Rapport frå tilsyn med sosiale tenester i Arbeids- og velferdsforvaltninga i Averøy kommune med fokus på kvalifiseringsprogram 2016

 

Dokumentet er elektronisk godkjent og har ingen signatur.

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i Averøy kommune i perioden 17.12.2015 - 29.06.2016. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i 2016.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtenesta etter lov om sosiale tenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigert
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor <lei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeke betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Averøy kommune ligg heilt ut mot havet på Nordmørskysten. Kommunen hadde pr. 01.01.2016 5826 innbyggarar. Averøy kommune med ca. 400 arbeidsplasser er den største arbeidsplassen i kommunen. Kommunen har elles eit allsidig næringsliv med store prosessbaserte industribedrifter,  marine- og maritime næringar, service, reiseliv og kulturbaserte bedrifter.  I februar 2016 var det registrert 2,9 % arbeidsledige i Averøy.

NAV Averøy er organisert som ei eiga eining i kommunen med NAV-leiar. Rådmann er nærmaste overordna til Nav-leiar. NAV-leiar er ein del av rådmannen si leiargruppe med møter kvar 6. veke. Dette saman med leiarane for dei andre einingane i kommunen. I tillegg har rådmann og NAV leder årlig partnerskapsmøte med NAV Møre og Romsdal.

Det er til saman 9 stillingar inkludert leiar ved NAV-kontoret. I tillegg er det ei prosjektstilling. Det er ein nestleiar ved kontoret.

Nav-kontoret gjennomførte ei omorganisering ved årsskiftet. Kontoret delt i mottak og to oppfølgingsteam; fordelt på brukar over og under 30 år. To av veiledarane arbeider i 30% stilling i mottak. Dei resterande vaktene i mottak blir dekt av andre veiledarar etter turnus. Brukarar er hovudsakleg fordelt på veiledarane etter brukar sin fødselsdato. Alle veiledarane i kontoret arbeider med oppgåver etter sosialtenestelova.

Ved NAV-kontoret er det kontormøte kvar tysdag frå kl. 08.30 -kl. 10.00 der alle tilsette deltek. Kontoret er stengt for publikum kvar torsdag, det er då fagmøte frå kl. 08.30 -kl. 10.45 der alle tilsette deltek. Kvalifiseringsprogram skal være eit av fleire tema på <lesse møta.

Det er for tida 9 deltakarar i kvalifiseringsprogram Averøy kommune.

Gjennomføring:
Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 17.12.2016. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde den 09.03.2016.

I samband med tilsynet blei det den 09.03.2016 gjennomført samtalar med 3 deltakarar i kvalifiseringsprogram. I tillegg blei 6 tilsette intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde den 11.03.2016.

3. Kva tilsynet omfatta

Kommunen er pålagt å føre internkontroll med tenesta kvalifiseringsprogram. Føremålet med tilsynet var å undersøke om kommunen gjennom styringstiltak sikrar at tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram skjer i samsvar med lov- og forskriftskrav, slik at det blir gitt forsvarlege tenester til dei som har rett til kvalifiseringsprogram.

Tilsynet hadde vidare som føremål å undersøke om kommunen sikrar at kvalifiseringsprogrammet er tilgjengeleg for deltakarar med muleg rett. Vidare om det blir gjort forsvarlege identifiseringsprosessar og om det blir gitt tilstrekkeleg informasjon om retten til kvalifiseringsprogram. Det blei og undersøkt om kommunen sikrar at kartleggings-, vurderings- og avgjerdsprosessane ved behandling av søknader om kvalifiseringsprogram er forsvarlege.

I tillegg var det eit føremål å undersøke om kommunen sikrar forsvarleg gjennomføring av kvalifiseringsprogram, ved å sikre at tidsfrist for iverksetting av program blir haldne. Vidare undersøkte vi om innhald og omfang av kvalifiseringsprogramma er forsvarleg. I dette ligg det at programma blir individuelt tilpassa, ved at den einskilde sine behov og føresetnader blir teke omsyn til, og at programma inneheld arbeidsretta tiltak, arbeidssøking og eventuelt andre tiltak som kan vere med på å førebu og støtte opp under overgang til arbeid. Det blei også undersøkt om kommunen sikrar forsvarleg oppfølging av deltakarar i kvalifiseringsprogram.

