ørskog kommune sikrar ikkje at Kvalifiseringsprogram er tilgjengeleg for alle moglege deltakarar og at tildeling av program blir gjort på ein forsvarleg måte

Avvik 2:

Ørskog kommune sikrar ikkje at kvar enkelt deltakar får tilstrekkeleg individuelt tilpassa Kvalifiseringsprogram og  at deltakarane blir forsvarleg følgt opp ved gjennomføring av sine Kvalifiseringsprogram

Det blei ikkje gitt merknad.

Molde 06.02.2015

Janne Bjørsnøs
revisjonsleiar Oddhild Johnsen
revisor

Eilin Reinaas
revisor

 

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i Ørskog kommune i perioden 16.06.2014 – 06.02.2015. Revisjonen gikk inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i 2014.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtenesta etter lov om sosiale tenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeke betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Ørskog kommune hadde pr. 01.01.2014 2301 innbyggarar. I kommunen er det eit variert næringsliv med bedrifter innan mellom anna bygg og anlegg, fiskeforedling og handverk. Ein god del av innbyggjarane arbeider i kringliggande kommunar. Tal frå oktober 2014 viser at 2,6% av arbeidsstokken i kommunen var heilt arbeidsledig. Ørskog kommune sitt  budsjett for sosialtenesta var i 2014 på kr. 2.372.000. På tidspunktet for tilsynsbesøket var det ingen deltakarar i Kvalifiseringsprogram i Ørskog kommune. Siste program blei avslutta i januar 2014.

Ørskog er ein del av NAV Storfjorden der NAV-tenestene i kommunane Skodje, Ørskog, Stordal og Norddal inngår i eit forpliktande samarbeid jfr. § 27 i kommunelova. Av avtalen går det fram at NAV Storfjorden skal være til stades i kvar av dei fire kommunane og at ein skal kunne samarbeide om oppgåveløysing på tvers av kommunegrensene. Det er tilsett ein kontorsjef som leiar. Han rapporterer direkte til rådmennene i dei fire kommunane i samarbeidet og til leiar i NAV fylke.  Nav leiar deltek ikkje fast i leiarmøter saman med dei andre einingsleiarane i Ørskog kommune.

Alle tilsette i NAV Storfjorden har oppgåver relatert til dei områda tilsynet omfattar. NAV Ørskog har 3 tilsette. Ein av dei tilsette arbeider med mottak og to arbeider med oppfølging. Veiledar i mottak skal gjere behovsvurdering og skal gje rettleiing og informasjon om aktuelle rettar. Rettleiar oppfølging skal fullføre arbeidsevnevurdering og utforme vedtak om Kvalifiseringsprogram.Kontoret i Ørskog er stengt tysdag og torsdag. Alle tilsette har gjennomført 4 dagars kurs i Motiverande intervjuteknikk. Plattform for arbeidsmarknads-kompetanse er innført og Veiledningsplattformen er starta opp.

NAV Storfjorden har kontormøte og saksdrøfting kvar fredag, der alle tilsette ved NAV-Storfjorden deltek (videomøte). I desse møta har alle rettleiarane høve til å legge fram sine saker til drøfting. Det er om lag to saker pr. møte som blir drøfta. Kvar tredje onsdag er det marknadsmøte der marknadskoordinator og samarbeidspartnarar er til stades.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 16.06.2014. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 12.11.2014.

5 personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde 13.11.2014.

4. Kva tilsynet omfatta

Kommunen er pålagt å føre internkontroll med tenesta Kvalifiseringsprogram. Føremålet med tilsynet var å undersøke om kommunen gjennom styringstiltak sikrar at tildeling og gjennomføring av Kvalifiseringsprogram skjer i samsvar med lov- og forskriftskrav, slik at det blir gitt forsvarlege tenester til dei som har rett til Kvalifiseringsprogram.

Tilsynet hadde vidare som føremål å undersøke om kommunen sikrar at Kvalifiseringsprogrammet er tilgjengeleg for potensielle deltakarar, om det blir gjort forsvarlege identifiseringsprosessar og om det blir gitt tilstrekkeleg informasjon om retten til Kvalifiseringsprogram. Det blei og undersøkt om kommunen sikrar at kartleggings-, vurderings- og avgjerdsprosessane ved behandling av søknader om Kvalifiseringsprogram er forsvarlege.

