Rapport frå tilsyn med sosiale tenester i Arbeids- og velferdsforvaltninga i Sunndal kommune med fokus på Kvalifiseringsprogrammet 2015

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for dei avvika og merknadene som blei påpeikte innanfor dei områda som blei reviderte.

Tema for tilsynet var om kommunen sikrar at tildeling og gjennomføring av Kvalifiseringsprogram blir gjort i samsvar med lov- og forskriftskrav. Tilsynet undersøkte om kommunen gjennom systematiske styringstiltak (internkontroll) sikrar at tildeling og gjennomføring fører til at personar som har rett til Kvalifiseringsprogram får ei forsvarleg teneste.

Fylkesmannen avdekte 2 avvik under tilsynet i Sunndal kommune.

Avvik 1: Sunndal kommune sikrar ikkje at tildeling av Kvalifiseringsprogram blir gjort på ein forsvarleg måte

Avvik 2: Sunndal kommune sikrar ikkje forsvarleg gjennomføring av Kvalifiseringsprogram

Det blei ikkje gitt merknad.

Molde 13.04.2015

Janne Bjørsnøs
revisjonsleiar

Oddhild Johnsen
revisor

 

Kari Røkkum Winje
revisor

 

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Sunndal kommune i perioden 11.09.2014 – 13.04.2015. Revisjonen gikk inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i 2014.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtenesta etter lov om sosiale tenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeke betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Sunndal kommune ligger på Indre Nordmøre i Møre og Romsdal fylke. Kommunen har 7.171 innbyggarar (tall pr. 01.01. 2014). Sunndal er ein industri- og handelskommune kor i underkant av 50 % er sysselsatt i sekundærnæringa (industri, kraft/vassforsyning og bygg/anlegg). Tilsvarande del er sysselsatt i tertiærnæringa, først og fremst innan varehandel og offentleg tenesteyting. På tidpunktet for tilsynet var arbeidsmarknaden prega av at det er få ledige jobbar for personar med inga eller låg utdanning.

NAV Sunndal er organisert som ei teneste i Sunndal kommune leia av NAV-sjef. NAV-sjefen er også leiar for NAV Tingvoll, ho har med dette tre styringsliner. I Sunndal er Nav-sjefen direkte underlagt rådmann og sitt i rådmannen si leiargruppe og deltek på leiarmøter ein gong kvar månad. NAV-sjefen rapporterer til assisterande rådmann og dei har månadlege møter. I NAV Sunndal er det to team; «veiledere» og «aktiv hverdag». I tillegg er det gjeldsrådgjevar og tilsagnsansvarleg i stab.

Kontoret var i 2014 under omorganisering, dei var tidlegare inndelt team for mottak og oppfølging og med kvar sin teamleiar. No har ein teamleiar ansvar for både mottak- og oppfølgingsfunksjonen. Det vil være ein fast «mottaksvert» medan dei restarande veiledarar skal rullere i mottak ein dag kvar. Målet med denne omorganiseringa er å avklare brukarar tidlegare og komme tidlegare i gang med arbeidsevnevurdering dersom det er behov for det. Brukarane er fordelt på veiledarane etter fødselsdato.

«Aktiv hverdag» er eit kommunalt tilbod for arbeid og aktivitet som skal ha låg terskel for å gje tilbod. Tiltaket er meint å kunne nyttast for å hjelpe personar som står eit stykke unna arbeidslivet ved tidspunkt for innsøking i tilbodet. Det er 3,5 årsverk knytt til drift av dette tilbodet.

Nav Sunndal har mange møtearenaer. Måndagar er det økonomimøte om økonomisk sosialhjelp, teamleiarmøte og tavlemøte. Annakvar ondag er det kontormøte, dei andre onsdagane er det satt av tid til internopplæring. Torsdagane er det fagmøter. Det er også fast møte mellom teama ein gong per månad. I tillegg har NAV Sunndal faste samarbeidsmøter med introduksjonsprogram, innvandrartenesta, barnevernet og psykiatritenesta. Det er rom for at veiledarane arrangere møter ad hoc for å diskutere aktuelle enkeltsaker.

Hausten 2014 starta NAV Sunndal med å ta ut lister over langtidsledige og langtidsmottakarar av økonomisk sosialhjelp. Listene blir gjennomgått på fagmøte på torsdagar.