4. Funn

Avvik 1:

Averøy kommune sikrar ikkje alltid at tildeling av kvalifiseringsprogram blir gjort i samsvar med sakshandsamingsreglane

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Sosialtenestelova §§ 4, 5, 29 og 41, jf. forvaltningslova §§ 11, 17, 23, 24 og 25 Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5
• Det ligg ikkje informasjon om kvalifiseringsprogram tilgjengeleg på kommunen si heimeside.
• Det er ikkje gjennomført analyse for risiko og sårbarheit for tildeling av kvalifiseringsprogram.
• Kommunen nyttar Compilo som kvalitetssystem, men dette er ikkje aktivt i bruk av NAV Averøy på området Kvalifiseringsprogram. NAV-kontoret har interne rutinar for kvalifiseringsprogram lagra elektronisk på fellesområdet til NAV stat. I intervju kom det fram at veiledarane i tillegg har eigne og forskjellige oppskrifter på korleis dei skal løyse KVP-saker.
• Det er ikkje gjort bruk av skriftleg rapportering av avvik i tenesteytinga. Avvik blir i nokre tilfelle formidla munnleg til den det gjeld eller NAV-leiar.
• Ved gjennomgang av 11 mapper for deltakarar i kvalifiseringsprogram kom det fram at: 
  - Skriftleg vedtak manglar i 1 av 11 saker
  -  I 3 av 10 vedtak manglar faktiske opplysningar og grunngjeving. I ytterlegare 2 vedtak er faktiske opplysningar med, men grunngjevinga er mangelfull

Kommentar:
Avgjersler om å tildele eller avslå kvalifiseringsprogram er eit enkeltvedtak og må grunngjevas i begge høve, jf. sosialtenestelova § 41 og forvaltningslova §§ 24 og 25, samt rundskriv hovudnummer 35 pkt. 5.41.2.4. Dette for at brukar skal forstå kvifor han eller ho har fått tildelt eller avslått kvalifiseringsprogram og for å sikre ein eventuell klagerett.

Avvik 2:

Averøy kommune sikrar ikkje forsvarleg gjennomføring av kvalifiseringsprogram

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

- Sosialtenestelova §§ 4, 5, 29, 30, 32 og 41, jf. forvaltningslova §§ 11 og 17
- Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5
- Forskrift om Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad § 1,jf. sosialtenestelova § 30
- Forskrift om Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad § 2, jf. sosialtenestelova § 3
- Rundskriv pkt. 4.30.2.7 og pkt 4.32.2.2

Avviket byggjer på følgjande:

• I intervju og av mapper/journal kom det fram at det kan ta tid å få KVP-deltakar inn i statleg arbeidsretta tiltak. Det fører til at enkelte program i periodar kan ha svært redusert innhald.
• I intervju kom det fram at dei tilsette har mange brukarar å følgje opp og at det gjer at dei ikkje alltid klarer følgje brukar tett nok opp.
• I intervju kom det fram at dei tilsette har mange brukarar å følgje opp og at det gjer at dei ikkje alltid dokumenterer kontakt/oppfølging/vurderingar i journal/mappe
• Ved gjennomgang av 11 mapper for deltakarar i kvalifiseringsprogram kom det fram at: o      1 av 11 har ikkje dokumentert kvalifiseringsprogram i Arena
  - Programma gjev ikkje ei fullstendig oversikt over faktisk innhald i kvalifiseringsprogram.
  - i 2 program er startdato satt lang tid før innhald i program er på plass
  - dato for evaluering saman med deltakar går ikkje fram av kvalifiseringsprogram i Arena. Notater viser at det i enkelte program er gjort evaluering ut over den løypande oppfølginga
  - 1 av 11 saker manglar dokumentasjon av oppfølging av deltakarar i program
• Det er ikkje gjennomført analyse for risiko og sårbarheit for tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Kommentar:
Kvalifiseringsprogrammet er eit viktig verkemiddel for å kunne bidra til at personer med svak tilknyting til arbeidsmarknaden, skal bli i stand til å forsørgje seg sjølv gjennom arbeid.