I tillegg var det eit føremål å undersøke om kommunen sikrar forsvarleg gjennomføring av Kvalifiseringsprogram, ved å sikre at tidsfrist for iverksetting av program blir haldne. Vidare undersøkte vi om innhald og omfang av Kvalifiseringsprogramma er forsvarleg. I dette ligg det at programma blir individuelt tilpassa, ved at den einskilde sine behov og føresetnader blir teke omsyn til, og at programma inneheld arbeidsretta tiltak, arbeidssøking og eventuelt andre tiltak som kan vere med på å førebu og støtte opp under overgang til arbeid. Det blei også undersøkt om kommunen sikrar forsvarleg oppfølging av deltakarar i Kvalifiseringsprogram.

5. Funn

Avvik 1:

Ørskog kommune sikrar ikkje at Kvalifiseringsprogram er tilgjengeleg for alle moglege deltakarar og at tildeling av program blir gjort på ein forsvarleg måte

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, 5, 29 og 42
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker §§ 11 og 17
• Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5
• Rundskriv Hovednummer 35 pkt. 5.41.2.4

Avviket byggjer på følgjande:

• I intervju kom det fram at det er utfordrande for Ørskog kommune å styre dei sosiale tenestene i Nav når kontorsjefen også tek i mot styringssignal frå tre andre kommunar og den statlige styringslinja i NAV. Det er utfordrande for kontorsjef å dele merksemda på fem oppdragsgjevarar
• Ørskog kommune har ikkje informasjon om Kvalifiseringsprogram på si heimeside. Sosiale tenester er ikkje nemnd under dei tenester kommunen tilbyr. Det er ei lenke til NAV under nyttige lenker som fører til Nav.no. NAV-leiarane på Nordre Sunnmøre arbeider med å betre og synleggjere informasjon om NAV på kommunane sine heimesider
• Det er ikkje brosjyre, plakat eller anna informasjonsmateriell om Kvalifiserings-programmet synleg i kontoret sitt mottak
• Av dokumentasjon og i intervju kom det fram at det ikkje blir gjennomført regelmessig og systematisk gjennomgang av brukarar som ikkje når mål om arbeid
• Av dokumentasjon og i intervju kom det fram at det ikkje er fast struktur for samarbeid mellom mottak og oppfølging med tanke på justering av innsatsbehov etter Navlova sin § 14a
• I intervju og av dokumentasjon kom det fram at leiinga ikkje har sett i verk systematiske kontrolltiltak for å sikre at identifisering av moglege deltakarar i kvalifiseringsprogram skjer i samsvar med regelverket
• Av dokumentasjon og i intervju kom det fram at det er arbeidd fram eit skriftleg internkontrollsystem for NAV Storfjorden. Rutinane i det skriftlege internkontrollsystemet er ikkje fullt ut implementert i kontoret i Ørskog. Kommunen har kjøpt kommuneforlagets sitt styringssystem og skal i desember begynne arbeidet med å implementere dette
• Det går ikkje fram av internkontrollen at det er utarbeid interne rutinar for identifisering av moglege deltakarar i Kvalifiseringsprogram
• Av dokumentasjon og i intervju kom det fram at det ligg føre skjema for melding av avvik. Det er det siste året ikkje meldt om avvik ved kontoret i Ørskog. I intervju kom det fram at dei tilsette i liten grad har fått opplæring i kva som er avvik og korleis dette skal meldast i internkontrollsystemet. Avvik blir eventuelt meldt munnleg til kontorsjef
• Av dokumentasjon og intervju kom det fram at det ikkje er gjort ei analyse av risiko og  sårbarheit av arbeidet med Kvalifiseringsprogram
• I intervju kom det fram at rettleiarane er kjent med Kvalifiseringsprogrammet i grove trekk, men har ikkje inngåande kunnskap om regelverket. Rettleiarane har ikkje praktisk erfaring med identifisering og tildeling av Kvalifiseringsprogram. Dei vil sette seg inn i dette når Kvalifiseringsprogram blir aktuelt for ein brukar. Det vil dei hente frå Navet, nav.no og i rundskrivet for dei sosiale tenester i NAV
• I intervju blir det vist til «Standard for arbeidsretta brukaroppfølging» som verktøy for det daglege arbeidet i kontoret, men ikkje i høve sjekkliste for Kvalifiseringsprogram
• I intervju kom det fram at det er uklart om kontoret har søknadsskjema for Kvalifiseringsprogram
• Ved gjennomgang av 8 mapper til langtidsmottakarar av økonomisk stønad i 2014 kom det fram at:
  -  det ikkje er dokumentert at det er informert om Kvalifiseringsprogram
  -  ikkje alle brukarane er systematisk behovsvurdert etter NAV-lova §14a.
• Ved gjennomgang av dei 4 siste mappene for deltakarar i Kvalifiseringsprogram  kom det fram at:
  - arbeidsevnevurdering ikkje synast å ha vore gjort i forkant av første KVP-periode. Arbeidsevnevurderingane var mangelfulle
  - i to av fire saker var det ikkje gjort eigenvurdering av brukar.
  - det er vedtak på dei fire programma. I eit av vedtaka manglar stoppdato. Faktiske opplysningar om og vurdering av brukar sitt behov for Kvalifiseringsprogram opp mot lova manglar eller er ufullstendig
  - vedlegg til dei fire vedtaka viser til gammal lov