NAV Sunndal har eit elektronisk internkontrollsystem som ligg på statleg internt fellesområde. Kommunen er i ferd med å ta i bruk Kvalitetslosen. Alle i NAV Sunndal har rett før tilsynsbesøket fått opplæring i bruk av avviksmeldingar og tilgang til systemet. Alle i NAV Sunndal skal melde svikt i kvalitet i høve til dei sosiale tenestene i Kvalitetslosen. Det er planlagt at gjeldande prosedyrar skal leggast inn i Kvalitetslosen etter at tilsynet er gjennomført.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 11.09.2014. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøteblei halde 02.12.2014.

Intervju
7 personar blei intervjua.
Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde 03.12.2014.

Førebels rapport sendt kommunen den 30.01.2015

Ny gjennomgang av KVP-mapper den 11.03.2015 og samtale med Sjef for NAV Sunndal.

4. Kva tilsynet omfatta

Kommunen er pålagt å føre internkontroll med tenesta Kvalifiseringsprogram. Føremålet med tilsynet var å undersøke om kommunen gjennom styringstiltak sikrar at tildeling og gjennomføring av Kvalifiseringsprogram skjer i samsvar med lov- og forskriftskrav, slik at det blir gitt forsvarlege tenester til dei som har rett til Kvalifiseringsprogram.

Tilsynet hadde vidare som føremål å undersøke om kommunen sikrar at Kvalifiseringsprogrammet er tilgjengeleg for potensielle deltakarar, om det blir gjort forsvarlege identifiseringsprosessar og om det blir gitt tilstrekkeleg informasjon om retten til Kvalifiseringsprogram. Det blei og undersøkt om kommunen sikrar at kartleggings-, vurderings- og avgjerdsprosessane ved behandling av søknader om Kvalifiseringsprogram er forsvarlege.

I tillegg var det eit føremål å undersøke om kommunen sikrar forsvarleg gjennomføring av Kvalifiseringsprogram, ved å sikre at tidsfrist for iverksetting av program blir haldne. Vidare undersøkte vi om innhald og omfang av Kvalifiseringsprogramma er forsvarleg. I dette ligg det at programma blir individuelt tilpassa, ved at den einskilde sine behov og føresetnader blir teke omsyn til, og at programma inneheld arbeidsretta tiltak, arbeidssøking og eventuelt andre tiltak som kan vere med på å førebu og støtte opp under overgang til arbeid. Det blei også undersøkt om kommunen sikrar forsvarleg oppfølging av deltakarar i Kvalifiseringsprogram.

5. Funn

Avvik 1

Sunndal kommune sikrar ikkje at tildeling av Kvalifiseringsprogram blir gjort på ein forsvarleg måte

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Sosialtenestelova §§ 4, 5, 29 og 41, jf. forvaltningslova §§ 11 og 17
• Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5

Avviket byggjer på følgjande:

Det går ikkje fram av lokal samarbeidsavtale mellom Arbeids- og velferdsetaten i Møre og Romsdal og Sunndal kommune, datert 03.04.2014, at Kvalifiseringsprogram er ei av dei 5 individuelle sosiale tenestene som ligg til NAV Sunndal.

Av dokumentasjon går det fram at det er arbeid fram rutine for stikkprøvekontroll kvart tertial. I intervju kom det fram at rutina er så ny at den ikkje er prøvd ut enno.

Ved gjennomgang av 12 mapper til langtids sosialhjelpsmottakarar kom det fram at:

• Det ligg ikkje føre behovsvurderingar /nyare behovsvurderingar i alle saker
• Ut frå opplysningane i sakene er det grunn til å stille spørsmål ved om brukarane er vurdert i høve til rett innsatsbehov etter NAV lova § 14 a og dermed moglege brukarar med rett til Kvalifiseringsprogram

Ved gjennomgang av 10 KVP-mapper, der 9 enten hadde vedtaksperiode inn i 2013 eller program utan vedtak inn i 2013, kom det fram at:

• Det ikkje ligg føre oppdaterte arbeidsevnevurderingar før vedtak om Kvalifiseringsprogram i alle saker
• Vedtak er ikkje individuelt grunngjeve. Det blir berre vist til at brukar oppfyller retten til lovas § 29. Kvalifiseringsprogram