Programmet skal være individuelt tilpassa og skal utarbeidast i samarbeid med brukar. Ein har berre rett til å delta i eit kvalifiseringsprogram ein gong, med ei tidsramme på maksimum 2,5 år. Dette er ein avgrensa og viktig sjanse for brukaren, som må brukast godt. Når programtida starter før innhald i program er på plass mister deltakar tid han/ho ikkje får igjen.

Kommunen har ansvar for at det settast av tilstrekkeleg ressursar og tid i NAV-kontoret til at den enkelte deltakar får forsvarleg bistand og oppfølging.

Dei konkrete vurderingane knytt til målretta aktivitet og individuelt innhald må gå fram av programmet. Faglige aktivitetar og resultata av <lesse skal dokumenterast i den grad det er nødvendig for oversikt og kontinuitet i den enkelte sak/program.

I tillegg til tett og koordinert oppfølging skal programmet evaluerast, og dato for dette skal stå i programmet, jf. forskrift § 1, til sosialtenestelova sin § 30. Det er viktig at evalueringa er datofesta og avtalt slik at brukar har anledning til å førebu seg. Eit kvalifiseringsprogram skal være dynamisk og til ein kvar tid tilpassa deltakars situasjon slik at utbytte av programmet

blir optimalt. I oppfølging av deltakar skal det gjeras ei kontinuerlig vurdering av om aktivitetar og tiltaka i programmet er egna for å fremje delatakars mål. I tillegg skal NAV­ veileder og deltakar avtale konkrete tidspunkt for evalueringar. Deltakars utbytte av tiltaka og progresjonen i programmet skal vurderas og eventuelt følgjas opp med endringar av innhaldet. Evalueringane vil og kunne vise eit behov for å forlenge programmet og eventuelt forskyve tidspunkt for arbeidsretta tiltak og arbeidssøking.

Vurdering av styringssystemet i verksemda
Kommunen skal gjennom systematisk styring og kontinuerleg forbetringsarbeid planlegge, utføre, evaluere og korrigere verksemda slik at tenesta kvalifiseringsprogram blir tildelt og gjennomført på ein forsvarleg måte og i samsvar med lovkrava, jf. lov om sosiale tenester i NAV § 5 og internkontrollforskrifta § 1.

Kommunen har ansvar for at verksemda er innretta slik at tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet er forsvarleg. Tilsynet har vist at det er manglar i kommunen sitt styringssystem når det gjeld tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Det elektroniske kvalitetssystemet ikkje er tatt i bruk i høve kvalifiseringsprogrammet.

Under tilsynet kom det fram at leiinga tek stikkprøvar i høve til kvalitet i saker også kva angår kvalifiseringsprogram, men det ligg ikkje føre rutine for korleis dette skal gjerast. Ei analyse av risiko og sårbarheit, gjennomført av alle relevante vil avdekke kvar det er behov for struktur og rutiner (skriftlege eller munnlege)  i høve kvalifiseringsprogrammet.