Kommentar:

Målgruppa for programmet er gitt i sosialtenestelova § 29. Dei har samansette utfordringar som og kan bety at dei sjølv ikkje veit kva dei skal gjere for å komme ut av ein vanskelig situasjon. Til dømes å ta i mot passive stønader eller å være i feil tiltak over lang tid kan forsterke problema dei har. Har dei forsørgjaransvar for barn, har det konsekvensar for dei også.

For at tildeling av Kvalifiseringsprogram skal være forsvarleg, må kommunen sikre at tenesta er tilgjengeleg for potensielle deltakarar. Dette gjer mellom anna at kommunen må sikre at det gis skriftleg og munnleg informasjon om tenesta. Kommunen si plikt til å informere om Kvalifiseringsprogram følgjer både av sosialtenestelova § 17 og forvaltningsloven § 11.

For å kunne avgjere om ein brukar har rett på Kvalifiseringsprogram, må det gjeras ei forsvarleg kartlegging av behov. Kommunen må innhente tilstrekkelege og relevante opplysningar, jf. forvaltningsloven § 17 og foreta ei arbeidsevnevurdering etter NAV lova § 14a. Utfyllande og gode behovs- og arbeidsevnevurderingar er ein føresetnad for identifisering og tildeling av Kvalifiseringsprogram. Dette skal skje i samarbeid med brukar. Manglande eigenvurdering frå brukarar svekker dokumentasjonen på at dei har medverka i si eiga sak, jf. sosialtenestelova § 42.  

Gjennomgang av mapper for mottakarar av langvarig sosialhjelp viser at desse har samansette behov og utfordringar. Det kan stillast spørsmål ved om dei er vurdert i høve feil innsatsområde etter NAV lova sin § 14a. Det er i desse sakene ikkje synleggjort at det er gjort ei vurdering av om dei er moglege KVP-kandidatar, med rett til program.

Avgjersler om å tildele eller avslå Kvalifiseringsprogram er eit enkeltvedtak og må grunngjevas i begge høve, jf. § 41 og rundskriv hovednummer 35 pkt. 5.41.2.4. Dette for at brukar skal forstå kvifor han eller ho har fått tildelt eller avslått  Kvalifiseringsprogram og for å sikre ein eventuell klagerett.

Svikt i internkontrollen gjer at Kvalifiseringsprogrammet ikkje i tilstrekkeleg grad er tilgjengeleg og at tildeling ikkje blir gjort på ein forsvarleg måte.

Avvik 2:        

Ørskog kommune sikrar ikkje at kvar enkelt deltakar får tilstrekkeleg individuelt tilpassa Kvalifiseringsprogram og  at deltakarane blir forsvarleg følgt opp ved gjennomføring av sine Kvalifiseringsprogram

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, 5, 30 og 31
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og -stønad §§ 1 og 2
• Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Avviket byggjer på følgjande:

• I intervju og av dokumentasjon kom det fram at leiinga ikkje har sett i verk systematiske kontrolltiltak for å sikre at gjennomføring av Kvalifiseringsprogram skjer i samsvar med regelverket
• Av dokumentasjon og i intervju kom det fram at det er arbeidd fram eit skriftleg internkontrollsystem for NAV-Storfjorden. Rutinane i det skriftlege internkontrollsystemet er ikkje fullt ut implementert i kontoret i Ørskog 
• Det går ikkje fram av internkontrollen at det er utarbeid interne rutinar om oppfølging av deltakarar i Kvalifiseringsprogram
• Av dokumentasjon og i intervju kom det fram at det ligg føre skjema for melding av avvik. Det er det siste året ikkje meldt om avvik ved kontoret i Ørskog. I intervju kom det fram at dei tilsette i liten grad har fått opplæring i kva som skal definerast som avvik etter sosialtenestelova. Vidare korleis desse skal meldast i internkontrollsystemet. Avvik meldes eventuelt munnleg til NAV-leiar
• Av dokumentasjon og intervju kom det fram at det ikkje er gjort ei analyse av risiko- og sårbarheit i arbeidet med gjennomføring Kvalifiseringsprogram
• Ved gjennomgang av dei 4 siste mappene for deltakarar i Kvalifiseringsprogram kom det fram at:
  - det er lite samsvar mellom det som kom fram i kartlegging og det som går fram av aktivitet i program
  - av seks programperiodar er funksjonen for Kvalifiseringsprogram i Arena nytta to gonger (for to deltakarar)
  - 3 av 4 Kvalifiseringsprogram inneheldt berre arbeidspraksis. Det ligg ikkje føre dokumentasjon som tydleg viser innhald og progresjon i program
  - der «Arbeid med bistand» blei nytta i gjennomføring av program blei ansvar for tilpassing og eventuell endring av program opp til «Arbeid med bistand» og deltakar. Det går ikkje fram om program blei endra og tilpassa underveis
  - det er lite spor av tett oppfølging av deltakar i program frå NAV
  - programma  ikkje er evaluert

Kommentar:

Kvalifiseringsprogrammet er eit viktig verkemiddel for å kunne bidra til at personer med svak tilknyting til arbeidsmarknaden, skal bli i stand til å forsørgje seg sjølv gjennom arbeid. Programmet skal være individuelt tilpassa og skal utarbeidast i samarbeid med brukar. Ein har berre rett til å delta i eit kvalifiseringsprogram ein gong, med ei tidsramme på maksimun 2,5 år. Dette er ein avgrensa og viktig sjanse for brukaren, som må brukast godt. Dei konkrete vurderingane knytt til målretta aktivitet må gå fram i programmet. I tillegg til tett og koordinert oppfølging skal programmet evaluerast, og dette skal stå i programmet,jf. forskrift § 1, til sosialtenestelova sin § 30.

I tilsynet kom det fram at kommunen gjer stor bruk av «Arbeid med bistand» i oppfølging av deltakarar i program, dette utan at kontoret i tilstrekkeleg grad sjølv følgjer opp tett, slik lova krev. Kommunen sikrar ikkje gjennomføring av program når det ikkje blir konkretisert individuelle mål eller innhald i programmet, og dei ikkje blir evaluert systematisk. Manglande oppfølging kan føre til at program ikkje blir gjennomført i det omfang lova krev og slik behovet og målet for den einskilde er. Det kan føre til at deltakaren ikkje lykkast i programmet sitt.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Kommunen skal gjennom systematisk styring og kontinuerleg forbetringsarbeid planlegge, utføre, evaluere og korrigere verksemda slik at tenesta Kvalifiseringsprogram blir tildelt og gjennomført på ein forsvarleg måte og i samsvar med lovkrava, jf. lov om sosiale tenester i NAV § 5 og internkontrollforskrifta § 1.

Kommunen har ansvar for at verksemda er innretta slik at tildeling og gjennomføring av Kvalifiseringsprogrammet er forsvarleg. Tilsynet har vist at det er manglar i kommunen sitt styringssystem når det gjeld tildeling og gjennomføring av Kvalifiseringsprogram.

Tilsynet viste at det formelt sett er klare styrings- og ansvarslinjer for Arbeids- og velferdsforvaltninga i Ørskog kommune. Det er derimot ei utfordring at det er fem partar i NAV-Storfjorden som har ei styringslinje til kontorsjef. Kontorsjefen har dermed avgrensa tid til intern leiing på kvart kontor og avgrensa tid til å delta i rådmannen si leiargruppe på same måte som andre leiarar i kommunen.  Med ei slik organisering er det særskilt viktig å ha eit internkontrollsystem som fungerer og blir brukt i praksis.