Kommentar:

For å kunne avgjere om ein brukar har rett på Kvalifiseringsprogram, må det gjeras ei forsvarleg kartlegging av brukars behov, jf. § 29. Kommunen må innhente tilstrekkelege og relevante opplysningar, jf. Lov om sosiale tenester § 43 og forvaltningsloven § 17 og foreta ei arbeidsevnevurdering etter NAV lova § 14a. Utfyllande og gode behovs- og arbeidsevnevurderingar er ein føresetnad for identifisering og tildeling av Kvalifiseringsprogram. Det at det ikkje ligg føre oppdaterte arbeidsevnevurderingar før  vedtak om Kvalifiseringsprogram kan påverke dei vurderingane som blir gjort ved tildeling av Kvalifiseringsprogram.

Gjennomgang av mapper for mottakarar av langvarig sosialhjelp viser at mange av desse har samansette behov og utfordringar. Det kan stillast spørsmål ved om dei er vurdert i høve feil innsatsområde etter NAV lova sin § 14a. Det er i desse sakene ikkje synleggjort at det er gjort ei vurdering av om dei er moglege KVP-kandidatar, med rett til program.

Avgjersler om å tildele eller avslå Kvalifiseringsprogram er eit enkeltvedtak og må grunngjevas i begge høve, jf. § 41 og rundskriv hovudnummer 35 pkt. 5.41.2.4. Dette for at brukar skal forstå kvifor han eller ho har fått tildelt eller avslått Kvalifiseringsprogram og for å sikre ein eventuell klagerett.

Det ligg ikkje føre søknad eller notat om munnleg søknad før alle vedtak om program. Mangel på skriftleggjering av søknad gjer at det er vanskeleg å vurdere om frist på 6 månader for sette i gang program er haldt.

Svikt i internkontrollen gjer at Kvalifiseringsprogrammet ikkje i tilstrekkeleg grad er tilgjengeleg og at tildeling ikkje blir gjort på ein forsvarleg måte.

Avvik 2:

Sunndal kommune sikrar ikkje forsvarleg gjennomføring av Kvalifiseringsprogram

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• - Sosialtenestelova §§ 4, 5, 29, 30, 32 og 41, jf. forvaltningslova §§ 11 og 17
• - Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5
• - Forskrift om Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad § 1, jf. sosialtenestelova § 30
• - Forskrift om Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad § 2, jf. sosialtenestelova § 32
• - Rundskriv pkt. 4.30.2.7 og pkt 4.32.2.2

Avviket byggjer på følgjande:

Ved gjennomgang av 10 KVP-mapper, der 9 enten hadde vedtaksperiode inn i 2013 eller program utan vedtak inn i 2013, kom det fram at:

• Det ligg ikkje føre dokumentasjon på at det er gjort ei evaluering og ny vurdering saman med bruker der programmet er forlenga
• I 3 saker manglar vedtak om forlenging av Kvalifiseringsprogram, men det går fram av notat i sakene at programma fortsatt var aktiv
• I 3 saker manglar vedtak om stans av program
• I 2 saker er det gjort vedtak om stans i form av eit brev utan at det ligg føre vedtak der det blir opplyst om klagerett
• Det ligg ikkje føre klare program med konkrete individuelle mål, delmål og klart innhald i program i alle saker
• Det går ikkje fram av program tidspunkt for evaluering. Det er heller ikkje dokumentert at program er evaluert saman med deltakar
• Det er ikkje dokumentert tett, koordinert og individuell oppfølging av alle deltakarar i alle programperiodar

I intervju og av dokumentasjon (til dømes i rutine for Kvalifiseringsprogrammet) kom det fram at det ikkje er rutine og praksis for systematisk evaluering av program.

Kommentar:

Kvalifiseringsprogrammet er eit viktig verkemiddel for å kunne bidra til at personer med svak tilknyting til arbeidsmarknaden, skal bli i stand til å forsørgje seg sjølv gjennom arbeid.

Programmet skal være individuelt tilpassa og skal utarbeidast i samarbeid med brukar. Ein har berre rett til å delta i eit Kvalifiseringsprogram ein gong, med ei tidsramme på maksimum 2,5 år. Dette er ein avgrensa og viktig sjanse for brukaren, som må brukast godt.