5. Regelverk

• LOV 2009-12-18-131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker med forskrift til forvaltningsloven
• FOR-2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen
• FOR-2011-12-21-1471: Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
• Hovedrundskriv nr. 35 av 22.06.2012: Lov om sosiale tjenester i NAV -Arbeids- og velferdsdirektoratet

7. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei sendt over da revisjonen blei førebudd:

• Virksomhetsplan -NAV Møre og Romsdal 2016
• Mål- og disponeringsbrev 2015 og virksomhetsplan for NAV Averøy 2015
• Lokal samarbeidsavtale Averøy kommune og Arbeids- og velferdsetaten i Møre og Romsdal
• Delegasjonsreglement. Delegering av myndighet fra rådmannen, datert 01.09.2012
• Arbeidsprosessen i Kvalifiseringsprogrammet
• Organisasjonsmodell NAV Averøy
• Omorganisering av NAV Averøy -ungdomsteam og oppfølgingsteam
• Kurs\opplæring\behov for opplæring
• Bakvakt ved ferie og avspasering (gjelder arbeidsbenk\hver enkelt sine ansvarsområder)

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Perm KVP med rutiner, søknadsskjema, vedtaksmaler, frammøteskjema og lønnsskjema
• Internkontroll for NAV Averøy
• Sjekkliste med saksbehandlingsrutiner for tiltakskonsulent og økonomikonsulent
• 11 mapper/journaler for deltakarar i kvalifiseringsprogram
• 1 mappe/journal for langtidsmottakar av sosialhjelp

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 17.12.2015
• Oversending av dokumentasjon, datert 21.01.2016
• Førebels rapport, datert 18.05.2016
• Tilbakemelding på førebels rapport, datert 10.06.2016

8. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Ikkje publisert her

Frå tilsynsorganet deltok:
Revisjonsleiar Janne Bjørsnøs Fagrevisor Oddhild Johnsen

Vedlegg: Om forsvarlege sosiale tenester i NAV

§ 4. Krav til forsvarlighet

Tjenester som ytes etter denne loven skal være forsvarlige.

2.4.1 Om bestemmelsen

Kommunen er ansvarlig for at alle tjenester som utformes og ytes etter loven er forsvarlige, og det gjelder uavhengig av om tjenesten saksbehandles av en kommunalt eller en statlig ansatt.

Kommunen må gjennom sin internkontroll sikre at NAV-kontoret er organisert på en måte som sikrer forsvarlige tjenester. Uforsvarlige tjenester er alltid ulovlige, uavhengig av ytre rammebetingelser som stor arbeidsmengde, manglende kompetanse og tidspress.

Forsvarlighetskravet er en rettslig standard. Det betyr at forsvarlighetskravet er en bindende rettsregel som er dynamisk og endrer seg over tid. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes i forhold til faglig utvikling, endret verdioppfatning og det som vurderes som god praksis på området. Formålsbestemmelsen,samfunnsutviklingen og gjeldende normer for godt sosialfaglig arbeid vil være styrende for om tjenesten er forsvarlig.

Kravet til forsvarlige tjenester skal sikre bedre kvalitet på tjenestene. Forsvarlighetskravet setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det regnes som uforsvarlig tjenesteyting. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling,vil være brudd på loven. Selv om bestemmelsen stiller et minstekrav til tjenestene, forventes det samtidig at tjenestene er i kontinuerlig bevegelse i retning av best mulig kvalitet. Det må derfor legges til rette for kvalitetsarbeid i den daglige driften ved NAV-kontoret.

Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang.

Tilgjengelighet og saksbehandling

Forsvarlighet forutsetter at tjenestene er tilgjengelige for alle som har et hjelpebehov, herunder at tjenesten ytes i tide. NAV-kontoret må sørge for at alle som henvender seg får sine interesser ivaretatt. Dette innebærer at NAV-veileder har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å gi informasjon og veiledning om tjenester, identifisere hjelpebehov og bistå med å søke, og tilrettelegge for at taushetsbelagte opplysninger utveksles på skjermet sted. NAV-kontoret må sørge for at søknader behandles uten ugrunnet opphold, og ivareta hjelpebehovet mens søknaden er til behandling. Saksbehandlingstiden vil variere ut fra tjenestemottakers situasjon og tjenesten det søkes om. Kravene til saksbehandling slik de fremgår av denne loven, forvaltningsloven og uskrevne normer om god forvaltningsskikk, er alle med på å sikre forsvarlig saksbehandling og utøving av offentlig myndighet på området.