I tilsynet kom det fram at det er utarbeidd eit formalisert internkontrollsystem for NAV Storfjorden, men at dette ikkje er fullt ut implementert i kontoret i Ørskog.  Ørskog kommune har kjøpt kommuneforlagets sitt elektroniske styringssystem, men dette er foreløpig ikkje implementert.  

Det kom i tilsynet fram at ikke alle  tilsette har tilstrekkeleg kunnskap om Kvalifiserings-program. Ved manglande kompetanse om Kvalifiseringsprogram ved kontoret, og manglande informasjon om ordninga til moglege deltakarar, er det risiko for at potensielle deltakarar ikkje får informasjon om ordninga. Ved risiko for mangelfull informasjon om ordninga, står brukarar i målgruppa i fare for ikkje å få den tenesta dei har krav på og dermed færre mogleg-heiter til å få tilstrekkelig bistand for å komme i arbeid/aktivitet.

Det blei i tilsynet også avdekt at det ikkje blir gjort systematiske stikkontrollar for å avdekke moglege deltakarar med rett til Kvalifiseringsprogram eller systematisk kvalitetskontroll av tildeling og gjennomføring av Kvalifiseringsprogram. Brukars Eigenvurdering er ein sentral del av arbeidsevnevurderinga, og arbeidsevnevurderinga er eit av lovkrava ved tildeling av Kvalifiseringsprogram. Manglande kontroll av tildeling og gjennomføring kan føre til at tildeling av program blir tilfeldig, og at brukarar med behov og rett til Kvalifiseringsprogram ikkje får tilbod om program.

Det ligg føre rutine der det går fram at svikt i tenesta skal meldast skriftleg som avvik. I tilsynet kom det fram at dette ikkje blir gjort, men at det har vært meldt avvik munnleg til leiar. Manglar i  avvikssystemet kan føre til at svikt i tenesta eller risiko for slik svikt ikkje blir meldt, og at kommunen si leiing går glipp av viktig informasjon som grunnlag i sitt kontinuerlige evaluerings- og forbetringsarbeid.

Manglande styring fører til fare for at det er tilfeldig om tenesta vert ytt i samsvar med lov. I det ligg at innbyggjarar som kan ha rett til tenesta, kanskje ikkje blir fanga opp av arbeids- og velferdsforvaltninga i kommunen og at innbyggjarar som har fått tildelt tenesta, ikkje får slikt innhald og oppfølging som tenesta Kvalifiseringsprogram skal ha.

7. Regelverk

• LOV 2009-12-18-131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker med forskrift til forvaltningsloven
• FOR-2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen
• FOR-2011-12-21-1471: Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
• Hovedrundskriv nr. 35 av 22.06.2012: lov om sosiale tjenester i NAV – Arbeids- og velferdsdirektoratet

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over da revisjonen blei førebudd:

• Organisasjonskart
• Oversikt over tilsette i NAV Storfjorden og organisering av ansvarsområder
• Lokal samarbeidsavtale NAV Møre og Romsdal og kommunane Norddal, Skodje, Stordal og Ørskog
• Utskrift av internkontrollsystemet: 6 Risikovurdering
• Delegasjonsreglement frå Ørskog kommune til Anders Norvald Hammer
• Verksemdsplan 2014 – NAV Storfjorden

Dokumentasjon som blei gått i gjennom under revisjonsbesøket:

• Mappe/journal for 9  KVP-deltakarar
• Mappe/journal for 8 langtidsmottakarar av økonomisk stønad

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 16.06.2014
• Svar på brev om varsel om tilsyn frå Ørskog kommune, datert 19.06.2014
• Brev om utsetjing av tilsyn frå Fylkesmannen, datert 24.06.2014
• Brev om ny dato for tilsyn frå Fylkesmannen, datert 27.08.2014
• Dokumentasjon frå kommunen mottatt den 23.09.2014
• Program for tilsynet, datert 28.10.2014
• Førebels rapport, datert 12.01.2015

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Ikkje publisert her

Frå tilsynsorganet deltok:
Revisjonsleiar Janne Bjørsnøs
Revisor Eilin Reinaas
Revisor Oddhild Johnsen

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013–14 Kvalifiseringsprogrammet

Søk etter tilsynsrapporter

Søk