Dei konkrete vurderingane knytt til målretta aktivitet må gå fram i programmet. I tillegg til tett og koordinert oppfølging skal programmet evaluerast, og dato for dette skal stå i programmet, jf. forskrift § 1, til sosialtenestelova sin § 30. Det er viktig at evalueringa er tidfesta og avtalt slik at brukar har anledning til å førebu seg.

Der det er aktuelt å forlenge Kvalifiseringsprogram må det gjerast ei ny vurdering opp mot inngangsvilkåra i § 29 og det må gjerast nytt vedtak som også viser til § 32. Vurderinga av om det er hensiktsmessig å forlenge programmet, blir gjort i samarbeid med deltakaren i evalueringa halvveis i første programperiode eller seinast før perioden går ut. I vurderinga skal det leggas vekt på deltakaren sine føresetnadar, behov for oppfølging, progresjon i program og motivasjon for fortsatt å delta. I tillegg må det vurderas som sannsynlig at målsettinga om overgang til arbeid kan nås som følge av forlenginga.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Kommunen skal gjennom systematisk styring og kontinuerleg forbetringsarbeid planlegge, utføre, evaluere og korrigere verksemda slik at tenesta Kvalifiseringsprogrammet blir tildelt og gjennomført på ein forsvarleg måte og i samsvar med lovkrava, jf. lov om sosiale tenester i NAV § 5 og internkontrollforskrifta § 1.

Kommunen har ansvar for at verksemda er innretta slik at tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet er forsvarleg. Tilsynet har vist at det er manglar i kommunen sitt styringssystem når det gjeld tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Kommunen har sjølv sett at den har utfordringar i sin internkontroll. Fylkesmannen ser at kommunen er i ein prosess for å gjere endringar, både organisatorisk, ved innkjøp av elektronisk kvalitetssystem og innføring av nye rutinar for arbeidet. Dette kan få positiv innverknad på arbeidet med Kvalifiseringsprogram. På tidspunktet for tilsynet var ikkje dette arbeidet komme langt nok til at det hadde hatt effekt på dei identifiserte utfordringane.

7. Regelverk

• LOV 2009-12-18-131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker med forskrift til forvaltningsloven
• FOR-2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen
• FOR-2011-12-21-1471: Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
• Hovedrundskriv nr. 35 av 22.06.2012: Lov om sosiale tjenester i NAV – Arbeids- og velferdsdirektoratet

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over da revisjonen blei førebudd:

• Delegerings- og myndighetsreglement for Sunndal kommune, sist revidert 20.06.2012
• Organisasjonskart over NAV Sunndal
• Oversikt over personell og ansvarsområder ved NAV Sunndal
• Lokal samarbeidsavtale mellom Arbeids- og velferdsetaten i Møre og Romsdal og Sunndal kommune, datert 03.04.2014
• Prosedyre for de sosiale tenestene i arbeids- og velferdsforvaltninga, 30.09.2014
• Rapporteringsskjema – Internkontroll NAV Sunndal
• Veiledende rutine NAV Sunndal
• Kvalifiseringsprogrammet – interne rutiner for NAV Sunndal
• Årsplan 2014 for NAV Sunndal
• Årsmelding 2013 NAV Sunndal
• Virksomhetsplan for NAV Sunndal 2014
• Kompetanseplan for NAV Sunndal 2014

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Mappe/journal for 10 KVP-deltakarar
• Mappe/journal for 12 langtidsmottakarar av økonomisk stønad

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 11.09.2014
• Opplysningar om kontaktperson frå Sunndal kommune, datert 02.10.2014
• Oversending av dokumentasjon frå kommunen den 27.10 og 17.11.2014
• Program for tilsynet sendt kommunen den 14.11.2014
• Førebels rapport ble sendt kommunen den 30.01.2015
• Uttale til førebels rapport blei motteke frå Sunndal kommune den 19.02.2015

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Ikkje publisert her

I tillegg var det fleire av dei tilsette ved kontoret som deltok i opnings- og sluttmøte.

Frå tilsynsorganet deltok:
Revisjonsleiar Janne Bjørsnøs, revisor Kari Røkkum Winje og revisor Oddhild Johnsen